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收容遣送之后……

作者:沈岿   点击量:5064

在媒体称为“新民权行动年”的2003年,收容遣送制度废止了,在一片欢呼雀跃之中也出现了一定范围内的怀疑与反对。面对这样的怀疑与反对,一种慎重而积极的态度,胜过盲目的批评和同样盲目的乐观。在“后收容遣送”的时代,一切都还需要认真的对待……


收容遣送之后……

——东莞市调研报告


沈 岿

北京大学法学院副教授,法学博士


一、调研的背景、初衷和结论
2003年,由惨痛的孙志刚事件为引线,全国掀起了对实行20余年的收容遣送制度现实弊病的揭露和对其合法性的质疑,要求废除该制度的民意吁求不断高涨。2003年6月18日,国务院正式宣布废止1982年5月发布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,并通过了体现人文关怀的新型管理规范——《城市生活无着的的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)。

然而,在多数民众对这一制度的变革和转型表示欢迎与赞赏的同时,舆论中又出现了怀疑的声音。这种怀疑声音的主要起因来自三个方面:

其一,在收容遣送制度废止后的两三个月内,一些城市的违法犯罪率呈明显上升趋势,社会治安面临严峻的挑战,部分市民深感人身和财产的安全受到更多威胁。

其二,收容遣送制度废止之后,一些大型城市的流浪乞讨现象剧增,并且显示出以下状况:大量流浪乞讨人员出现在城市繁华地带,白天行乞,晚上露宿街头;乞讨人员向路人甚至正在开车驾驶的人强要硬讨;越来越多的少年儿童或者自己行乞或者由成年人带领行乞;有组织的乞讨也逐渐凸显;等等。这些状况引起部分市民的不满和嫌恶,维护市容、卫生、交通、秩序甚至人身安全等的呼声也就随之而起。有些城市旋即出台划定“禁讨区”的规定。

其三,新型的流浪乞讨人员救助制度,以自愿接受救助为原则。但是,从实际运作的情况看,大部分流浪乞讨人员宁愿过着流浪乞讨的生活方式,也不愿意接受救助。救助制度的价值,包括先前支持该制度的人所认为的人文关怀价值,似乎并没有得到充分的体现。

鉴于违法犯罪率的上升与收容遣送制度的废止在时间上恰成吻合,流浪乞讨现象剧增给城市治理又造成许多新的问题,而流浪乞讨人员救助制度并未像想象中的那样发挥其救助作用,因而,有人对收容遣送制度如此迅捷的废止的合理性,提出了质疑。

那么,收容遣送制度废除的效应究竟如何?违法犯罪率的上升是否真地与该制度的废除有关?普通民众和公务人员是如何看待这一问题的?流浪乞讨人员救助管理制度的实效是怎样的?流浪乞讨带来的城市社会问题的真相如何?政府在管理上的应对措施是什么?带着这些问题,九三学社东莞市委和北京大学宪法行政法研究中心,在东莞市政协的支持下,合作进行了一次为期3天(2004年6月7日-9日)的调研活动。

本次调研的主要方式是访谈。尽管调研时间和方式受到局限,对我们所欲了解的问题无法获得客观、准确的信息并进行有效的分析,但在与东莞市政府、市政协、法院、公安局、救助管理站等部门的公务人员访谈以后,我们对有关问题有了初步的认识。

我们的主要结论是:

1、2003年6月-8月的违法犯罪率上升,确与收容遣送制度的废除有着一定的关联,但必须全面地看待这一复杂的关联,而不是简单地将其作为质疑收容遣送制度废除的理由。造成这种复杂关联的最根本原因是,收容遣送制度在废除之前,实际上已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段(尽管这种作法存在合法性与合理性的弊病);而以救助为宗旨的新型管理制度,在性质上无法完成旧制度的主要功能。

2、流浪乞讨人员救助管理制度的实际运作,也与《救助管理办法》的宗旨存在一定的错位,但其作为一种崭新的制度,一方面,已经在一定程度上起到救助的作用,另一方面,这样的错位是制度试验的必然,有待进一步的经验总结和反思,以求制度的完善。

