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论中国行政立法的扩展与法律监控——以规章的地位变迁为主要考察对象

作者:湛中乐   点击量:4901


内容提要:

文章透过规章在中国法律渊源体系中的地位变迁,分析了行政立法权扩张与发展的原因,探讨了立法中自由裁量权的扩展和行政立法的正当性、合法性等相关理论问题。作者提出应通过加强议会(权力机关)对行政立法的授权与监督、发展对行政立法的行政审查,控制立法中的自由裁量权、建立全面司法审查制度来进一步加强与完善对行政立法的法律监控。


关键词:

行政立法 行政权 规章 抽象行政行为 司法审查

  
关于授权立法的必要性,当前已经达成普遍的共识;真正的问题在于如何使此种立法与民主协商过程、严格审查过程和控制过程保持协调一致。

——安奈林·贝文
  

  

  一、导言

  自1979年以来,中国的立法实践着实取得了很大的成就,
对规章这一长期存在,并已获得制度认可的法的渊源应如何理解?又该如何看待与之相联的行政立法事实上的兴起与扩张?更重要的是,应如何恰当地审视其与我们当下生活世界的相关性?对上述问题的思考将成为本文关注的焦点。


二、事实:规章在中国法律渊源体系中的变迁进程

“法律渊源”这一术语迄今尚未在西方法理学中获得一致的含义。通行的观点一般将其划分为两大类别,即正式渊源和非正式渊源。正式渊源意指那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源,主要有宪法和法规、行政命令、行政法规、条例、自主或半自主机构和组织的章程与规章、条约与某些其他协议,以及司法先例。而非正式渊源是指那些虽然尚未在正式法律文件中得到权威性或至少是明文阐述与体现的,但具有法律意义的资料和值得考虑的材料;包括正义标准、推理、衡平法、公共政策、道德信念、社会倾向和习惯法等。
  改革开放前,规章一般指国家机关、企事业单位和其他社会组织的内部规则,主要指其内部制度的表现形式。理论上,它不属于法定制度,不具有国家强制力。1982年后宪法与法律开始规定国务院部委有权制定部委规章,省政府有权制定地方政府规章。后来的发展进一步扩大了规章的制定主体范围,这样,所谓规章,即行政规章,包含国务院各部、委员会和其直属机构制定的部门规章和国务院批准的较大的市以上地方人民政府制定的政府规章。2000年立法法确定国务院所属部门和地方有关政府可以制定规章后,规章在中国就不仅以内部制度的形式表现出来,更作为“法”的一种形式表现出来。
  新中国成立初期,依照新的国家学说和政制理论,全国人民代表大会成为最高国家权力机关,成为其它一切权力的源头。从建国后颁布的第一部宪法(1954年宪法)开始,“中国在国家最高权力机关的立法权问题上一直仿照前苏联1936年宪法模式:全苏立法权专由苏联最高苏维埃行使,最高苏维埃主席团颁布法令。”
  然而,尽管一元立法体制的设计在理论上很完美,也与洛克等启蒙思想家阐述的立法至上观念非常一致,同时又在思维的潜层面上与中国古代“法自君出”的观念很相似:视法为人世间的最高权威的意志,无论刑、法、格、式、律、令、例、敕,都由皇帝颁布,不容僭越。但实践表明,这种制度设计显然无法应对象中国这样一个历史悠久、幅员辽阔,刚刚取得和平和民族独立的大国的治理需要。因此,1954年宪法出台后不久,立法权的配置很快就因中国社会现实的需要而发生分化:1955年和1959年,全国人大先后授权其常委会制定法律和修改全国人大制定的法律。至于国务院,其成立伊始,就有立法活动或制定规范性文件的活动,并且这些规范性文件在当时行政管理方面发挥了不可或缺的作用。但实际上国务院部门在很长时间内并不拥有法定立法权,其立法活动亦不被视为真正意义上正式的立法活动。

  这以后直到文革结束的二十年中,法制建设在中国忽废忽兴、不堪回首。而其间颁布的另外两部宪法(1975年宪法和1978年宪法)在立法权方面基本沿袭了1954年宪法的规定。因此可以说,这段时期内不论在形式意义上还是实质意义上,都没有真正法律意义上的行政立法可言。

  历史进入70年代末,十一届三中全会将立法工作提上国家生活的重要议程,进而国务院、省级地方人大、省级地方政府、国务院部委、省会城市和一些较大市的人大和政府相继取得了规则制定的权力。

1979年,全国人大修订地方组织法,授权省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规;1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》有保留地把对法律的解释权下放给国务院及其工作部门、最高人民法院、最高人民检察院。

1982年宪法除肯定前述做法外,还授权国务院制定行政法规,授权国务院部、委和省、自治区、直辖市人民政府制定规章。这样,1982年宪法就以根本大法的形式赋予了国务院部委具有先前不曾有过的法定的制定规范性文件的权力。
  1983年全国人大常委会通过《关于授权国务院对职工退职退休办法进行部分修改和补充的规定》,1984年又通过《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例(草案)的决定》,国务院得到了 “在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例”的特别授权。最大规模一次授权是在1985年,《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》使国务院获得了大宗的立法权,对其特别授权扩展至——对于有关经济体制改革和对外开放方面,制定暂行的规定或者条例等方面。

  1986年,随着地方组织法的再次修改,地方性法规和行政规章的制定权扩大到省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大、人大常委会和人民政府。

