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依宪执政:依法执政的前提和基础

作者:韩大元   点击量:2954

  各位专家、学者,朋友们,大家好!
  在探讨中国特色社会主义发展道路过程中,中国共产党不断总结经验,确立了依宪执政的理念与方式。2004年9月15日,胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话,明确指出:“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政”。之后党的十六届四中全会提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”,并把依法执政作为加强党的执政能力建设的总体目标之一确立下来。
  从宪法角度讲,依法执政主要包括两层含义:一是执政党进入政治体制内部依法行使国家权力,而不是置身于政治体制外部实施领导。二是指党的执政活动的法治化,就是执政党的一切活动,包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法制轨道,使党的活动在宪法和法律范围内进行。那么依法执政的法到底是指什么呢?从宪法学的角度,我认为,这个依法执政的法,首先是宪法,然后才是法律的层面,依法执政的核心或者说前提是宪法。
  所谓依宪执政,是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政,按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题,汇集利益,表达要求,制定政策。
  依宪执政与依法执政的关系是:依宪执政是依法执政的前提和基础,依法执政是依宪执政的具体化与落实。依宪执政之“宪法”与依法执政之“法”,就规范的性质而言,都属于区别于道德、习惯等的法规范。广义的依法执政是指依法规范执政活动,其中包括依宪法执政。依法执政的法首先指宪法,执政党的合宪性与合法性的基础来自于宪法,并通过宪法得到进一步的落实与发展。
  依宪执政是依法执政的前提条件,主要理由是:
  首先,就规范效力位阶而言,宪法和法律是处于不同效力位阶的规范。宪法在一个国家法律体系中的效力最高,它是法律的立法基础;法律的效力来源于宪法,其地位低于宪法。法律的内容不得同宪法相抵触,否则不具有效力。法律规范如同金字塔,下多上少,形成位阶,宪法处于最顶层。每个层级规范的效力来自较高层级的规范,所有规范的效力来自于一个基本规范,即宪法。党的执政活动可以依法律、依政策,甚至依党的内部章程、条例,但核心首先要依照宪法。
  其次,宪法具有规范国家权力运行的功能。宪法是通过划分国家权力、明确各国家机关的权限范围的方式来规范国家权力运行的。在横向上,宪法把国家权力划分为立法权、行政权、审判权和检察权,规定不同的权力由不同的部门行使,各部门各司其职,而且互相监督。在纵向上,宪法遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则,把国家权力在中央和地方之间进行划分,具体规定了中央享有哪些权力、地方享有哪些权力。历史的教训告诉我们,作为执政党,在执政活动中,在处理同各国家机关之间的关系时,有时容易犯的错误是党代替国家机关行使职权,对宪法的规定没有给予应有的尊重。
  再次,宪法的核心价值与目标是保障人权,依宪执政就是立党为公、执政为民,落实宪法保障人权的价值理念。宪法作为一种价值秩序,它是以尊重个人为原则及以此为基础的人权体系。我国宪法规定的基本权利包括平等权、政治权利和自由、人身自由和人格尊严等等,这些基本权利约束立法权、行政权、司法权和检察权等国家权力的行使,当然也包括约束党执政权力的行使,亦即所有国家权力必须以人民权利、利益维护为依归。依宪执政本身就是维护人民最根本的利益。党在执政活动中,应养成宪法思维,善于按照宪法保障人权的逻辑来观察、分析和解决社会问题,制定的政策应能够符合最广大人民的利益要求。
  依宪执政与依法执政的区别是相对的,在实际的运行过程中,依宪执政并不排斥依法执政的要求,党既要“依宪执政”,又要“依法执政”,两者互为表里,都是党执政的基本方式。我们在实践中既要坚持两者的统一性,同时也要分析两者在性质、功能与表现形式上存在的区别,确立依宪执政的基本理念与目标。我认为,实现依宪执政既是执政党的目标,也是一个长期的过程。目前,在实践中需要研究和解决的重要课题是:
  首先,坚持执政党的一切活动都在宪法和法律范围内活动的原则。执政党在执政活动中可以规定适用于党内的各种规范,以调整党内活动。但包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一就是:“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”。与宪法和法律相抵触的党内法规是无效的。而判断党内的法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准是宪法规范,即已形成的宪法规范是确定的、统一的尺度。
  其次,执政党执政活动的有效性与宪法的权威性是相统一的。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。宪法具有权威,法律得到实施,就意味着执政党的领导具有有效性,表明其执政能力的提高。如果宪法没有权威,法律得不到认真实施,执政党的执政也就失去了社会基础,无法实现执政的基本目标。执政党执政能力的高低与宪法实施的社会效果是密切联系在一起的。
  第三,在合宪性与合法性统一中提高执政党的执政能力。如果已经有法律将宪法规定具体化,则执政党的党员通过合法途径进入各国家机关担任公职,此时其行使权力遵循的是“职权法定”原则,即按照法律的授权履行职责,也就是要“依法执政”。如果法律尚未把宪法规范具体化,或者已有立法随形势的变化已不适应社会发展的需要,执政者需要制定政策补充立法缺漏,此时政策形成的根据是宪法的规定、原则和基本价值,即应该“依宪执政”。无论法律是否把宪法的规定具体化,对于执政党来说,其执政活动不能仅仅限定在合法性范畴之内,需要在重大决策活动中自觉地把合宪性作为活动的基础。
  第四,依宪执政是党的执政能力建设的核心。党的十六大对党的执政能力建设提出的具体要求是:科学判断形势,驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政和总揽全局。这五种能力涵盖了党的执政能力的基本要求,作为统一的整体,实际上反映了依宪执政的基本要求,即党的执政能力建设的核心是依宪执政,把遵守宪法、执行宪法和运用宪法作为执政活动的基本出发点。
  第五,各级党校应把宪法教育作为学校教育的重要内容,重视对党员干部的宪法教育。使各级党员干部掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法的自觉性。