3、由于收容遣送制度已遭废除,城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段也就消失了,流浪乞讨人员救助管理制度只是发挥一定的政府救济功能,而不能完全作为收容遣送制度的替代品,所以,外来人口较多的城市,面临新的挑战,需要尽快把“外来人口的综合治理”列为政府重大课题进行研究。

以下是与这些结论有关的具体报告。


二、收容遣送废除:外来人口管理和治安管理出现缺口
东莞市公安局指挥中心提供的一份统计表格,明确显示2003年6月至8月的违法犯罪率呈急遽上升之势。据指挥中心的警员介绍,这一时段的违法犯罪活动以“双抢”(抢劫、抢夺)为主。9月份以后,显示违法犯罪率的曲线开始回落。如何解释这一现象呢?的确,违法犯罪率上升的时段恰是在国务院废除收容遣送制度之后。这一时间的吻合比较容易令人把治安形势的恶化与收容遣送制度的废除挂钩。

然而,经过调研,我们发现,尽管这一现象确实与收容遣送制度的废除存在一定的关联,但结论绝非如此简单。实际上,根本的原因在于,收容遣送制度在废除之前已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段,而这一手段的突然撤销,令城市管理者一时无法适应。

收容遣送制度肇始于1961年,当时,中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》,决定在大中城市设立“收容遣送站”,以民政部门为主,负责将盲目流入城市的人员收容起来,遣送回原籍,与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。可见,该制度自一开始,就主要以限制人口流动和治安管理为目标。1982年颁布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称《收容遣送办法》),在字面上看,其目的在于,“救济、 教育和安置城市流浪乞讨人员, 以维护城市社会秩序和安定团结”,收容遣送的对象也只是“家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的和其他露宿街头生活无着的”。也就是在城市秩序与社会治安的旧旨向之外,增加了社会救助的目的。然而,其在限制人口流动和治安管理方面的功能仍然是最为主要的,压过了甚至湮没了救济功能。

并且,流浪乞讨人群被视为一个“藏污纳垢”的群体,运动式的严厉打击违法犯罪的活动,往往以对该群体的收容为先,再行审查鉴别并分别处理:犯罪嫌疑分子,由司法机关处理;流浪乞讨人员,遣送返乡。1991年,国务院又发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》,将收容遣送对象扩大到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员。控制人口盲目流动、加强社会治安的目的,更加明显地胜于救助目的。

我们虽然还没有对收容遣送制度在外来人口管理和治安管理方面的作用进行更为细致的调查,也未对该制度在这两方面的作用与其在政府救助方面的作用进行更为精准的比较,但是,仅从以上几个规范性文件的内容,即可毫无疑问地得出一个结论:收容遣送制度的目的和功能,并不像《收容遣送办法》的字面所显示的那样以政府提供救助为主,而是以管理外来人口和加强社会治安为主。这更不用提及,在孙志刚案发生以后,大量媒体曾经报道的以收容遣送为名、实为“强取豪夺”的、普遍存在的违法犯罪现象,已经使得现实中的收容遣送制度更进一步异化变质。

正是因为收容遣送制度实际存在上述性质和功能(一个事实的存在,在规范层面上如何评价不在此讨论),故而,当国务院于2003年6月18日宣布废除《收容遣送办法》、并同时出台以政府救助为目的《救助管理办法》的时候,这就意味着一项重要的外来人口管理和治安管理的手段被撤销了。而这一手段的陡然取消,使得部分公安干警一时产生矛盾和抵触的心态。在调查过程中,公安机关部分工作人员反映,尽管收容遣送制度的废除确实体现法治政府和尊重人权的先进理念,但由于管理手段的欠缺和孙志刚案后广东省整肃公安队伍纪律的一系列严厉措施,使得许多基层公安干警产生了无所适从、“多干容易犯错、多干不如少干”等矛盾和抵触的心态,并且以一种相对消极的态度来对待违法犯罪现象。而与此同时,收容遣送制度本身对违法犯罪分子的威慑力也不存在了。一些不法分子误以为“公安不敢乱抓人”,趁机滋事,并主要从事抢夺、抢劫等在南方城市较多的违法犯罪活动。甚至,有些经常性地流窜作案的违法犯罪团伙,相互之间联络,纠集在其他省市的同伙前来广东(包括东莞)作案。这就是收容遣送制度废除之后,违法犯罪率急遽上升的原因所在。