至此,以最高权力机关为唯一的立法主体的制度几经演变,至80年代中期已基本成型。虽然法学界对上述机关制定的规则能否称为“法”、对它们的制定规则的行为能否称为“立法”尚存争议,对我国的立法体制到底应如何归纳亦存在着颇多争论:应当归纳为一元多级、二元多级还是三元多级?然而规则制定权在不同性质、不同层级的国家机关之间陆续发生分化已成为不争的事实。

  1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布之前,司法实践中人民法院办案时不能适用规章。行政诉讼法实施后,规定人民法院审理行政案件可以参照规章,行政规章才可以称得上至少属于准法的范畴,对此学者也少有异议。但“参照”一词意味着,只在某些场合下,规章才是法的形式。这就表明其仍不是典型意义的、完全的法。不过1990年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议条例》和1999年全国人大常委会制定的《中华人民共和国行政复议法》则分别规定了规章可以作为复议机关审理具体行政行为合法性与合理性的依据之一。
  2000年《中华人民共和国立法法》的颁布结束了规章的尴尬地位,明确了规章在以宪法为核心的制定法“家族”(体系)中的名分。规章在法律渊源体系中的变迁事实终于得到了制度层面上的认可。

  具体说来,立法法第2条对该法的调整范围作出了规定。
  规章跃升为“法”以后,又引发了司法实践中的新问题。因为行政诉讼法第53条规定,法院对规章是“参照”适用。立法法生效后,逻辑上,规章已被视为正式的法的渊源。但这样一来行政诉讼法中关于“参照规章”的问题该如何解决?只要行政诉讼法、立法法未发生变动,那么,即便我们可将规章视为法的渊源的一种,即便我们承认规章在政府管理领域中会继续发挥其不容忽视的作用,但毫无疑问,它在司法实践中能起的作用范围会依然有限。

  

三、问题:如何理解行政立法

  1、我国立法体制中的行政立法

  当代中国法学界,对法律制定(包括修改和废除)的权力分配制度通称为立法体制。过去,我国的立法体制单一,立法即指最高国家权力机关制定法律的行为。1979年以来,为了和经济社会改革的步伐保持一致,立法体制进行了多次调整。现在,中国已形成一个从中央到地方多层级的、人大与政府分享立法权的体制。纵向分权通常称两级多层。两级指中央、地方两级;多层在中央一级体现为全国人大及其常委会、国务院、国务院部委三层,在地方体现各地不一致,粗略地说,一层是省级人大及其常委会、省级政府;二层是省、自治区首府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区的市的人大及其常委会与同级政府。另外,民族自治州、自治县的人大可以制定自治条例和单行条例。横向体制是指人大与同级政府的权力分配。全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,国务院部委及其直属机构制定部门规章;国务院批准的较大的市和经济特区的市以上的地方人大及其常委会制定地方性法规,相应的地方政府制定地方政府规章。

  在我国从中央到地方多层级、人大与政府分享立法权的立法体制中,行政立法是国家立法的重要组成部分之一。作为立法主体的行政机关,在众多的立法主体中,其地位仅次于立法机关,无论是在法律上还是在事实上,行政机关都享有广泛的立法权。行政机关作为立法主体所立之法称为行政法规和行政规章。

  行政法学意义上的行政立法,主要是专指有权行政机关制定普遍性规范的行为,或称准立法行为。美国称之为行政规章制定;英国过去多用委任立法一词,现在也称规章制定;法国称条例制定,德国称为规章制定。行政机关作为立法主体之一,兼有行政、立法的双重职能,成为立法主体之一。其中行政职能为主,立法职能为辅,因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的,其立法行为主要是为了更好地实施行政权,通过立法方式解决行政事务。

  我国行政立法获得大幅度发展是在改革开放以后。据统计,截止到2000年10月底,国务院各部门和地方政府共制定规章30000多件。仅1988年至1998年,地方政府制定规章10061个,国务院部门制定规章5184个。
2、对行政立法正当性的初步探讨

  行政立法的正当性(legitimacy)问题,无疑是伟大理论对后人智力与心力的极大挑战。正当性或合法性的问题源于深刻的危机意识,它主要产生于转型社会之中。在转型社会中,对合法性的追问和探索在法律制度层面上就体现为对旧法律、旧制度的变革与新法律、新制度的创设的关注。近年来中国社会关系急剧变革,合法性问题也逐渐被学界广泛关注。行政立法之所以被质疑,最关键的症结就在于它是否具有正当性。这种对正当性的质疑在当前行政立法急需规范的背景下显得尤为尖锐。行政立法的合法性问题是导致它不能被古典宪政论者接受的根本原因。但是,正如同自由与政府的关系一样,若完全依照经典理论来考量,行政立法只能是一个永远的悖论。对传统经典理论的继承与对当前情势的清醒认识之间,似乎存在着一种不可弥和的张力。

