您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

刘秋海行政诉讼案引起的几点思考*

作者:湛中乐   点击量:4957



由于“刘秋海案件”涉及“见义勇为者反遭诬陷”抑或“交通肇事者违法逃逸”两个截然不同的事实认定,后来又因为媒体曝光介入引起连环诉讼,从而使得该案受到了社会各界的广泛关注。最近我获一机会得以拜读了刘秋海行政诉讼案的一审、二审的诉状、答辩状和行政判决书。读罢,有几点不成熟的看法,以求教于大家:

一、按一般标准来讲,广西高院二审判决(经审委会讨论决定)确有值得肯定之处。例如:1.在判决书第9页明确指明“本案属行政诉讼,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条的规定,本案仅就被上诉人暂扣上诉人车辆及其行驶证的具体行政行为的合法性进行审查。被上诉人作出的道路交通事故责任认定正确与否不在本案的审查范围之内,本院不予审查。”这样便为法院掌握受案范围寻找到了规范性依据。2.二审判决书第10页明确认定“根据《道路交通事故处理程序规定》第二十八条及广西壮族自治区公安厅颁发的《关于道路交通事故案件审批权限的规定》第四条关于在调解终结后应将暂扣车辆退还当事人的规定,被上诉人从九月十三日作出调解终结决定之次日至北海市银海区法院采取诉讼保全之日止共十六天仍暂扣车辆属超期扣车,行为违法。”3.一、二审诉讼费用的分担上,上诉方(原告方)承担90%,被上诉方(被告方)承担10%。以上若干内容应该说二审判决较之一审法院判决要高明和巧妙些。总的来讲,按一般标准来说,二审法院的判决似是无可厚非的。

二、如果以严格标准来分析这一行政判决的话,我个人认为,本案二审判决也存在着若干方面的问题值得商榷:1.明显存在避重就轻的现象,亦即二审法院以最高法院、公安部联合颁发的《通知》作为规范依据,拒绝对本案最核心的问题——事故责任认定——进行审查,回避了本案最关键的问题。我想本案之所以引起舆论界,特别是法律界的批评,恰恰是法院在此问题上采取了异常谨慎、过分保守的态度,拒绝对“事故责任认定是否正确”进行司法审查。可以设想,如果作为二审法院的高院考虑到此案的特殊性,迎难而上,考虑到了诉讼经济与诉讼效益原则,充分运用《行政诉讼法》赋予人民法院的司法审查职能。对交警大队所作出的“事故责任认定”行为进行严格的合法性审查,而不是消极地以最高院与公安部联合发布的通知为依据拒绝审查,那么就有可能完全是另一种结局和效果。当然,恰好通过此案的审理和判决,让我们广大民众更能认识到“最高院和公安部联合发布的《通知》背后隐藏着严重的问题。我认为,现在真是到了真正反省和检讨《通知》的时候了。不过,我也特别希望二审法院能以《行政诉讼法》为根本依据,直接对“事故责任认定”这一行政行为予以司法审查,作出客观公正的判决。然而出于各种原因,二审法院毕竟未能这样做,确实留下了遗憾,也招来了非议。2.即使如二审判决书所言,法院只就暂扣车辆与行驶证的行为进行合法性审查依严格标准来讲亦存在诸多值得商榷处。如二审判决确认被上诉人银海区交警大队从“1995年4月19日-9月13日暂扣车辆及行驶证行为合法。”对此我认为法院对“行政行为的合法性审查”采用了简单、宽松的标准,没有从严审查。我认为以下几个方面应重点审查:①交警林国兴的资格是否合法、适格。既然不是专司处理事故的交警,一般就不能超越内部的权限分工,除非事先有特别安排,即有授权或委托行为的存在;②虽然《人民警察法》规定了警察的特殊职责(从时间上讲不受上下班时间限制),但也并非没有任何条件限制与要求。本案中林国兴是在下班时间,由当事人一方的亲戚(与林系熟人)的私自邀请下,着便装前往所谓现场的,那么这里是否有滥用职权之嫌。③警察行为的内容是否合法也存在疑点。实施暂扣的前提,应为“有肇事嫌疑车”,但这种嫌疑的判断,也应满足基本的条件,是否经过一些必要的勘验和鉴定,而不能光凭感觉,随意开具“暂扣单”。④执法过程中是否主动出示工作证?从各种材料上看不甚清楚,刘秋海等人坚持说在多次逼问下林国兴才被迫出示工作证。⑤由当事人一方的利害关系人开走所谓的“被暂扣车辆”,而不是通知本单位人员来开走或者干脆将车扣于原地。对于以上内容法院若不以严格标准要求的话,极有可能是放纵了行政机关的随意执法,也就是说放纵了权力滥用。所以我个人认为人民法院在对此类案件的审查中要加强对相关问题的严格审查。尤其要注意贯彻实施《行政诉讼法》中若干特殊原则,如具体行政行为的合法性审查原则、被告承担举证责任等,以切实保护行政相对人的合法权利与利益。