不过,鉴于治安情势的恶化,东莞市公安机关通过扩大公安队伍和治安联防队、加强对出租屋的管理、开展“反双抢”活动等措施,对违法犯罪活动予以了严厉的打击,从而有效地遏制了违法犯罪率的上升势头。9月份以后,违法犯罪率曲线的回落,就是东莞市公安机关在一段时间内的紧急应对措施产生的效果。这一事实证明了:收容遣送制度废除以后,违法犯罪率的上升只是一时的问题,只要政府有意识地考虑新的措施或者制度建设,就可以填补《收容遣送办法》废止以后在外来人口管理和社会治安管理方面留下的空白。问题在于:在外来人口流动较多的城市,地方政府如何面对地方性特色带来的挑战,尽快地寻求新的制度建设之出路。


三、救助制度:并非填补缺口的替代品
从《救助管理办法》于2003年8月1日起实施以来直到2004年6月8日(本次调研采访日),东莞市救助管理站共救助了3560人。据救助站称,这个将近一年的统计数字,相当于以前在收容遣送制度之下同样时间内被收容遣送的人员的1/10~1/20。以往,但凡没有“三证”的,都有可能被强制收容遣送。作为一个新兴的经济城市,东莞的外来人口和流动人口的保守估计达到五六百万人,是其户籍人口的4倍左右,潜在的收容遣送对象群无疑是庞大的。而现今,即便是流浪乞讨人员,也得基于其自愿而实施政府救助。这是救助管理制度施行前后在人数上存在明显变化的主要原因。

此外,在东莞市公安局一位高级警员的眼中,收容遣送制度的废止尽管在短时间内令公安人员难以适应,但是,这一事件连同救助管理制度的实施,给救助管理站带来的一个显著变化是:以往,收容遣送站的大门是紧闭的,门外经常站着一群人,准备领取可能是亲朋好友的被收容人员,站内究竟发生了什么情况,外人基本无法知晓;而现在,救助站的大门是敞开的,站内的情况一目了然,愿意接受政府救助的可以自由进出。这象征着一个更为公开透明的政府形象。

除了这些形式上的转变之外,《救助管理办法》的具体实施状况究竟是怎样的呢?据救助站介绍,目前该项制度在东莞市实施的财政是有保障的。换言之,媒体曾经披露的对财政支撑的忧虑,在东莞市不成问题。因为,东莞市政府设立了30万元的保证金,采取“用多少、补齐多少”的方式给予财政支持。救助站的人力也是较为充分的,编制为85人,其中,40个正式职工,45个临时工(目前被聘的临时工有35人)。为了提高救助站工作人员的法律素质,救助站还专门组织了培训,要求工作人员对《救助管理办法》的重点条文了如指掌。而且,救助站也自行规定了一些规章制度,以更好地规范工作人员的行为。

然而,就当下的情况看,救助管理制度面临的一个最大的、最具挑战性的问题是:救助对象的范围并不容易把握和操作。《救助管理办法》本身未对救助对象的范围给出明确的界定,民政部的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)第2条对“城市生活无着的流浪乞讨人员”作出了相对明白的规定:“《救助管理办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员’是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员”。即便如此,在实践中,仍然不易清晰地对“谁有权获得救助”给出肯定无疑的答案。

