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大国的祸与福——关于国家结构制度安排的一点随想

作者:张千帆   点击量:4673

《大国》2004年第1期,第199-206页。
一、       引言
       既然我们的主题是“大国”,我不妨就大国的利弊发表一点浅见。中国无疑是一个正在崛起的大国。中国能否“和平崛起”,在很大程度上取决于它是否能扬大国之长,避大国之短,而这又主要取决于国家内部的制度安排。
不论版图如何变化,中国几千年来一直是一个名副其实的“大国”。自周天子以来,华夏文明在大多数时期都处于一个最高权力的统治之下。国家的统一有利于国内的和平安定,使百姓免于各地诸侯为争夺疆土所引发的战乱之苦。但和平并不是没有代价的。在人类的政治智慧没有充分发展之前,国家统一只是简单意味着最高统治权的集中;权力的集中也给权力的滥用造就绝好的机会,而权力的滥用反过来为社会动荡埋下了伏笔。因此,原始意义上的统一未必能给社会带来长久的和平。中国历史上周而复始的动乱,也许可以作为这一论断的见证。
然而,如果制度设置得当,大国还是具备小国所不具备的好处。这也正是为什么美国在制宪时期选择建立一个统一的联邦大国,而不是一个诸多小国之间的联盟。事实上,从美国制宪时期关于联邦制国家形态的激烈争论,我们已经可以看到几乎所有的支持和反对大国的论点。当然,这里的大国和小国之对比并不是指任何形态的国家之间的对比,而是指在其它方面都已经实现“最优化”的国家之间的对比;否则,对比一个专制大国和民主小国(或反过来)是没有意义的。如果国家规模是比较的对象,那么其它方面的变量必须得到“控制”(control)。像汉密尔顿和麦迪逊这样的联邦主义的拥护者认为,即使在其它都已经到了无可改善的地步,在联邦制基础上建立的大国还是比一个个分散的小国更优越。
显然,制度的优劣涉及到价值判断,而价值判断本身带有主观性。为了尽量避免主观价值判断所引起的不必要的争论,我在这里尽可能采用没有争议的价值,譬如安全、繁荣和自由。如果其它方面一样,我们一般不会反对一个更安全的社会是一个更好的社会,也不会反对一个更繁荣或更自由的社会是更好的社会。当然,争论还是不可避免的,不仅因为这些目标本身可能发生矛盾——如9.11事件的余波表明,安全可能意味着个人自由的部分丧失,而且因为可能还涉及到“谁的安全”、“谁的繁荣”或“谁的自由”等问题——如伊拉克战争和朝核问题所显示的,一个民族的自由和安全可能意味着另一个民族至少暂时不得不失去安全;“让一部分人先富起来”可能意味着社会其它阶层必须至少暂时忍受贫困。尽管难以避免不同价值以及不同主体的价值之间的冲突,我们还是不得不谈论制度的优劣问题。判断价值冲突的存在只是表明我们不可能完全解决这个问题并平息其所引起的争论。
       本文的主要是问题,除了“统一”、“团结”这些象征性意义之外,一个大国究竟能给我们带来什么?本文的主要论点是,大国确实能带来小国所不具备的“实利”,但并不是所有的大国都如此。中央和地方关系的制度安排确实关系到上述多少受到普遍认同的价值是否能够实现。如果制度安排不当,那么“统一”可能只是意味着专制,“团结”只是意味着城市可以更加堂而皇之地剥夺农村资源。因此,我们的注意力应该更多地转向大国内部的制度建构,使之为我们带来更多实际的福利。不论国家在历史上是如何起源的,国家的正当性(legitimacy)必须从这里去寻找。
 
二、       安全与繁荣
1.  安全