  >>李林研究员点评:韩大元教授的演讲凸显了宪法和宪政的思维意识,论证了依宪执政的概念及其核心地位,并且提出了一个重要依据,即胡锦涛同志讲过,依法治国首先是依宪治国。韩教授从更具体的方面,论证了为什么依宪执政是优先性的概念。另外,他还系统地解读了依宪执政与依法执政的关系,这个关系就是一句话,依宪执政是依法执政的前提和基础。最后韩教授提出了在依宪执政和依法执政的统一中,执政党在实践中所要研究和解决的五方面的课题,这些都是十分重要的问题。
  如果韩教授能够进一步阐述,比如说出现了违宪执政的时候应该怎么办;针对有的学者建议,中国要制定政党法这一个很重要的宪法和宪政问题,演讲会更加精彩。

  >>提问与回答
  听众:把依宪执政和依法执政截然分开是不是好?依法执政这个法是一个以宪法为核心或者是为主导的内在协调的系统,依法执政包括宪法,下面具体的普通法、部门法或者是其他的地方法规,必须合乎宪法,但是如果宪法中一些方面的要求没有制定相应的法律或者相应的法律并没有获得准许,那么依宪执政不就落空了吗?所以一定把这个法联系成内在统一的系统。
  韩大元:我认为这是个很重要的问题。在依宪执政与依法执政的统一中强化宪法的作用,但是统一当中,我们执政党不能仅仅是满足于合法性,还要满足合宪性。作为一个执政党,解决的不是法律规定的某一个方面的问题,而是要涉及到国家宏观性、前提性这样的根本问题。两者相统一,但统一不是并列的关系,而是宪法更重要,但并不排除其他法律的作用。
  但是目前我们将近200多个法律是不是都跟宪法相一致?所以这里提出来,把合宪性的基础作为进行执政活动的最高依据,如果没有宪法的基本规范,虽然依据了法律,但违反宪法或者是不符合宪法怎么办。我讲的宪法,首先它是宪法文本的,然后说它是宪法精神的,宪法原则的。有些宪法条文没有规定,但是执政党可以制定一些政策,但不能跟我们宪法的一些基本原则,比如人权保证的原则、法制的原则等相矛盾,相冲突。在这个意义上我是强调执政党或者领导党的所有的活动,毫无例外的都要受宪法规范、宪法精神和宪法原则的约束。


    《人民论坛》 (2005年 第七期)