在东莞,真正意义上的流浪乞讨人员接受救助的非常少。在所有被救助对象中,大约占40%的是两类人群:一是外地赴东莞打工,一时务工不着的人;二是成为违法犯罪行为受害者的外来人口。比如,有一位外地打工者工作一年存了3000多元钱,准备回家过年,但是被骗子骗走了所有的积蓄以后,就到救助站寻求救助。除了这两类主要人群以外,其余的还有:外来人口中被遗弃的亲属、工伤人员、劳务纠纷当事人、交通事故受害人,等等。从年龄结构上看,接受救助的对象集中在中青年,因为,16岁以下的只有152人,不到受救助人员的5%,50岁以上的有203人,不到7%。据估计,在严格意义上符合救助对象的,只占10%左右。

之所以会出现这样的情况,乞讨的“职业化”是一个重要的原因。根据东莞市救助站的不完全调查和统计,专门以乞讨谋生的人,在整个东莞约有2000余人,在东莞城区附近约有1000余人。这些“职业”乞丐每天的收入大致在50-150元之间,因此,对于他们而言,行乞是一个比较好的生存方式,而无需向救助站寻求帮助。这些人只有在极少数的情形下,才会到救助站。而那些一时间生活无着的或者因为各种原因遭受临时窘困的人,绝大部分在没有沦为乞丐之前,就可能向救助站提出救助的申请。并且,这类人群占据了受救助对象的绝对多数。严格地看,这种情形不符合民政部《实施细则》中所谓的“正在城市流浪乞讨度日”。救助对象的难以把握,还可归因于对该项救助管理制度的功能的认识和定位上。救助站介绍,有的时候,对于那些并不符合规定的申请救助的人员,救助站也可能接受政府信访机构的指示而给予救助。因为,惟有如此,方能化解激烈冲突的矛盾。

在实践中的救助对象范围,与《实施细则》的文本规定存在差距。这一方面体现出该项制度尚在探索阶段,对其性质、作用、适用对象、运作程序等的认识与把握都有一个渐进的过程。在短期内,不可能将《救助管理办法》第1条开宗明义道出的目的(“对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助,保障其基本生活权益,完善社会救助制度”)一步到位地予以实现。另一方面,这也意味着,试图通过引导、劝诱、提醒等唤起乞丐自愿接受救助的手段,在城市范围内大面积地消除流浪乞讨现象,进而促进城市的卫生、整洁和安全,是几乎不可能完成的任务。因为,绝大多数乞丐都是以行乞为生的所谓“职业乞丐”,而他们中的绝大多数又不愿意到救助站寻求救助。更为重要的是,以上调查所获的事实表明,救助制度在性质和功能上无法完成对收容遣送制度的替代,虽然“一废一立”的同时进行容易让人产生这样一种错觉。外来人口管理和治安管理的缺口,仍待另外的制度予以填补。

四、外来人口综合治理:一个重大的政府课题
转型中国在一个城市化的进程中,面临流动人口从经济发展缓慢甚至停滞地区向经济正发展地区涌进的一股浪潮。接受流动人口的地区,既可利用教育程度不同的劳动力以促进本地的发展,但也需要应对由此带来的一切挑战。流动人口的普遍存在和迅猛壮大,使得旧有的城市管理体制难以适应和承载,城市卫生、市容、环境、治安、劳动力就业、教育等一系列环节,都要面对流动人口大军的冲击。东莞市地方政府对外来人口的管理向来比较重视。2001年,东莞市人大常委会就已出台《东莞市流动人员管理规定》,东莞市人民政府也先后颁布一系列有关出租屋及租住人员的管理文件,在维护外来务工人员合法权益方面,也采取了提高劳动者自我维权意识、建立劳动关系三方协调会议制度、三级劳动争议处理机制、完善法律援助制度、健全社会保险和医疗救济制度、积极发展教育等各项措施。

然而,对于像东莞这样一个外来人口占绝对多数比例的新兴经济城市而言,收容遣送制度的废除、流浪乞讨人员救助制度的施行,在很大程度上使得外来人口的综合治理课题的重要性进一步提升。