  在传统的宪政主义者看来,行政立法的概念无疑是旁门左道,他们彻底否认行政立法存在的合法性。我国就有学者提出如下观点:“宪法学中的立法理论和宪法中的立法规范应当在我们的立法活动中得到广泛尊重,国家立法权是人民当家作主的重要体现,立法权和行政权是两种性质完全不同的权力,我们要摆脱行政立法权这一误区,摆脱行政机关和权力机关分享立法权的误区,摆脱行政法规、规章的制定程序是立法程序的误区,摆脱依自己的规定行政就是依法行政的误区,防止凭借自己的规定侵犯公民权利和自由的现象发生。行政机关制定行政法规、规章的活动应当被称为委任立法,以‘委任立法’取代‘行政立法’。行政机关制定行政法规和规章的权力可以分别称为‘行政法规制定权’和‘规章制定权’。”
持这种观点的学者主要是从纯粹古典的宪政原理出发,奉行严格的形式法治主义的要求,担心行政权的恣意与扩张会造成对公民权的破坏与侵害。启蒙思想家洛克对立法权的经典论述也经常为这些传统宪政论者所引用:“立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的”
  不可否认,传统的宪政主义者的顾虑有着相当善良和美好的出发点。但单纯立足于纯粹古典宪政原理而对行政立法进行的反驳还不够强大。这种论辩方式不但在逻辑上有过于依靠诉诸权威之嫌,而且即便是在事实层面上,纯粹意义上的三权分立也从不存在:在美国建国之初,三个机关之间的权力也有重叠。至于现代立法,多数是在众多主体合力作用下制定的,西方主流理论通常不说“三权分立”,而说“分权与制衡”,立法、司法、行政三权都各由主要的主体行使,而其它主体则在不同程度上也参与行使。不应僵化地理解三权分立学说,更不应使其成为象昂格尔所说的“社会理论的包袱”——“伟大的人物让后继者背上包袱是常有的事。……后来者总像是处于困境之中:或者仅仅是伟人们留下的遗产的看管人;或者虽希望独立,但由于对成功缺乏信心,只能将抱负大大压缩,并开始以技术上的熟练性在狭小的领域内进行耕耘。”
之所以称这一应答存在着瑕疵,是因为学者们的忧虑并非空穴来风。虽然行政立法扩张的现实要求我们正面作出积极、有效的回应,但是结合我国法治建设的历史和实践,行政权异化的现象更值得关注。行政立法主体超越权限制定规则,规章涉及的内容相互冲突,制定程序不规范等现象的确比比皆是。现实中规章的制定异化为:逻辑上,有立法的形式而无立法的实质;实践中,有立法的形式也有立法的实质。

另一方面,我国也存在这样一些问题:规章调整的范围非常广泛,某些行政管理方面的事项,法律、法规尚未规定,而社会生活又迫切需要对之加以规范;规章中有许多好的内容可以为上位法提供经验(我国的立法实践也表明,法律草案大部分是由行政机关提出的);规章出现的许多问题是行政体制上的原因造成的,随着机构改革的进行,有些问题可以得到解决;如果简单地剥夺规章的立法地位,不利于对其规范和监督,也会降低国务院各部门和有关地方政府处理改革、发展、稳定中出现的新情况和新问题的能力和效率,等等。现实说明,随着对规章的逐步规范,近年来规章的质量不断提高;行政规章过去一直在国家生活中发挥着不可替代的作用,今天,它的作用更加明显。

更大的现实是:我国政府改革走的是一条变法之路,以政府推动为主导力量的社会法治化运动正在进行之中,而且这一现实近期内不易改变。靠近这些现实,研究和理解这种现实,从既定事实出发研究中国的法治道路问题,可能更有意义。但无论如何,忧虑和担心并不能成为无视现实的借口,也没有必要谈行政立法而色变,只是盲目地阻却其发展趋势。对待行政立法,全盘否认只能于事无补,明智的作法是勇敢地接受它,正视它带来的问题,踏踏实实地进行改革。努力探索如何在既有宪政框架下有效、合理地规范它才是一种审慎务实的态度。

  “随着时间的推移,在同一个国家里,总会产生不同的利益,总会出现各种各样的权利。当它后来要制定宪法的时候,这些利益和权利就会互相对立,成为任何一项政治原则达到其一切效果的自然障碍。因此,只有在社会的初建时期,法律才能完全合乎逻辑。当你看到一个国家享有这种好处时,请你不要忙于下结论,说它是明智的,而应当想到它还年轻。”
  

  四、分析:行政立法的发展与扩张

当我们立足于行政法学的视野,对规章在中国法律渊源体系中的变迁事实与社会对规章的功能需求作过一番考察后,不难发现这种变迁的深层次原因正是行政国家背景下行政立法的发展与扩张。虽然我国与其他西方法治国家走上行政国家的道路完全不同,行政立法的发展路径也大相径庭,但行政立法的兴起与扩张带来的合法性问题却是无论中外都必须应对的智力与心力的巨大挑战。从人类法律文明演进的规律中明确行政立法的地位,从我国特有的国情之中寻找规章境遇的可能答案,是学界应作的努力。对行政立法合法性的认识是厘清理论争议的关键环节,本文的第三部分即为对行政立法合法性的进一步探讨。

  1、行政立法在世界范围内的兴起与扩展

  当前,在世界范围内,包括规章在内的行政立法获得合法性已在一些国家普遍存在。而早在行政法发展之初,由于严格的形式法治主义要求议会的法律至上,行政组织、权限、程序都要依据法律,同时立法务求细密。因此行政法治原理中,没有行政立法的位置,行政法的渊源只是法律,不包括行政法规、规章、规则等,它们只具有内部效力。但当今行政法的发展已经进入实质主义法治行政的时代:议会制定的法律要保留弹性和余地,立法主体发生变化,法律渊源包括行政立法,在许多国家中都包括规章。以当代德国为例,其成文法渊源明确包括:宪法、正式法律、法规命令和规章。在德国,规章是指公法人为了管理自己的事务而制定的法律规范。德国行政法理论认为,规章与法律和法规命令的区别在于,后者由国家(国家立法机关、国家行政机关)制定,而前者由法律上独立、但属于国家成员的组织制定。制定规章的权力来自国家的法律授权,因此,规章是行政法的渊源之一。
  对行政立法合法性的质疑一直伴随着它的成长过程。行政立法能被各国普遍认可和接受,绝非一蹴而就。任何一种制度的形成,无疑都是深刻的社会变革与思想更新的结果。其间发生的一系列新旧观念、体制的碰撞,社会各界形形色色的声音与姿态都会生动地体现在变迁过程中。