三、此案的审理判决暴露出一系列问题,也值得我们深思。我认为有关机关应尽快解决最高人民法院与公安部联合发布的《通知》的存废问题,因为从某种意义上可以说它与《行政诉讼法》的原则精神相违背,与中国道路交通事故责任认定中引发的纠纷的解决需求相背离。应尽快确立行政附带民事诉讼制度,完善行政审判中的证据规则。各级人民法院应通过司法审查确立司法权威,强化对行政机关的监督与规范,克服司法审判中的地方保护主义,树立司法公正现象。应该注意最大限度地注重审判效果与社会效果的统一关系等等。



附录:以下为广西日报法制周刊的讨论全文:


编者按

  刘秋海行政诉讼案已经结束一年多了,但引发的争论还远未结束。近日,广西法学会在北京举行了刘秋海行政诉讼案座谈会。几位知名的行政法学专家在会上提出了许多值得深思的问题,诸如新闻自由是否要尊重司法判决,行政法制亟待健全等等。本版今天所刊登的文章,就是他们对此进行的深入探讨。希望通过这些有益的讨论,能够更好地加强和改善舆论监督,推动司法改革,从而加快民主与法制建设进程。


 刘秋海行政诉讼案纪略


  一、北海市银海区交警大队于1995年4月19日暂扣刘秋海的车辆及其行驶证,扣至同年9月29日。

  二、1995年12月,刘秋海向自治区高院提起行政诉讼。自治区高院转北海市中院立案受理。1996年3月19日立案。

  三、1996年8月21日北海市中院公开开庭审理此案。

四、1997年9月25日北海市中院作出一审判决。判决结果为:

1、维持被告银海区交警大队于1995年4月19日作出的(北市0108070号)暂扣凭证决定。

2、驳回原告请求赔偿13万元的诉讼请求。

  五、1997年10月22日刘秋海不服一审判决,上诉于自治区高院。

  六、1997年11月25日自治区高院立案受理此案。

  七、1998年1月19日自治区高院向最高人民法院申请延长该案的审理期限,1998年3月18日最高法院批准延期。

  八、1998年4月2日自治区高院在北海公开开庭审理此案。

  九、1999年3月1日自治区高院作出终审判决。

        


案件的事实真相与司法判决

国家行政学院教授、博导 应松年


  刘秋海案件首要的问题不是法院对事实真相作出怎样的认定,而是法院怎样去认定事实真相。法院在该案中“避开”交通事故责任认定问题,是否真的违法。本案属于行政诉讼,原告只对交警队暂扣行为提起诉讼,法院也只能审查暂扣行为是否合法,此外的问题,法院不需审查。