首先,由于收容遣送制度的废除,不办理暂住证的外来人口不再受到收容遣送的威胁,抵抗、抵触暂住证办理的情形增多了,以至于外来人口的登记更为艰难。而外来人口的登记,不仅有利于东莞市政府掌握流动人口情况,而且有助于东莞市政府相应地采取对外来人口进行管理、提供服务的措施。收容遣送制度的废除,意味着以收容遣送作为威胁来强制外来人口办理登记的手段,是不具有合法性的。“要么办暂住证,要么收容遣送”的逻辑,既不符合当前人口流动加大的趋势,也不符合人权保障的理念。那么,在新的形势之下,东莞市政府如何把传统的“控制式管理”思路改为“服务式管理”思路,如何通过完善对外来人口的服务和权益保障,以激励其自觉地办理登记(也就是让外来人口感觉到办理登记对其在东莞的就业、受教育、劳动权益保障等是有利的),就成为一种新的治理课题。

其次,收容遣送制度的废除,确实如东莞市公安局在《关于取消收容遣送制度对我市社会治安的影响及相关建议》中所言的那样,在一定程度上影响了对违法犯罪行为的打击和预防。但是,认为收容遣送方式可以有效地对付已经发生的或者可能发生的违法犯罪,仅仅是一种假说而已。收容遣送制度之下存在的诸多问题,媒体已广泛披露,自不待言。而真正有助于破案的,在过去实际上是与收容遣送制度勾连在一起的、便于公安机关掌握必要信息的外来人口登记制度。在新的形势之下,东莞市政府需要考虑的重大课题应该是,如何完善外来人口登记制度,如何促进社区自治、动员社会力量,去建立一种政府与社会共同维护社会治安的治理机制。东莞市公安局在上述建议中提及的“严格要求出租屋主报备流动人口信息”,只是尝试建立这种新型的社会治安机制的一个小小的侧面而已。

再者,施行已经一年的流浪乞讨人员救助管理制度,在一定程度上仍然可以完成政府救助的功能,但由于法定的适用范围有限,如何结合地方特色,一方面适度扩大政府救助的对象范围,另一方面积极推动民间慈善组织的成立和壮大,通过民间力量对一时间发生生存窘困的外来人口提供帮助,是值得研究的问题。同时,由于流浪乞讨人员救助管理制度无法有效地减少职业化乞讨现象,而后者不仅有附带违法犯罪现象的可能,更为重要的是会影响城市卫生和交通秩序等,因此,如何树立对待乞讨现象的正确观念,如何在此正确观念的基础上针对具体问题、运用合法合理的方式,也是在对外来人口进行综合治理的时候需要认真考虑的问题。

具体的制度建设方案还有待进一步探索,但根本的应该确立三个尊重人权的理念:第一,流浪乞讨本身对于成年人而言是一种自由,政府不能随意地加以限制。为保护未成年人的权益,可以通过一系列有效的、合法的措施,限制未成年人的乞讨行为并给予政府或民间的救助;第二,流浪乞讨的自由以不影响他人的合法权益为前提,对于破坏卫生环境、影响交通秩序、干扰他人甚至伴随偷盗、抢夺等违法行为的流浪乞讨人员,可以采取一定的管理措施;第三,流浪乞讨的现象是人类社会自古以来就存在的,在一定程度上也与经济欠发达、经济发展不平衡有关,一个成熟的社会心态应该是容忍其存在,政府不能以“衣衫褴褛,影响市容”等歧视性的理由对其进行控制。

最后,外来人口的综合治理不仅涉及到城市的卫生、治安、经济发展,也涉及到外来人口的就业、居住、医疗、社会保障、子女入学等社会经济权利的实现,更进一步会涉及到外来人口的政治权利。对于外来人口比重较大的城市而言,这一切都需要有统筹的规划和制度设计,需要将其作为重大的政府治理课题来认真对待。


2004年8月12日初稿

2004年8月18日第二稿


在广州,也有极为类似的现象出现。可以参见广州市公安局长朱穗生和人民日报记者罗艾桦的对话,“创新警务机制,打造平安广州”,载“广州金盾网”,#a#http://www.gzjd.gov.cn/jindun/da01/db07/200401060005.htm#/a#。