       一个政治学常识是,大国有利于国内和国际安全。一般来说,国家所能调动的资源和国家规模成正比。和小国相比,一个大国更能够集中足够的社会和军事资源,有效抵御外部侵略。同样的理由也使大国能更有效地镇压国内叛乱,维护社会秩序。这是因为暴乱通常一开始是局部性的,因而虽然地方政府可能不具备足够的人力和物力平息当地暴乱,但如果中央政府能够及时利用全国资源调动足够的兵力,那么它完全有可能将地方暴动扼杀在摇篮之中。因此,美国制宪者召开费城会议并最终建立一个更有效的中央政府,在某种意义上是对发生在波士顿的谢司叛乱(Shay’s Rebellion)的自然反应。在一个更广的意义上,国家可以被比喻为一个“保险公司”;国家越大,保险资本就越雄厚,因而能更有效地克服局部地区的天灾人祸。
       同样重要的是,统一也减少了地区和地区之间的争端及其最终上升为武力冲突的可能性。一个统一的国家通常可以通过和平方式——例如司法诉讼或中央协调——解决地区冲突,并剥夺(或至少限制)了地方诉诸武力解决的权力。中国在春秋战国时期之所以战祸频仍,就是因为诸侯分裂,而最终(尽管是在付出巨大的社会代价之后)的和平被认为是秦朝统一的最大功绩。西方也是如此。美国在建国之后仅爆发过一次严重的武力冲突(1860-64年的南北内战)。与此相比,欧洲国家之间的战争频繁得多。只是在第二次世界大战之后,随着欧洲共同体等超国家政治实体的建立,西欧才迎来持久的和平。
       另一方面,国家掌握的权力未必会被用在正途上。国家权力越大,其滥用的可能性就越大,对个人自由就越危险。如果一个国家缺乏民主机制,那么国家规模越大,就越容易维护专制统治,镇压平民以合法或暴力形式的请愿或抗议活动。这个道理和上述完全类似。在这个意义上,大国显然是一面“双刃剑”。国家权力只是为安全保障提供了一种能力,但不受控制的国家权力未必会为个人安全提供可靠的保障。
       要保证大国给我们带来更多的福而不是祸,国家权力必须受到限制;否则,这个至高无上的不受限制的庞然大物挥舞着锋利无比的剑,后果是极为可怕的。一种最重要的限制就是实行民主代议制度,保证掌握国家权力的人受到社会的控制。但只有民主制度是不够的,因为人民代表还是会滥用权力,产生“多数人的暴政”。另一种更直接的限制是采取有限政府原则。尽管在理论上不排除单一制国家也采纳这种原则,盖由于只有联邦制才真正面临在宪法上的分配中央和地方权力的问题,目前只有联邦国家实行了有限政府原则。[1] 一部有限政府的宪法将国家权力限制在宪法规定的范围内,并通常通过司法审查制度在个案中界定政府是否侵越了其宪法权限,从而有效控制了国家权力的滥用。如果没有限制权力的有效机制,那么大国未必意味着社会的福音。
 
2.  经济繁荣
       国家统一对于经济发展具有积极意义,因为国家版图的大小往往决定着市场规模。如果能够保证国家内部取消所有的贸易障碍,那么不同地区之间的自由贸易应当能够促进整个国家的经济发展。在这个方面最显著的例子是美国联邦宪法的“州际贸易条款”(第一章第八节第三款)。这个条款不仅明确授权联邦政府干预涉及到多个州的贸易往来,而且还隐含了禁止各州对外州贸易进行不正当限制。这个条款后来证明意义重大,因为它有效防止了地方歧视和保护主义,从而打破了地方界限,形成了美国大陆的共同市场,促进了美国经济的持续发展。与此相比,国家和国家之间的贸易壁垒只有通过双边条约才能消除,而条约的签订是一个冗长、复杂并充满变数的外交过程,其实施得不到法律的充分保障,且将随着参与国家的增多而变成一个困难得不可行。[2]
       当然,笼统的政治统一未必意味着市场规模的扩大。包括中国在内,一些国家的宪法和法律并没有明确禁止地方保护主义,或即使存在了明文禁止,也缺乏切实可靠的保障机制,因而享受不到统一所能带来的经济利益。尽管中国是一个单一制国家,但地方保护主义现象仍相当严重。事实上,由于中央部门规章和地方性法规或规章的法律位阶不明确,中国至少在理论上允许地方规定在某些情况下偏离中央的统一安排。在实践上,中国目前还缺乏一套防范地方保护主义的有效制度,因而在统一的表面下仍然相当普遍地存在着法律和市场的割裂。