那么,暂扣行为是否合法与责任认定有没有关系呢?依照《道路交通事故处理办法》的规定,只要有交通肇事的嫌疑,根据鉴定或者检验的需要,交警部门就可以暂扣有关车辆和行驶证。可见,交警是否暂扣车、证,在很大程度上属于其自由裁量的范围。交警的怀疑当然应当基于一定根据,不能凭空猜测;但也不是必须掌握确凿证据。所以,法院在审查交警队的暂扣决定是否正确时,关键一点是看交警当时是否有合理根据足以据此怀疑刘秋海交通肇事。如果交警在作出暂扣车、证决定的当时,对刘秋海交通肇事的怀疑是合理的,并且没有程序违法或者滥用职权的情形,那么,其暂扣行为是合法的,法院判决维持也是正确的。在刘秋海诉交警队暂扣车、证一案中,争辩刘秋海有没有撞人以及交警队的责任认定是否正确,是不必要的。这确实不是本行政诉讼所要解决的!

  反过来说,尽管刘秋海在本案中败诉了,但是法院的维持判决并不意味着认定刘秋海交通肇事,最多只是认为交警在当时有合理根据怀疑刘秋海交通肇事。刘秋海究竟是交通肇事还是好心救人,应当说,在本案中并没有作出认定。

  法律有它特定的空间,司法审判只能解决提交给它的法律争议,而必须切断与之无关的考虑。要求法院在一个具体案件中回答所有人们关切的问题,甚至对道德问题作出裁判,是对司法审判职能的苛求。至少在上述案件中,要求法院对刘秋海是否“好心救人”作出认定,是对行政诉讼制度的莫大误解。

  对于刘秋海来说,洗雪“不白之冤”的最便捷的办法,恐怕是主动地请求法院直接判决撤销交警队的交通事故责任认定。然而,最高人民法院和公安部的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条规定:“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服,向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的,人民法院不予受理。”我们认为,上述通知的规定是不符合法理的,有违行政诉讼法的精神。但是,在该通知被废止或者撤销前,法院又不能不遵守。  尽管如此,由于最高人民法院的司法解释是有权解释,对各级法院有约束力。地方法院即使认为它与行政诉讼法不一致,但也不应轻易地排除适用。否则,如果地方法院认为最高人民法院司法解释不合理就可以弃之一旁,不予适用,那么,即使它有可能带来个案的公正,但是追求这种个案公正的后果却是非常危险的:地方各级法院将自行其是,对同一问题的法律解释五花百门。所以,即使最高人民法院的司法解释不合理,在通过法定途径予以废止或撤销前,地方法院以之为据作出处理是无可厚非的。目前的当务之急是,争取最高人民法院能够尽快地重作司法解释,废止上述不合理规定。

         


重视解决该案暴露的问题

北京大学副教授 湛中乐

  

  对于刘秋海案件,广西壮族自治区高级人民法院二审判决确有值得肯定之处。1、在判决书第9页明确指明“本案属于行政诉讼,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条的规定,本案仅就被上诉人暂扣上诉人车辆及其行驶证的具体行政行为的合法性进行审查。被上诉人作出的道路交通事故责任认定正确与否不在本案审查范围之内,本院不予审查。”这样便为法院掌握受案范围寻找到了规范性依据。2、二审判决书第10页明确认定“根据《道路交通事故处理程序规定》第二十八条及广西壮族自治区公安厅颁发的《关于道路交通事故案件审批权限的规定》第四条关于在调解终结后应将暂扣车辆退还当事人的规定,被上诉人从九月十三日作出调解终结决定之次日至北海市银海区法院采取诉讼保全之日止共十六天仍暂扣车辆属超期扣车,行为违法。”3、一、二审诉讼费用的分担上,上诉方(原告)承担90%,被上诉方(被告)承担10%。总的来讲,按一般标准来说,二审法院的判决似是无可厚非的。

