您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

论当前我国腐败的成因及其治理方略

作者:湛中乐   点击量:5875



内容提要 腐败是权力的腐化,其实质为权力的变质和异化。它对社会有着极大的危害。当前我国腐败的成因主要有两个方面:一是制度层面的原因。其中有封建官僚政治体制及历史文化传统的影响;旧体制固有的弊端给腐败的产生保留了土壤;新旧体制转轨过程必然伴随的消极作用;法制建设不健全,缺乏完备的监督机制等。二是更深层次的道德文化、价值观念方面的原因。其中如,人性中固有的弱点由于缺乏良性社会调控机制的导引而诱发腐败动机;中国传统文化中轻视公德重视私人关系这一重要特点导致“关系网”这一腐败神经网络的建立;国民价值观念中一直缺乏社会公正的内涵;民主法治观念的淡漠等。针对上述原因,本文提出了“标本兼治”的治理方略:深化改革,尽快建立市场经济体制并推进政治体制改革的深入;完善权力制约机制;加强法制建设;提倡和建立道德自律、政治责任感,强化廉政意识;弘扬以公正理性为核心的民主价值观念,建设法治社会。


关键词 权力腐败 权力异化 标本兼治 治理方略


  “廉政”和“腐败”,一直是现代社会生活的一个重要话题,中外皆然。自改革开放以来,腐败现象的滋生蔓延已成为我国现代化建设的最主要的障碍之一。尽管党中央一直将反腐倡廉作为一项重要的工作来抓,但多年来,腐败现象却愈演愈烈,几成燎原之势,成为无法根除的一大顽症,反腐败已为公众深切关注。基于此,有必要对腐败及其成因作重新审视,以希冀更好地对症下药,彻底根除这一社会恶瘤。


一、腐败的涵义及危害

何谓腐败?就语义而言,是谓腐烂。“太仓之粟陈陈相因,充溢露积于外,腐败不可食”中的腐败即为此义。在现代社会生活中,它是指一个社会像一个有机体那样腐烂、变质,是一种比喻的说法。在现象层面上,腐败意味着一个社会充斥着公务人员的贪污、腐化、行贿受贿、敲诈勒索、挥霍浪费社会公共财物、假公济私等丑恶现象,以致党的路线、方针、政策不能贯彻,官僚主义严重,思想滑坡、道德失衡,社会风气败坏;从实质上看,腐败是权力变质和异化的产物,是权力的腐化,公共权力在行使过程中偏离既定的目的,不再为公共利益服务,而是被用来换取个人利益,成为社会上少数拥有权力者或集团攫取私人、局部利益的手段或工具。因此,腐败实际上是权力和金钱的交换,或者说是权力的商品化与金钱的权力化。

腐败现象给一个社会所带来的危害是巨大的。它不仅浪费了社会财富,造成经济秩序的紊乱,破坏了经济建设,阻碍了经济发展,而且严重地影响了政府形象,败坏了政治的清正廉明;更有甚者,它导致了社会风气的恶化,以致社会呈病态化,道德水准下降,是非正义感丧失。社会为腐败付出了巨大的代价。正如英国学者保罗·哈里森指出的那样:行贿受贿是大多数第三世界国家内部的恶性肿瘤,它蚕食着人民与统治者之间的相互信任关系的基础,使国家无力实施自己的法律和法规。改革即使通过了也很难实施。腐败对于一个正在变革中的社会确实具有极大的危害性。能否抑制腐败,消除腐败现象,关系到一个社会的经济、政治社会的健康发展,因而成了发展中国家走上现代化之路的关键。对于今天的中国,尤为重要。邓小平同志的话可谓一针见血:“要整好我们的党,实现我们的战略目标,不惩治腐败,特别是党内高层腐败现象,确实有失败的危险。”


二、腐败原因析

  腐败的实质是权钱交易,是权力异化的结果,这是由权力的性质所决定的。政治学中的权力理论认为:在权力不受限制或社会控制薄弱,而行使权力者自身又缺乏道德约束力的情况下,就会走向腐败。“绝对的权力产生绝对的腐败”,这是为阶级社会的历史所证明了的真理。目前,我国社会生活中的腐败是一个复杂的社会现象,它的产生,有着复杂的社会历史和现实的原因。