       最后,绝对的统一未必有利于经济发展,反而有可能不顾地区差异搞“一刀切”,从而给经济和社会发展带来负面作用。尤其是地方可能存在着特殊需要,通过地方政府来保护当地认为重要的健康、安全、环境或道德价值。“统一”并不是要消除这些合情合法的地方差异,而只是要避免地方保护主义(尤其是对全国经济发展)造成有害影响。[3] 为了保证中央干预的基本理性,统一是建立在中央和地方权限获得清楚界定的前提之上的。只有将中央权力限制于具有全国影响的事项范围内,才能避免出现过分统一的弊端。
因此,经济改革要求同时建立起两条宪政基本原则以及贯彻这些原则的有效制度。第一,宪法应该将中央权力限制在一定的授权范围内,超越宪法权限的中央规定在法律是无效的。第二,在宪法授权的有限范围内,中央权力是最高的,地方政府不得以任何方式抵触或侵越。要在实践中贯彻这些基本原则,必须建立司法审查制度,否则就难以界定中央和地方的权限。
 
三、       自由
       大国和自由之间的关系看上去不太好理解,但是如果制度设计合理的话,大国确实有助于保障个人自由。所谓在这个意义上“合理”的制度设计,就是指的联邦制。但是即使那些不实行联邦制的大国也会在一定程度上感受到联邦制的这种优点,因为“天高皇帝远”——统治的难度将使一个单一制大国不得不容忍一定程度的地方自治,尽管这种自治可能只是一种自然现象,而未必是制度设计的本意。毕竟,强制性的统一在一个小国更容易。例如在萨达姆的统治下,伊拉克对不同政见的压制达到了极点。在1995年的总统“选举”中,全国只有不到0.05%的选民投了萨达姆的反对票,而这些人在选举之后很快失踪了。在2002年的选举中,全国上下老老少少全部投了萨达姆的赞成票,竟然没有一张反对票!设想伊拉克是像中国这么大的国家,那么即使某些地区的专制可以登峰造极,但要在全国范围内维持如此极端的高压统治无疑是极为困难的。
       根据孟德斯鸠的传统学说,小国适合民主,大国则适合君主专制。[4] 大国的中央专制固然不利于保护人的自由,但美国制宪者认为纯粹的小国民主也未必是自由的天堂。从苏格拉底之死和希特勒上台都可以看出,民主有时候可能犯错误,甚至是严重错误。因此,如何在民主的基础上制约民主?美国对这个问题的答案是“以毒攻毒”,将大国和小国的特征糅合到一起,建立了联邦复合体制。[5] 当然,作为一个统一的国家,联邦终究是一个“大国”——尽管联邦大国和传统意义上的中央集权国家是根本上不同的两回事。美国制宪者创造性地认为,建立在联邦制基础上的大国比民主小国更有利于保障个人自由。
       联邦制回避了简单中央集权的弊端,将国家的大部分权力下放到州和地方。另一方面,地方自治并不是绝对的,任何地方政权都中央政府和其它地方的牵制。如果一个州通过了压制自由的法律,那么这个州的居民即使没有别的办法还可以“用脚投票”,迁徙到更为宽容的邻州去。如果各个州成了一个个独立的国家,建立起边境关卡,那么情况就大不相同,连“用脚投票”这条路也将被基本上堵死。[6] 由于主权国家一般不受外国干涉,因而地区和地区之间的宪政制衡将不可能发生。
       对于一个民主国家来说,联邦制之所以能更好地保障个人自由,主要是因为国家越大,组织民主的集体行动就越困难。这是麦迪逊当初的预测。尽管现代通讯技术缩短了空间距离,并给民主交流带来极大的便利,但民主的规模效应仍然有所体现。今天,美国的两大政党仍然是在各州范围内活动;除了总统选举之外,联邦范围内的政党几乎可以说是不存在。联邦范围的政党之缺失削弱了国会的立法能力,从而使之不可能积极侵犯少数人的自由和权利。欧洲议会的各政党目前也主要限于欧盟成员国范围内活动,而未能在共同体范围内形成统一大党。