  如果以严格标准来分析这一行政判决的话,我个人认为,本案二审判决也存在着若干方面的问题值得商榷:1、明显存在避重就轻的现象。如果作为二审法院的高院考虑到此案的特殊性,迎难而上,考虑到了诉讼经济与诉讼效益原则,充分运用《行政诉讼法》赋予人民法院的司法审查职能,对交警大队所作出的“事故责任认定”行为进行严格的合法性审查,而不是消极地按最高人民法院与公安部联合发布的《通知》为依据拒绝审查,那么就有可能完全是另一种结局和效果。我特别希望二审法院能以《行政诉讼法》为根本依据,直接对 “事故责任认定”这一行政行为予以司法审查,作出客观公正的判决。然而出于各种原因,二审法院毕竟未能这样作,确实留下了遗憾,也招来了非议。2、我认为法院对“行政行为合法性审查”采用了简单、实用的标准,没有从严审查。

  此案的审理判决暴露出一系列问题,也值得我们深思。我认为有关机关应尽快解决最高人民法院和公安部联合发布的《通知》的存废问题,因为从某种意义上可以说它与《行政诉讼法》的原则精神相违背,与中国道路交通事故责任认定中引发的纠纷的解决、需求相背离。应尽快确立行政附带民事诉讼制度,完善行政审判中的证据规则。各级人民法院应通过司法审查确立司法权威,强化对行政机关的监督与规范,树立司法公正形象,往后注意最大限度地注重审判效果与社会效果的统一关系等等。


“舆论监督”的“他律”与“自律”

北京大学博士生 何海波


  由于司法自身的纠错机制不完善、外部法律制约不足,于是“舆论监督司法”应运而生。

  客观地讲,没有一种权力永远公正、永远正确。一旦媒体取得舆论监督的“权力”,它本身也可能腐败;即使是“铁肩担道义”的记者,也可能由于立场上的偏执、认识上的欠缺而犯错。从根本上讲,媒体只是报道案件、传播消息,它本身不比司法更公正、更正确。  新闻自由作为言论自由的延伸,是民主社会的基本价值。在一个 “公共议论”的广场上,任何人都应当有权评论、批评法院的判决,即使批评是不正确不适当的,也不应承担过多的责任,更不应轻易地惩罚。为了维护新闻自由的价值,法律对“新闻侵权”的认定应当慎重。  在主张法律对媒体的“他律”应当宽松的同时,我要强调媒体的 “自律”。

  法院审理案件有它特定的程序,认定案件事实有它特定的规则。即使在一个法制完备的国家里,司法与社会也是有距离的。法院总是根据在诉讼程序中认定的证据来判断事实;一个记者亲历现场所见所闻的事情、经过访谈所得的说法,可能深刻地影响公众的立场,有效地煽动公众的情绪,却不一定是在法律上与案件有关的证据,也不一定是提交到法庭的证据,更不一定是真实、合法的证据。媒体在“监督”前,是否像法官一样聆听了全部的庭审,查阅了全部的案卷?他判断案情,是否像法官一样排除那些在法律上无关的或者不能采用的证据?况且,司法审判有时间的限制,司法的资源有限,法院不可能无休无止、“踏破铁鞋”地调查;尤其在一个错综复杂、各种证据鱼龙混杂的情况下,即使法官秉持公正,他就一定能够发现案情真相?即使经过合法的司法程序,所认定的事实可能实际上是“不正确”的,而民众总是要求“实际上的正确”、“实质上的正义”。这种法律有时无法满足的要求,加剧了民众对自身不够健全、腐败丛生的司法的不信任。尤其在目前情境下,对于司法腐败现象,可以说,不管事实如何,你说什么都有人相信。而媒体如果不加注意,错误渲染,对于刚刚开始成长的司法尊严和权威,将是雪上加霜。

  我要强调的是,媒体对司法判决应当保持起码的尊重,在批评法院前首先要了解法院判决所根据的事实及其逻辑。有位学者曾语重心长地说道:司法独立与新闻自由是同样值得珍重的。

  法律是一种专门的技艺,有它特定的规则和知识传统。只有了解它的规则,遵循它的知识传统,才能展开有意义的议论和监督。

        