作为近代资产阶级革命成果之一,人民主权原则在西方国家得以确立。这一原则要求议会作为行使人民主权的唯一机关而独享立法权,行政机关的职能只在于执行法律。未经人民及其选取的代表同意,国家不得干预公民的生命、自由和财产。因此,任何实质意义上的法律必须是一种议会的行为,法国1791年宪法,德国1849年宪法、1871年宪法及魏玛宪法都相继确立了议会的专属立法权。在美国,宪法之父们更是深受洛克、卢梭等思想家的社会契约论思想的影响,坚信国家的权力来源于人民的同意,只有国会才拥有立法权。美国宪法第1条明文规定:“本宪法所授予的各项立法权,均属于由参议院与众议院所组成的合众国国会”。在奉行议会至上的英国,行政法理论更是长期受宪法学家戴雪的影响而停滞不前。

然而,随着资本主义的发展,古典自由主义奉行的“守夜人”的政府角色不能满足社会政治、经济发展的需要。市场失灵需要政府干预。因此,从十九世纪末、二十世纪初开始,在凯恩斯主义的理论影响下,国家职能日益加强。社会生活的复杂化,对立法数量、立法技术以及立法时限等提出了越来越多、越来越高的要求,仅靠议会立法已经不能满足社会发展的需要,必须赋予行政机关以行政立法权。在英国,1929年成立了部长权力委员会,该委员会经过数年研究,于1932年提出了“杜哥赫姆报告”(DonoughmoreReport)。该报告对行政立法提出了相当有力的支持理由:(1)议会受时间的限制,必须将具体的法律细节交由行政机关加以规范;(2)立法事项的专业化特点使拥有大量专家的行政立法更为适宜;(3)议会对难以预见的情况很难制定有效的规范;(4)立法需要一定程度的灵活性;(5)行政立法灵活且容易修改,适宜于进行社会改革实验;(6)紧急状态下行政立法更加成为不可或缺。
行政法之母法国,由于历史传统的原因,其行政立法模式主要是自主立法,与其他国家大都建立在授权立法模式上的行政立法有所不同。法国的行政部门根据议会授权制定具有法律效力的规章实际上始于民主政府建立之初。历史上,法国宪法几经修改,于1799年宪法第44条开始明确政府可以“制定实施法律必须的规章和命令”,承认行政部门具有某种独立的附属立法权。此后历部宪法都沿袭了1799年的做法,只是在行政立法权的范围上有着较大的差别。法国1958年宪法第37条规定,凡在宪法第34条列举范围(国会立法的范围)以外的事项都属于条例的范围。在法国,政府的立法权限不仅广泛,而且受到宪法的充分保障。宪法第41条规定,国会所制定的法律如果超过了第34条列举事项,侵犯了属于行政立法的权限时,政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪,因而不能执行。
历史上,美国曾长期坚持不授权原则,一度认为国会不能让与任何立法权的情形。行政与司法的斗争在罗斯福“新政”时期最为表面化和激烈,这种对抗几乎导致美国20世纪30年代中期的宪法危机。法院引用三权分立的原则来限制行政机关对经济的渗透的立场在Schechter PoultryCorporation v. U.S 案中阐述的最为强烈。在该案中,法院严厉地批评了授权立法,认为议会不允许放弃或转让本应由它行使的基本职能。只有在议会设立了法定的标准,并履行了它的基本立法职能后,立法的裁量权才能授予给行政机关。
  从以上对行政立法发展历程的简要回顾中可以看出,行政立法的兴起源于经济和社会对扩大政府职能的需求。随着国家干预的进一步加强,行政立法也顺应时代与社会的需求在世界范围内大规模出现,进而对产生于资产阶级革命时期的立法权原则及理论构成了相反的实践性应答。第二次世界大战以后,传统的绝对真理观念更是受到了全方位的挑战,一种被西方学者称为“行政国”的新型社会组织出现并凝固。行政国中,行政权活动空间广泛且无所不能,行政立法获得了蓬勃的发展。尽管权力分立原则仍是民主国家的政治基础,但在传统上被视为真理的绝对控制行政权的原则已经不合时宜,现实的需要促使人们思考是否仍应对权力分立原则作出严格的诠释,越来越多的人理智地抛弃了这一立场。正如英国行政法学家韦德所言:“问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的,而不在于理论上难以使其合理化。”
2、行政立法中行政自由裁量权的扩展