  1.历史传统的重负。贪赃枉法、行贿受贿、腐化堕落,是历史上剥削阶级遗留下来的产物。在所有制社会,权力是剥削阶级用来剥夺劳动人民财富的手段。尤其在中国漫长的封建社会,做官和发财形成不可分割的统一整体;长期的封建官僚政治体制,给予拥有政治权力的人即做官者以种种物质利益,并赋予他们利用政治权力谋取私人经济利益的特权。这种封建糟粕是今天的腐败思想得以产生的历史渊源,我们无法完全割断几千年的历史文化传统和今天现实的联系。正视这一点,才能明确腐败现象产生的思想基础,有助于进一步研究它,遏制它。

  2.旧体制固有的弊端给腐败的产生保留了土壤。我国自五十年代以来建立的政治集权体制和经济计划体制,在当时特殊的时代背景下,自有其必要性。但这种高度统一、集中的体制和权力运行方式,党政不分、政企不分,利益约束软化,极大地强化了权力而又没有合理必要的制约机构,潜藏着滋生腐败的可能。在今天特定的历史时期内,它暴露了许多弊端,正好成为以权谋私、权钱交易等腐败行为滋生蔓延的温床。正如邓小平同志所说:“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,这是新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”对于这种利用高度集中的权力攫取个人私利的现象,理论界称之为“寻租”。自安·O·克鲁格在70年代创立了“寻租理论”以来,它一直被用来讨论有关由于政府行为而产生的腐败行为。其理论要点就是通过政府对经济的直接控制权力来影响收入和财富分配,竭力改变法律规定的权利来实现个人或某个集团的利益。寻租的对象主要是政府官员和国有资产;寻租的特点是利用合法和非法的手段得到占有租金的特权,它往往伴随着权钱交易等腐败现象。高度集中的权力,尤其是行政权力涉及社会经济社会的方方面面,对经济活动握有生杀予夺大权,正是给“寻租者”提供了必不可少的条件。

  3.目前,我国正在建设社会主义市场经济体制。新旧体制转轨过程中,腐败现象的伴生具有某种必然性。市场经济体制的核心是以市场配置资源,以市场调节经济生活。而当前我国的市场经济体制只具有雏形。与市场相配套的一系列体制还没有建立完备,市场机制远未完善。前述政府庞大的权力仍然在经济生活中占主导地位,政府在体制、职能、机构、人员、运作等诸方面仍然紊乱、滞后,不适应市场经济体制建设的要求。在这种新旧体制并存的情形下,社会管理出现许多盲点、空点,例如价格双轨制、行政管理高度集权与供求矛盾突出的并存就易于产生为紧缺物资而行贿受贿、“官倒”等腐败现象。这样,权力更易于与金钱相结合,“寻租”更为容易,腐败现象因此大量发生。由此可见,“腐败程度与社会和经济现代化的发展速度确实有着相当密切的关联。”

  4.法制不健全,缺乏完备的监督机制。就法制建设而言,主要有两个方面的问题:其一,没有一套完备的反腐败的法律体系。权力需要制约,没有制约的绝对的权力导致绝对的腐败。况且人性中本有趋利避害的因素,更须法律制度加以规范和引导。我国近年来法制建设固然取得了极大的成就,但对权力进行监督制约的法律制度还欠完善,没有系统的关于权力的设立、运行、行使及法律责任等方面的法律制度,更缺少专门遏止政府官员腐败的法律如“反贪污法”、“公务员财产申报法”等。经济立法滞后,不适应市场经济体制建设的要求,市场主体的经济行为、行政权力在市场中的运行没有充分的规范约束,经济运行无充分的法律依据,利益归属没有明确的划分,各类市场不同程度地存在着无序、失控的状态。国有资产产权界限不明,造成国有资产大量流失而无有效的法律控制手段,等等。在这样一个缺乏强有力的法律控制的、法律秩序紊乱的经济环境中,权钱交易、不正当竞争之类的腐败现象就势所必然了。其二,执法行为缺乏力度,不能有效地实现法律的目的。许多领域并非无法可依,而往往是“执法不严”、“违法不究”,甚至以党纪、政纪代替法律制裁,大事化小,小事化了。其原因是执法环节缺乏有效的程序规范和责任机制,执法者往往可以为所欲为,不受追究。其后果是法律的权威荡然无存,民众对法制建设丧失信心,无法建设良好的法治秩序。而执法过程中的交易更成为腐败现象的主要表现之一。就监督机制而言,主要表现为:一,没有完备的权力监督机制。行政权力随着社会经济的发展而日益膨胀,这是社会的需要,本来无可厚非,可相应的监督制度却没有得到发展,以致行政权力失控,滥用权力成风。我国的人民代表大会制度中固有的权力机关对行政权等权力的监督,由于没有具体的、切实可行的操作规范而流于形式,不能发挥实际作用,现有的一些监督机构如行政监察机关等,其职权手段都不够强大有力,不能满足需要。二,社会监督处于无法可依的境地。中华人民共和国宪法第41条明确赋予公民以监督权:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”但除了“信访”等有名无实的途径之外,公民的监督权力没有法律制度予以保证;新闻舆论的监督也是无法可依,更因为权力机构行使权力的透明度不高,一般不为社会所知晓,极有限的社会舆论监督也往往无从着手。