《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第1条、第2条。

例如,就在《收容遣送办法》出台一年后,1983年9月14日,民政部在《关于积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动加强收容遣送工作的通知》中就明确指出,“收容遣送工作,是搞好社会治安综合治理的一部分。为了维护社会治安秩序和安定团结,各地民政部门应积极配合当前严惩严重危害社会治安罪犯的活动,切实加强收容遣送工作”。“城市收容遣送工作的对象虽有明确规定,但在实际工作中有些人却难以一时分清,特别是在全国严惩犯罪分子的统一行动中,有些罪犯更有可能混到流浪乞讨人员中来。因此,各地收容遣送站都要切实加强审查工作。在审查过程中,发现犯罪嫌疑分子,应立即交当地公安部门处理,不能使收容遣送站成为犯罪分子的‘防空洞’、‘避风港’。属于流浪乞讨人员的,要及时组织遣送。”

东莞市公安局《关于取消收容遣送制度对我市社会治安的影响及相关建议》映证了这一点。该报告称:

  “一是在流动人口管理方面,由于收容遣送制度在过去长期的管理流动人口工作实践中成为与暂住证管理办法相配套的办法,带有强制性作用,促使流动人口主动到公安机关办理暂住证,使公安机关能够较好地掌握流动人口情况,并形成许多比较实用有效的与暂住证管理办法相适应的流动人口管理措施……。

  “二是在打击与预防犯罪方面,在东莞市流动人口犯罪占全部刑事案件的90%以上的情况下,加强对流动人口的管理意义重大。首先,详备的流动人口档案使公安机关在侦查破案工作中可以迅速获得许多有用的线索。其次,收容遣送制度的强制性作用对隐藏于社会上的违法犯罪分子也具有一定的威慑作用。……”

根据调查,广州、深圳的公安机关也采取了类似的措施,并取得同样的效果。

1/10~1/20的比例是由救助站站长提供的,与东莞市公安局的一项统计数字较为吻合。“据统计,1998年至2002年,东莞市每年平均要收容遣送5万多名流浪乞讨人员。”东莞市公安局《关于取消收容遣送制度对我市社会治安的影响及相关建议》。数字是可靠的,但是否全都是严格意义上的“流浪乞讨人员”,不无商榷之处。因为,按上文所述,收容遣送的对象可能更多的是“三无”人员。

据中共东莞市委办公室和东莞市人民政府办公室联合发出的《东莞经济发展简况》(2004年1月),东莞有户籍人口156.19万,常住人口640多万。此处的“常住人口”即外来居住达半年以上者。另据东莞市人民政府《关于保护农村进城务工人员合法权益的情况汇报》(2004年6月4日),不完全统计的结果是:东莞市外来人口有500多万人,其中78.6万人来自广东省其他城市,其余的400多万人来自湖南、四川等30个省、自治区、直辖市。

这一对救助管理站外部情状的描述,与我们在调研时的亲眼目睹完全一样。

这当然并不意味着在其他经济欠发达的地区财政支撑也不成问题。东莞市的经济发展状况是举国公认的。据《东莞经济发展简况》(2004年1月),东莞市2003年国内生产总值达947.5亿元,财政收入总额达206.41亿元。

东莞是不设区县的地级市。1985年9月,东莞撤县设市,1988年1月升格为地级市,下辖32个镇区。除城区以外,其余的皆为镇。

例如,《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》、《关于加强出租屋及租住人员管理的通告》、《关于印发<东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定>实施方案的通知》、《东莞市加强出租屋租赁管理实施细则》、《东莞市出租屋租住人员办理<暂住证>操作办法》、《东莞市出租房屋管理员招聘录用及管理办法》、《东莞市出租房屋税收征收管理实施方案》、《东莞市出租屋出租人及租住人员计划生育管理与服务实施细则》、《东莞市出租屋消防安全管理实施方案》等。

参见东莞市人民政府《关于保护农村进城务工人员合法权益的情况汇报》(2004年6月4日)。