  行政权运作不拘一格,行政机关享有广泛的自由裁量权是当代行政国的另一重要特征。广义的自由裁量权是指行政机关具有选择余地的情况。行政自由裁量权的产生与社会对行政管理能动性的需要密切相关,反过来,行政管理的这种能动性又主要依赖于其对行政自由裁量权的运用。行政自由裁量权几乎涉及所有行政行为,本文论述涉及的只是具有立法性的行政自由裁量行为,即制定行政法规、规章的自由裁量权。行政机关在行政立法的过程中往往享有广泛的自由裁量权。“随着议会将越来越多的职责授权给诸行政机关,而社会事务和其他规范性事务日趋多元化,委任立法的增长主要表现在其自由裁量权的增大这个方面。”
  行政立法的怀疑者认为规则与自由裁量应是绝对两分的,法律权利最终只能通过事先确立的规则来裁决。现代社会中,议会立法已经发生了相当大的变化,称其为框架立法也许并不为过。现代国家中社会关系复杂而且多变,行政管理的范围不断延伸,行政事务日益呈现出复杂性、专业性和技术性,议会立法已不可能穷尽社会生活的方方面面,也不可能在立法中详尽地规定行政机关的行为模式。因此,议会的立法越来越趋于原则化、弹性化。在并没有事先确立的规则可循的情况下,对行政立法权的怀疑态度似乎很难站得住脚。

  另一方面,在实施法律法规的现代立法过程中,许多的内容是议会有意识地留给行政官员去填补的。当多数法律只是为行政机关制定了基本的原则时,制定法规的自由裁量权使行政机关得以依据授权法,同时结合具体情况进行立法,以此决定如何分配由其控制的有限资源,并保障行政行为在其管理范围内得到有效地执行。“过去人们通常认为,广泛的自由裁量权与法不相容,这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能被接受的,确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律应当能够控制它的行使。现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权;议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措词形式,而且议会在通过这些法案时也无意再多加思量。”
  此外,当立法弹性余地很大又无内部规则可循时,行政官员作为不同的个体对法律的理解将产生很大的差异,导致对同一案件的处理结果也不同。这将造成同等情况不同对待情况的普遍出现,严重损害政府的威信,侵害公民的正当权利。如果行政机关运用行政立法中的自由裁量权,通过制定规章使原有的法律空档得到填补,使日常的行政管理有章可循,那么,在这个意义上,行政立法即转变为行政机关对其自身自由裁量行为的自律。这种自律加强了法治,是现代法治的新形式。就连极度质疑国家立法活动的哈耶克也这样认为,“由行政机构制定的规章不仅对这些机构的官员具有约束力,而且也对那些与这些机构打交道的公民个人有约束力。显而易见,这类规章对于决定如何使用由政府为公民所提供的各种服务或设施来讲,是极为必要的”
虽然行政自由裁量权在行政立法中起着不可或缺的作用,但由于行政立法赋予行政机关很大的自由裁量的空间,一旦行政机关恣意而专断,就会如一匹脱缰的野马,很难控制。加上司法审查的困难,无疑会对法治造成严重的伤害,走上行政权异化的不归路。除此以外,相对议会立法而言,行政立法具有数量庞杂、技术性强、复杂多变、公开性差等特点,不利于公众了解、认同并进而遵守法律。而且行政立法程序在操作中易产生利益集团控制、公众无法表达意见、程序不透明等问题。由此可见,虽然行政立法是顺应时代的需要而生,并解决了传统立法原则无法解决的问题,但伴随着行政立法权的扩张,其消极的一面也越发暴露出来,行政立法的大量运用确实产生了许多新的急需解决的问题。

3、 中国法治建设背景下行政立法扩张的独特进路

  前述西方国家对行政立法的功能需求、对行政自由裁量权扩展的需要等问题,并非为其法治发展过程中所独有。这些都是具有普遍意义的问题,在全球化的大背景下,很少有国家可以逃避,我们国家也不例外。中国今天抛弃人治,走向民主与法治,这些问题就不得不谈。另一方面,行政立法在世界各国实践中产生的消极作用,在中国同样存在,而且还可能因我国法治建设的具体情况更显严重。在当前我国全面立法建构法治国家的背景下,相对于西方国家,行政立法导致了许多新的特殊、复杂的问题,令人不得不更加担心和忧虑。而这种忧虑自然进一步加深了传统宪政主义者对行政立法合法性的质疑。如何恰当地审视行政立法与我们当下生活世界的相关性问题,不容回避地摆在我们面前。

  立法,即以审慎刻意的方式制定法律,其本质是对社会关系的形式理性化,是一种具有明确目的性的人为外部建构的行为。哈耶克就对现代社会将所有社会秩序规则都化约为国家立法的实践活动提出了根本性的质疑。在哈耶克看来,同样作为规则,法律(law)与立法(legislature)完全不同,法律先于立法。后者是外部规则,是一种充满了最严重后果的“发明”的法,它与自生自发的内部规则——自由的法律有着根本的区别,不具备“普遍的正当行为规则”的本质,也就是违背自由的原则。
  不过,尽管有许多不同的声音,立法还是不可阻逆地成为全世界范围内法律的主要来源。即使是在普通法传统的国家,立法的作用也日趋显著,两大法系逐渐融合的趋势越来越明显。立法在法律体系和社会生活中的作用愈发不可替代。此外,立法更属于历史的范畴,与一国的国情密切相关,立法的多样化特征在不同国家和地区有着鲜明的体现。不同时空范围内的立法有其个性,不能将某个空间范围的标准拿来直接作为衡量另一个空间范围内立法的标准。必须承认,立法本身是传统和现实国情的产物,而这一特征在我国表现得尤为突出。