  以上是从制度层面对腐败的成因所作的简单分析。但若我们更进一步地寻根究底,如今渗透到社会生活每一个角落的腐败现象,其实有更深层的原因:

  1.人性的因素。人性本无善恶之分,既有光明进步的一面,也有阴暗落后的一面。然人性中均有趋利避害的欲望。当一个社会有着良好的引导规范和制约机制,它就会使人性向着善的方向发展,克制非法获利的欲望,发扬人性中光明的一面,使自己的行为符合法律和道德的要求。而一个社会秩序混乱、道德沦丧、不讲是非,就会使社会成员不自觉地扩张利欲以获得最大限度的个人利益为行为目的,无视社会公德与法律。社会环境的变化可以调控人性,促进人性中的光明面,是谓进步、文明;反之,则为落后、野蛮。而且,社会生活中个体与群体活动的内在规律是不同的。个体活动以信念、道德、理想、情感等因素作为利害关系的补充,而群体活动则唯以利害关系为指归。正如谓“民之趋利,如水走下,不择四方。”当腐败现象不再仅仅表现为个人之个体行为而发展成为群体性活动时,人性中丑恶阴暗尤其暴露无遗。腐败能蔓延于社会,正是基于这种人性根源。当一个社会调控机制有所欠缺时,会导致腐败现象的产生,腐败的蔓延又会进一步发扬人性之恶,削弱社会调控机制的作用,使之失去惩治腐败的能力。如此恶性循环,以致整个社会道德沦丧,不再视腐败为丑恶,群起而效之。其结果是一个社会国家机器的腐朽、社会制度的毁灭。

  2.文化传统的因素。在中国传统文化中,轻视公德重视私人关系一直是传统人际关系的重要特点。“礼尚往来”这一戒律,不再是简单的利益交换准则。更成为普遍的道德规范。“千里做官为求财”的观念,源自中国特殊的官僚士绅相结合的封建政治体制,长期以来其实已深入人心,成为中国人内心深处对在政府担任公职者的一种世俗看法。“法不责众”一方面使人们在犯罪之时有了从众的心理基础,另一方面更使社会惩罚失去效力。而且,我国是一个有着久远的伦理传统的国家,“五服”、“九族”皆为宗亲,朋友也是“五伦”之一。以血缘感情为基础的亲属初级群体性人际关系和以朋友、同事的友谊感情为基础的故旧初级群体性人际关系一直都很发达。自改革开放十多年来,商品意识和金钱观念的广泛渗透,使这种初级群体性人际关系中渗入了利益因素并进而演变成一种权力补充物。社会由此结成了错综复杂的关系网,很大程度上超越了或者说抵消了不成熟的市场经济中市场的作用。这种“关系网”其实就是各种权钱交易的腐败行为的神经网络。它的出现以及蕴涵于其中的大量的腐败行为,在中国传统人际关系的文化氛围中,不仅没有遭遇到抵抗,而且往往为人们所默许、理解甚至同情。这也是腐败得以蔓延的重要的社会文化基础。