       当然,这种观点本身是有问题的,因为它将联邦制的正当性部分建立在民主机制的迟钝之基础上,从而使我们必须在个人自由和民主之间作出价值选择。幸好,这种论点并不是联邦制存在的唯一依据,尽管经济一体化过程对地方多元化的必要性正提出越来越多的挑战。不论如何,联邦制所提供的多元化与有限统一的结合确实更有利于个人自由的生存。也许正是由于“邻居”的存在,每个地方才感受到尊重自由和人权的压力,而中央政府和地方政府之间相互监督、相互制约,也有利于防止它们各自的权力过度膨胀,不至于对权利构成太大威胁。
 
四、       走向一种联邦政体——制度与思维的转变
    本文只是表达一个意思:有条件地赞成“大国”作为一种国家结构形态——不是任何大国,而是制度安排合理的大国。我们都想生活在一个和平、安全、繁荣、自由的国家里,而一个大国有可能为我们提供这些基本的“公共物品”——当然,只是“可能”而已。大国天然地有利于国内和平与安定,但如果它只是成就了一个心血来潮、专横暴戾的国王或任何其它形式的最高权力,任何人都享受不到和平与安定。大国天然有利于国内的自由贸易,而自由贸易将带来繁荣,但如果它在计划经济下只是意味着中央集权和全国“一刀切”,那么国家再大也救不活这一盘“死棋”。大国也应该有助于保障自由,但如果它只是在现代技术武装下为坐镇中央的君主从全国各地调集资源和信息提供便利,随时扑灭国内任何地方的反对声音,那么自由只是一个不可实现的梦想。因此,我们需要在这个大国的各个等级的政府实行代议制民主,因为君主是不可约束的,而民主是受到选民约束的,因而统治者不能不顾大多数人的根本利益而任意发动战争或做其它劳民伤财的事情;我们需要限制中央政府的权力,使它不能侵犯公民权利和自由,不能侵越地方权限,不能随心所欲地利用地方资源为中央利益服务,而只有在这些宪法限制之下,我们才能信任中央政府去制约地方政府;在这个前提下,我们还需要保证中央政令畅通,中央在宪法授权范围内的具有全国性影响的法律和政策在地方获得有效实施,地方法规和规章不得与之相抵触。不论你把这样的体制称作什么,它在实质上就是一种联邦制。我认为,只有这样的制度安排才能保证大国的长治久安。
但联邦制在中国似乎仍然是一个“新生事物”,因为除了一些学术讨论和政治呼吁之外,除了民国有一段时期提出的“联省自治”以及几部没有实施的军阀宪法,除了毛泽东领导下的中共曾在对抗国民党统治时曾提出联邦制设想外,中国从来没有实行过联邦制。在中国历史上,提倡地方自治的一般是权力斗争中的“弱势群体”,因而不是他们的政治诉求被完全忽略,就是等到他们成为强势群体的时候便把原来作为一种斗争策略的制度构想彻底抛诸脑后。这就好比农民起义在成功前还想和皇帝分庭抗礼,但在大功即将告成之际当然没有再把唾手可得的江山拱手让给别人分治的道理。人治文化和中央集权的制度传统紧密联系在一起,使中国开拓不出分而治之的制度实践。
       因此,中国历史上压根就没有将联邦制作为一种值得认真探讨的可能政体模式。自从周、秦以来,中国形成了大一统的政治格局,制度和思想都空前僵化。春秋战国时期出现了“百家诸子”,对伦理和哲学的一些基本问题展开了一场旷古未有的大争论,但即便是那场争论也没有跳出传统制度和文化所设定的框框,从来没有人对当时的政治制度提出任何根本挑战。孔子的《春秋》其实是中国第一本比较政治史,但他在制度上并没有什么可比的对象。[7] 事实上,他自己也深受周文化的影响,因而只能在这个制度和文化的大框架下比较不同政治精英的个人行为,希望能借此证明统治者的行为必须符合传统制度和文化的定式,否则结果必然是害国害己。不难看出,《春秋》和《雅典政制》是本质上不同的两本书。后者是亚里士多德在比较不同形式的民主和专制政体的基础上对政体优劣产生的学术评述。[8] 在这本书里,我们不仅看到统治精英的个人行为在特定制度环境下产生的社会后果,而且也看到截然不同的制度本身在运行中产生的根本差异。制度的多样化为学说发展提供了丰富的养料,而制度实践的单一化必然造成学术的贫乏和单调。电视连续剧《河殇》曾经比较过黄色和蓝色两种不同的文明。对于处于地中海贸易中心的雅典,来自五湖四海的货船不仅带来了不同品种的商品,而且也促进了不同制度和思想之间的交流。与此相比,中国历史上虽然经过了多次统一和分裂的悲欢离合,但不同时期、不同地方的政治制度和文化却一脉相传。