  立法是我国法治的基础和前提性环节。改革开放以来,我国法治建设几乎是一个从无到有的发展过程,用“百废待兴”称呼我们法治之路的起点并不过分。这种特殊的国情决定了我们对立法建构的特殊需要,而多变的社会生活对立法的功能需求又进一步巩固了立法的特殊重要地位。近年来,在加速立法的指导思想下,我国立法机关比较充分地行使了立法权,立法数量有了大幅度的增长,经济、社会生活各方面基本上有法可依,但仍有许多领域需要被尽快纳入法制化的轨道。如何充分运用与正确行使立法权,尽快建立一个完备的法律体系,仍将是我们今后面临的首要任务。

  不过,与对立法的大规模需求形成悖论的是,一方面立法权的运用和行使远未达到满足社会对立法调整需求的标准,另一方面,哈耶克笔下的立法之恶的问题却大量出现,的确有许多立法机关没有学会如何控制立法。这些“恶”主要体现在:许多法律空有其名,在实际操作层面上不可行,未起到立法所预期的社会实效;有些法律片面追求数量和速度,出台仓促,留下许多缺失和疏漏;还有的法律消耗极大的立法成本和执法成本,带来超负荷的问题,等等。长此以往,必然破坏民众对立法质量的信任度,使得法律缺乏人们心理上的认同。正如古罗马法学家所言:“以法的形式损害法本身”。其实,解决矛盾的关键的问题在于:实行法治首先要有良法。大量法律、法规之所以不能有效实行,很重要的根源在于立法先天不足,而非仅在于行政、司法方面。“徒法不足以自行”,许多立法要想转变为社会生活中“活的法”,真正在法治建设中实现其应有的作用,恐怕还有相当艰难的路要走。

  以上“依法治国”、立法建构的大背景同样极大促进了我国行政立法的大规模发展。始于1970年代的法制现代化是对党与政府、政策与法的关系的重构,也是对政府与公民关系的重塑。从内部管理制度质变为国家治理的规则,行政立法的兴起与发展改变了计划经济体制下政策优位、依政策进行行政管理的局面,应当被视为建设社会主义法制的一个积极步骤。从规章在我国法律渊源体系中的变迁可见,行政立法已经构成了一个具有相对独立意义的体系。

行政立法在我国获得事实正当性的背景及发展路径与德、法、英、美等西方国家大相径庭,它是深具中国特色的一种立法现象。与发达国家从消极行政到小政府大社会再到积极行政的行政国发展道路不同,我国的发展方向是从高度集权的计划经济体制向市场经济体制转变。但不论是中西方,随着二十世纪70年代西方公共行政改革的兴起,近年来,探索政府与市场的合理界碑问题已经成为共同的关注点,只不过因国情不同而应各有侧重。我国自古以来行政权强大,政府管理父爱主义色彩浓重,长期以来国家管得过多、统得过死,个人权利观念严重缺位。因此,加强对行政权的控制,遏制行政立法权的滥用,促进政府职能转变是当务之急。同时,与西方国家三权分立的制度不同,我国实行的是人民代表大会制,各级人民代表大会是国家的权力机关,行政机关只是国家权力机关的执行机关,向其负责。发展道路和政体的差异决定了我们无法简单移植西方国家的行政立法理论。我们必须在适当借鉴发达国家行政立法理论的同时,正视我国行政立法的独特问题。

  理论层面上,法治要求法律权利最终只能通过事先确立的规则来设定。但这种观点在我国社会实践中却会遭遇比西方国家更多的挫折。因为形式主义的法治要求在社会的现实层面中已经存在一套完善、有效的法律制度。但回顾规章在中国法律渊源体系中的变迁进程,我们可以说,正是因为原有一元立法体制不能满足形式法治的标准和中国变革时期社会现实的特殊需要,我国最高权力机关——全国人大和全国人大常委会才不得不屡屡突破原有的框架,被迫大宗地授权给国务院,尤其是在经济体制改革和对外开放方面。此外,实践中我国法律的缺位太多,有的领域急待规则的调整,有的领域虽有规则却不可操作。以上种种情况的合力不得不导致我国立法权的配置发生变化,作为我国立法骨架的人大立法不得不需要作为血肉的行政立法的补充。起草国家法律成为我国国务院的一项重要职能,行政立法在我国法治建设的实践中起到了填补立法沟壑的作用。目前调整我国社会生活各领域的30000多个规章,就是对这一情况的间接说明。

  另一方面,由于人大立法的先天不足,人大又不得不赋予行政机关以行政自由裁量权的空间。此时,不光是行政立法中的自由裁量权有了伸展的合理性,行政机关也同样获得了大量运用具体自由裁量权的空间——在各种可能的行动方式之间或在作为与不作为之间做出选择。理论上,自由裁量权的良性运用可以有效地实现规则、正当期待与灵活性三者之间的平衡,有其实体上的价值。至于有些行政机关作为立法主体是否合格、有些公务人员是否具备了执法者的素质则是另一个层面的问题。

  从以上对我国行政立法发展史的考察中,可以发现正是在实际立法权能的层面上,人大立法出现了不可避免的限度,既不能完全依靠自己制定的法律规则全面规制社会生活,也不能及时、有效地预测未来,从而使行政机关的立法权在行动中获得了越来越多的认可。实践中对行政立法地位与作用的认可,很大程度上冲击了传统的宪政原理。

但在中国的语境下,行政立法的另一副面孔却不容乐观。过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、政府管制等行政行为多以行政立法的面目出现,使得行政立法在许多方面成为过大的行政权力的代名词。目前,行政机关立法程序本身缺乏适当的限制,国家权力机关对行政立法的监督也极为有限;至于行政诉讼制度,更是明确规定排除对行政主体抽象行政行为的直接司法审查权。