  3.国民价值观念的因素。国民价值观念的形成受文化因素和制度因素的影响。在中国,几千年的封建历史、专制主义制度使人们遭受封建思想文化的禁锢,不承认个人的主体地位,漠视个人价值,更谈不上对人的个体权利的尊重、对个人自由的保障。民主自由的观念没有产生的土壤,社会成员的主体意识淡漠,因而一直无法建立尊重他人权利、参与社会管理的主人翁意识,无法形成社会公正、社会正义等价值观念。这种价值观念的缺乏,不仅使得整个社会无法形成浓厚的反腐败的氛围,而且使得一些民主制度、反腐败机制也徒有形式却无法发挥其实际作用。须知,民主制度固然是反腐败的重要手段,但任何制度都需要人来参与,它并不是僵死的“物理性”的机制。我们无法想象,一个社会没有具有起码的公正价值理念的社会成员,会有运转良好、高效的民主制度。譬如,新闻自由、舆论监督,不仅要有完善的法律制度,更重要的还在于具有良好职业道德、富于正义感的新闻记者以及对腐败等丑恶现象充满鄙视、愤怒的社会公众。若非如此,新闻自由又能有什么用?更何况,社会生活中许多领域是无法用具体完备的法律制度来控制的,它更需要社会成员的强烈的公正观念和民主精神。

  4.民主法治观念的淡漠。民主和法治不仅是一种制度,具有可操作性,更是一种观念,属于意识形态的范畴。它既指健全的法律体系,良好的法律运行状态,更进一步意味着整个社会成员对法律发自内心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序和状态。中国几千年的社会是封建专制,它没有民主、法治的传统,不像西方资本主义国家有那么一段资产阶级思想启蒙运动,弘扬理性、强调个人主义,民主法治思想深入人心。中国的辛亥革命是不彻底的资产阶级革命,伴随它的思想文化呐喊的声音是微弱的。随后而至的是半殖民地半封建社会,本就与民主法治不相容。社会主义革命和建设是全新的事业,为时方短,且历经曲折,民主法治建设只具雏形。可见,民主法治在中国不仅产生成长的条件不足,更不存在滋生的土壤。而中国的腐败现象遍及全社会正与这种民主法治观念的淡漠相关联。人们不重视个人民主权利,不服从法律权威反而信服个人权威,崇拜权力,热衷于培植个人关系网。掌权者视权力为手中攫取私利的工具,缺乏权力来自人民、依法办事、为人民服务等观念,而民众也缺乏主人意识,不能主动行使主人权利去监督权力的行使。腐败现象因而得以在全社会毫无顾忌地蔓延。

  以上几点综合而言,是腐败现象得以产生并发展的人的因素。是从社会成员的个性、道德水准、文化心理素质、社会价值观念等角度来探讨腐败的成因。由此可知,腐败之所以有今天这种蔓延失控之势,不仅仅有制度上的原因,更重要的还在于人自身的弱点。它是多种综合因素共同作用的结果。


三、对腐败的“标本兼治”

腐败活动具有极大的破坏性,它在社会、政治、经济、文化、道德、人际关系等方面起着不可低估的腐化作用,且具有极强的繁殖力、传染性、牵制性。如上所述,腐败现象既有历史文化的因素、新旧体制交替特殊时期的因素、体制和法制建设的因素,又有社会成员本身各方面素质的因素,是历史、政治、经济文化、法制等综合因素作用的结果。因此,不仅要注重治标,从制度层面上去遏制腐败现象,更要从道德文化建设、弘扬社会成员的民主法治意识等方面去清除腐败得以滋生的土壤,彻底根除腐败之本,做到“标本兼治”:

  首先,深化改革,尽快完成由旧的计划经济体制向市场经济体制的转变,建立一个完善的、规范化的市场体系,使经济活动市场化,尽力削弱或消除权力因素在经济活动中的影响。与此同时,大力推进政治体制改革,真正做到党政分开、政企分开,确立政府在经济活动中的恰当位置,配置合理的政府职能,为市场经济的良性运行提供服务。

  其次,完善监督体制。腐败是权力的异化,绝对的、没有制约的权力必然导致腐败。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”因此,强化监督机制是反腐败必不可少的最重要的手段。监督机制的建设主要有以下几个方面:一是拥有国家权力的国家机关之间的相互监督制约。在我国现行的政治体制下,首先应使人大的权力机关的监督落到实处,使之具有可操作性;其次是监察、审计等专门监督机关的职权需要强化,真正起到监督作用;再次是完善司法权力对行政权力的监督,也即完善行政诉讼制度,扩大其受案范围以满足现实的需要。二是社会对权力行使的监督。其主要内容是完善新闻舆论的监督,强调公众参与。新闻自由应确立为原则,同时完善群众协商对话制度、信访制度、申诉制度等,将公众对国家权力行使的批评、建议、申诉控告、检举揭发权利落到实处。三是政府活动应该公开。政府活动的公开是政府权力活动接受公众监督的前提。这种公开还应包括政府官员的财产申报制度。腐败总是阴暗的、见不得人的,将权力活动、官员财产状况等置于阳光下,让公众检视,其监督作用自不待言。