由于缺乏实质意义的比较,中国思想家从来就是老祖宗那口井里的青蛙,总是跳不出自己头顶上的那一小片蓝天。这也许是中国作为一个早熟的大国之悲剧,因为过早的统一和中央集权扼杀了地方制度沿着不同方向发展的可能性。尽管在没有外来文明的冲击下,制度突破的可能性并不大,但高度统一和集权无疑将中国的政治制度锁定在固有的模式上,禁锢了思想家和潜在制度设计者的想象力,从而完全扼杀了制度创新的可能性。实践中制度的单一性限制了思想自由,而僵化的思想又反过来加强了制度的稳定性,排除了任何可能挑战现有制度的替换方案。当然,集权制度在现实中因其自身的不合理而未必能获得完全的落实,因而传统中国社会在中央集权制下多多少少有一定程度的地方自治。事实上,在历史的某些阶段地方自治的程度还如此之高,以至学者将中国称为“没有联邦制的联邦”。但不争的事实仍然是,中国历史上从来没有出现过真正的联邦制,也没有真正突破大一统中央专制的思维模式。
       中国一直是一个大国,但“大国”的制度意义是多种多样的,因而未必就意味着简单的统一和集权。美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯以及正在向联邦制过渡的欧洲联盟都是“大国”,但它们都不是单一制国家,而中国作为一个唯一的单一制大国也一直面临着法制统一和地方自治的矛盾。我认为,现在是从根本上反思我们这个大国的一些制度安排的时候了。要做到这一点,我们首先得从观念上突破传统的框框,抛弃权力主义的思维模式,在理论和实践上放手重构新的中央和地方关系。否则,一个大国虽然可以维持相对重要的国际地位,但未必能有效保障国内安全、繁荣和自由,也未必能保证大国的崛起不会重蹈专制和动乱的覆辙。
 


[1] 著名的美国联邦宪法第十修正案规定,如果宪法没有将某一项权力授予联邦,也没有禁止各州行使,那么这项权力仍由各州及“人民”保留。对于单一制国家,即使不存在“州”这样的宪法单元,也可以规定宪法没有授予国家行使的权力仍归人民保留。因此,单一制国家至少在理论上也可以实行有限政府原则。
[2] 在这个意义上,WTO的建立标志着一个历史性的进步。它同时表明,政治统一并不是经济一体化的前提。
[3] 美国联邦最高法院曾将联邦制下的各个州比作“试验场所”,各地的不同制度和政策相互比较、竞争和借鉴,形成了一种独特的法律进化机制。中国虽然是单一制,但在经济和政治改革过程中也建立起多个“试点”,和联邦制的“试验场所”有异曲同工之效。
[4] 这当然不排除小国也完全可能实现专制,且如上所述,无论在历史上还是今天,许多小国确实实行过高度的个人专制。孟德斯鸠只是认为,主要由于技术上的限制,只有小国才可能实行直接和纯粹的民主制,大国不可能实现这种民主。但美国制宪者相信,以代议制为基础的间接民主制度即使在幅员很辽阔的国家里也是可能的。
[5] 本文在此不重复麦迪逊关于联邦主义的精辟论述,有兴趣的读者可参见《联邦党文集》第十篇。
[6] 这时逃避迫害的唯一合法途径是政治避难,但这是一种只有极少数人才能利用的非常措施。
[7] 对于《春秋》的真正作者,学术界还存在争议。也许其中有些篇章是孔子学生所作,但这些细节上的出入并不影响本文的结论。
[8] 《雅典政制》一书的真实作者仍然存疑,不少学者认为他并非由亚氏亲手所作,而更可能是由其学生代笔,但这也不改变这本书的性质及其和《春秋》在本质上的区别。