  五、思考:对规章膨胀与行政立法扩张的控制

整体上,基于时代发展和国情现实的需要,我们不得不为规章变迁的合理性和行政立法的合法性辩护,但这并不意味着无视行政立法的扩张在实践中导致的混乱和弊端。探索对规章制定的改造,寻求适当控制行政立法扩张的不懈努力,本为法学研究的题中之义。此外,中国入世以后,WTO对我国立法体制产生了深远的影响,在国内法与WTO规则接轨的过程中,将会出现许多新的法律问题。而行政立法作为贯穿我国立法体制的一条主线,不难想见,其面临的挑战和压力也势必进一步突显。然而,与上述行政立法蓬勃发展、急需监控的社会现实极为不符的却是:我国目前的行政立法监督体制依旧很不完善,尚不能被称之为理性化的制度。导致这一局面出现的原因很多,但主要在于:第一,通过本文第一部分对规章在中国法律渊源体系中地位变迁的分析,我们不难看出,我国行政立法的发展在相当大的程度上属于一种非法内因素作用下的构建。第二,与其他一些行政法制度相同,行政立法的监督制度同样缺乏较为充分、完整的理论准备。最后,更为紧迫的是,对抽象行政行为的司法审查制度在我国一直未能建立。

  “法律就是最高的理性,并且它根植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然之中。当这种最高的理性,在人类的理智中稳固地确定和充分地发展了的时候,就是法。所以,法就是理智。”
1、议会(权力机关)对行政立法的授权与监督

  议会(权力机关)对行政立法的授权与监督,历来是古典行政法的重要议题。以美国行政法为例,不论是美国宪法还是其基于自由主义理念的宪政架构设计,都对行政权保持了巨大的警惕。今天,由于行政立法发展的必要性与现状,早期严格的“禁止授权原理”(non-delegation doctrine)已受到极大的挑战和冲击,而转为放松对授权施加的限制。与美国行政立法发展的轨迹不同,我国现行宪法从一开始就确立了对行政机关的宽泛授权,其中包括“授权立法”
  美国行政法理论认为,由于立法权在宪政体制下由议会所独享,因此行政机关立法行为的正当性在于传送带模式(transmission belt model)。这一理论“以民主原则为出发点,认为行政权的正当性乃源自立法权所传送的国民主权。因此,行政权的正当性如何,就端视一条想象中的传送带是否存在,以及是否坚实。从而,该模型下的行政法架构乃强调行政权的行使,包括行政命令的订定应该得到立法机关的授权,并且局限在授权范围内。在传送带模型之下,行政权的行使必须受到立法权的审慎控制,亦即行政权的任务应为忠实执行立法者所形成的决策,其权力应受相当的限制与监控。”
  德国行政法上针对授权行为的监控,则一贯强调法律保留原则与授权明确性原则。法律保留原则产生于19世纪欧洲市民自由法治运动,其内涵与功能在当时比较狭窄,仅限于划分行政权与公民自由财产权两个相互对立的原始政治权力之势力范围。进入20世纪,法律保留原则由于受到政府管制领域急剧扩张的现实所迫,而转变为界定立法机关与行政机关在创制法律规范方面的权限范围。
  源于德国法理论的法律保留原则与授权明确性原则,从其实质意义上考察,应该说与美国行政法的传送带模式异曲同工。美国行政法中的授权必须提供足够标准以及可理解原则,也可以说是授权明确性要求的一种具体表述。可见,无论是大陆法系还是英美法系,在议会授权监控的理论与实践方面,都给我国提供了极好的经验。虽然我国目前没有对议会授权的外部他律监控体制,但如果立法机关能够借鉴德国、美国的授权原则,在严格自律的同时加强对行政机关执行授权标准的行政立法行为进行有效的监控,那么也不失为行政立法监控模式发展的一大进步,同时亦可为将来我国实现行政立法的司法审查制度积累宝贵的经验。

  具体考察我国的议会(权力机关)监督,作为国家最高权力机关的全国人大常委会,既然是有权立法者,故可以行使立法审查权撤销行政立法。下述相关条款为我国的权力机关监督提供了相应的规范基础:1982年宪法第67条第7项、第8项规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。2000年立法法第88条第2项进一步规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。”立法法第86条同时规定,地方性法规与部门规章对同一事项规定不一致时,如果国务院认为应适用部门规章之规定时,应提请全国人大常委会裁决;而根据授权制定的法规与法律不一致时,亦应由全国人大常委会裁决。

  虽然有了一些议会监督的规范基础,但由于公法理论研究相对滞后,我们不得不承认在议会授权监督方面,我国的法律规范中还存在相当多的缺位。我国宪法没有涉及立法授权的明确性问题,司法实践的发展也未能及时地弥补这一缺憾。2000年出台的立法法虽然对法律保留原则有所体现,但因其较为消极的规定而仍显不足。依立法法的规定,行政机关仍存有在其明确列举事项之外的大量自由活动的空间,并可在此空间内享受广泛的自由裁量权,而无不可涉及公民的权利和自由这样的严格限制。至于国务院,更是可以在其职权范围内自主制定相应法规以调整社会生活,这种规定在很大程度上是对宪法关于行政立法“根据原则”的违背。授权明确性原则也未能得到很好的体现。这一问题首先体现在立法法对授权立法的范围做出了相当狭窄的规定;其次在于授权立法没有受到应有的严格限制:权限不清,随意性大,授权缺乏明确性,出现大量空白授权或概括授权;最后,上述规范在其本身先天不足的情况下,由于缺少有效的事后监控措施而更显无力。