第三,加强法制建设。首先必须制定各种反腐败的法律,建立和完善立体的、多方位的反腐败的法律体系,不给有贪欲者留有模糊、疏漏等可趁之机。其主要内容有:关于公务员制度方面的法律制度如公务员法等;关于监督机制方面的法律制度如监察法、新闻法、财产申报法、党政关系法等;关于权力运行的法律制度如行政处罚法、行政程序法等;关于市场经济方面的法律制度;刑法中关于惩治腐败的法律制度等等。其次,注重执法。要特别强调法律面前一律平等、树立法律权威,严禁以党纪、政纪抵充法律制裁。我国的执法活动一向较差,令出而禁不止,极大地损害了法制的严肃性、权威性。再次,鉴于腐败风行的严峻形势,应加大惩罚力度,使腐败者望而生畏,收支相抵不合算。严刑峻法用当其时,往往会起到出人意料的效果。

第四,道德自律和政治责任感的建立。任何良好的制度都必须依赖于人去执行,人的素质高低是关键。仅仅依靠外部制约机制去抑制腐败远远不够,还必须通过加强道德制约,依靠道德和正义的力量,根据政府官员的行为和实际利益,通过正确的道德判断和道德监督,以达到制约政府官员滥用权力的目的。道德制约手段主要有:一是通过利益分析,对政府官员有无腐败可能作出判断,促使政府官员养成廉洁习惯;二是通过新闻媒介等舆论作用对腐败行为形成强大压力以减少腐败现象的发生;三是培养政府官员的廉洁意识,自觉形成腐败可耻、廉洁光荣的道德意识。同时,由道德修养的加强进而建立政府官员自觉自愿的政治责任感。这是法制建设和实现法治社会的极其重要的条件之一。

第五,弘扬以“公正理性”为核心的民主价值观念,建设一个良好的法治社会。良好的法治环境有助于提高社会成员的道德素质,而社会成员高水平的道德素质又是形成良好的法治社会的必要前提。唯有真正提高公民的道德素质,使整个社会的所有成员(或者绝大多数成员)都能具有较强的主体意识、民主观念,腐败现象才会失去其生存的文化环境和社会基础,为社会所不齿,以权谋私者也才会无立足之地,时时自危。当国民价值观念中真正具有“公正”的内涵时,政治操作直接制约的领域或者间接制约的领域就可以通过价值理性的弘扬来达到公正的实现。因而,以公正为核心的民主价值观念在反腐败的斗争中是不可缺少的基本观念。不过,在我国要做到这一点,还需要经历一个漫长的历史过程并作出相应的努力。

总之,对腐败现象的蔓延,我们要正确认识其复杂根源,并对症下药,不仅治标,健全各项制度,更要治本,提高民众民主意识,真正做到“标本兼治”。当然,这需要全社会的共同努力。这个任务尽管很艰巨,但可以相信,违背历史发展和基本人性的腐败是必然可以得到彻底根治的。不久的将来,清正廉明、风气纯正必将成为我们社会风气的主流。




  
*作者为北京大学公法研究中心研究员,法学院副教授。本文是作者于1996年12月出席中纪委、监察部在北京召开的“反腐败标本兼治”学术研讨会上提交的论文。

见《汉书·食货志上》

参见魏明铎:“抓住有利时机,坚决惩治腐败” 载《反腐败纵横谈》北京大学出版社1994年版,第45页

参见陈孝兵:“近期关于反腐败问题研究述要” 载《理论学刊》1994年,第1期

见哈里森:《第三世界:艰难、曲折、希望》新华出版社1984年版,第423页

见《邓小平文选》第三卷,第313页

同上注,第281页

见塞谬尔·P·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》上海译文出版社1989年版,第64页

参见良朔:“我国当前腐败现象的存在根源和治理对策” 载《中州学刊》1993年,第6期

参见卞悟:“公正、价值理性与反腐败” 载《东方》1995年第6期,第5页

见孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),商务印书馆,1987年版,第155页