  伴随着行政国的扩张,如今授权明确性原则在美国、德国等国家的发展已呈日益宽松的趋势,行政立法中也出现了越来越多的专家参与和公众参与。后者在一定程度上缓解了对行政立法缺乏民主正当性的质疑。因此,对授权明确性原则的坚持似乎愈发不合时宜。具体到我国,改革开放、经济体制转换的时代背景一方面要求行政机关对日新月异的社会现实作出快速的反应,另一方面也使得原本宽泛、模糊的授权情况有增无减,甚至有学者提出“良性违宪”以寻求解答。面对行政立法的膨胀,法律信仰的逐步树立以及民主法治的理想都要求我们放弃急功近利的思维模式,树立并严格坚持授权明确性的原则。应该进一步主张立法机关对行政立法的授权进行应有的控制,避免模糊的概念及过多的概括授权,使法律明确性原则获得最大程度的实现,从而促使行政权的行使回归到正常和受拘束的良性状态。

  以上主要探讨了对行政立法的事前授权监督,下文将对行政立法的议会监督作一简要的探讨。这种监督活动根据其在实际运作中的情形,可分为立法否决、议会听证或报告、明确规定制定期限、送置义务与议会的一般监督模式、以及制定相关行政程序法制等形式。
  由议会直接做出的立法否决能够直接影响行政立法的效力,是以上监督类型中效力最强的监督形式。其在学理上指议会在立法时,因对行政机关订定规则的授权有所疑虑,遂在授权之际同时规定国会可以经过一定程序,否决行政机关所订定的规则,借此达到监督行政立法的目的。议会听证或报告的监督方式要求议会在授权母法中规定,针对该行政立法的订定举行听证会或进行报告,并借由听证会或报告的举行,影响行政立法的内容。美国法中所谓报告与等待条款(report and wait)就是对这一监督类型的体现。美国法制中另一“铁锤条款”(hammers clause)则体现了明确规定制定期限的监督方式。此种监督为确保行政机关遵守议会在法律中对于行政机关的委托而设立,议会以订定期限的方式要求行政机关必须在期限内订定行政立法。如果行政机关没有在规定的期限内完成制定任务,那么立法者在法律中预先设定的规定即产生效力。送置义务与议会的一般监督模式是一种基本与常规的方式。其中的送置义务与我国的备案制度类似,要求行政机关制定行政规则后,必须将该规则送置议会备查。所谓议会的一般监督模式即指遵循其他一般事项的监督途径而由议会对行政机关行使的预算审查、质询等权力。制定相关行政程序法制监督行政立法,既可包括制定全面性的行政程序法,又可在个别管制法律中体现议会对有关行政立法的实质及程序的要求。

行政立法制定的议会监督在美国、德国以及我国台湾地区已发展得相当成熟。对此我国现行制度设计中虽有相应的体现,尤其是行政程序法制方面的努力正在进行中,但我国的权力机关监督多流于形式,监督人员的数量与质量不足,操作性较差,且缺乏相应的切实有力的制约机制。今后我国权力机关在行使这种类型的监督权时,可根据当前法律制度、现实政治情况以及立法权与行政权互动状态的发展适当地选取监督形式,以加强对对行政立法的监督检查。最重要的问题在于将这一监督落到实处,在操作层面、监督机制上实现对现有局面的突破,以期适当弥补行政审查不力、缺乏有效司法审查监控等制度方面的缺憾。为此,需要对权力机关的运行机理进行整体、深入的改革。


2、控制行政立法中的自由裁量权

  对行政自由裁量权的控制——如何运用具有控制功能的规则和程序,使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化——一直是美国行政法界关注的重要问题。围绕着对行政自由裁量权的控制问题,美国行政法已从早期严格奉行禁止授予立法权原理的传统模式发展到一种提供一个政治过程,从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平代表的模式。但有学者认为,这种利益代表模式也因其成本高昂,无法保证利益代表的忠实性,强化了争议解决的特定性质和自由裁量性质,司法审查缺乏有效的实体性标准等原因,无法继续承担其理想解决方案的模式,这就意味着没有一个新的模式能够被普遍适用以有效解决对行政机关自由裁量权的控制;因而倡导一方面通过个案考察处理各种行政失败的情形,清除传统结构的残余影响,同时仍需将利益代表模式视为一个有生命力的原则,而予以恰当重视和不断完善。
  对我国控制行政立法中的自由裁量权而言,关键的问题不是象美国行政法学界那样以个案处理行政失败以及清除传统结构的影响,而是寻求与建构一种普遍适用并与世界接轨的新模式。由于我国目前尚处于控制行政权问题的起步阶段,民主观念的培养与民主制度的正常运转同样刚刚开始,因此最重要的是构建符合世界自由民主宪政趋势的现代法治制度。具体到控制行政立法中自由裁量权这一层面上,则应该建立与发展行政程序控制模式(如正式的听证程序、协商制定程序、行政公开等)。对程序正义的关注与建构是发展中的中国所不能跨越的一步,是行政立法的当务之急。吸取美国利益代表模式的经验与不足,也应是我们今后控制行政立法的一个重要方面。

  对行政自由裁量权的程序控制正是现代行政法的“命脉”
  对行政自由裁量权的程序控制成为摆脱