  新闻自由要尊重司法判决

中国政法大学副教授 刘莘


  吵了几年的刘秋海案件,有许多地方值得认真反思。

  关于新闻与司法的关系,这个案件是最值得深思的。一方面司法要公开,包括审判公开,新闻记者可以旁听,这是一个正在进行中的过程;另一方面,新闻媒体也要受一定的约束,不能妨碍司法公正。新闻媒体是自由的,但是新闻媒体似乎在做法院外的“法院”的时候,他自身也应该遵守某些公正的基本原则,例如“不能作自己案件的法官”。在某报未卷入本案漩涡前,它只是旁观者,它要评说,自可评说;但是在某报已经卷入这场系列诉讼后,对自己是当事人的案件,利用报纸实际上不断地作出自认为比法院的判断更公正的判断,就有违公正了。我想,新闻自由是无疑的,但是新闻自由与司法之间要有界限,也是应该的;法治国家的一个重要标志是有一个公正的法院体系。在面临解决司法不公的问题时,要树立司法的权威,任务是艰巨而繁重的。


  本案使我深深体会到法院审判案件的规则,与我们平常评判某些人或事的标准是不一样的。法院审判案件,按照司法程序的规则,并不考虑与本案无关的事实或证据,因而并不会考虑两人背景。常人因此可能产生误解,以为法院在偏袒坏人。实际上,法律程序对所有人都是平等的。

  人们总是倾向于追求绝对真理,而诉讼是不可能通过时光隧道再现过去所发生的一切事实的。它只能按照诉讼程序的规则采信证据。有时这会与人们所确信的事实发生冲突。非专业人员对行政机关或人民法院所采信的证据应当予以信任。


刘秋海行政诉讼案引发的思考

中国政法大学教授 马怀德


  刘秋海案件的焦点有两个,一是公安交通管理机关所作的交通事故责任认定行为是否应当接受司法监督,法院应否审查责任认定行为?二是法院判断被告行为的合法性应当依据法律还是普通观念或推理?面对第一个问题,应该说,广西壮族自治区高级人民法院的判决虽不够合理,但也出于无奈,因为在现行行政审判体制下,法院应当受理及不能受理的行政案件都由法律法规及司法解释予以明确规定,作为一个地方法院,不可能也不应该轻易去触及最高人民法院界定的禁区,否则,就难以保证全国法制的统一,也无法说服当事人接受并执行判决。关于交通事故责任认定的性质,理论及实务界众说纷纭,但较为一致的看法是,此种行为属于行政行为,应当与其他行为一样,接受行政诉讼监督,纳入法院审查范围,与此相关的行为还包括鉴定行为、证明行为、认定行为等等。但由于行政诉讼法与最高人民法院的司法解释并没有明确这一点,况且还有最高人民法院与公安部的联合规定将此类行为明确排除在行政诉讼范围之外,所以,法院不审查公安交通机关的责任认定,虽然有悖于理但并不违法。刘秋海案件的重要意义并不仅在于该案本身,而应当通过该案提醒立法部门和最高司法机关,尽快解决实践中合法不合理、合理不合法的问题。至于第二个问题,我认为行政执法部门及工作人员行为是否合法,关键要看是否违反了现行法律法规,特别是判断执法行为的程序合法性,更应该尊重现行法律。行政诉讼法明确规定,法院对于违反法定程序的行政行为,有权予以撤销,但这里的“法定程序”并不是普通人观念中的程序,也不是推理得出的程序,而是实实在在的法律法规确定的程序。我们不能要求法院用普通人的程序观念或推理代替法律规定,更不能对原本并无严格程序的执法活动提出过高的程序要求。面对目前执法程序严重缺失的现状,我们更加深切地感受到健全行政程序法的必要性和迫切性,希望通过此案,在公安交通执法,特别是事故处理方面尽快建立起公开、公正、民主的调查处理和处罚程序。




*本文是作者出席有关部门2000年4月在北京召开的关于“刘秋海行政诉讼案座谈会”上的发言。这次会议发言后选载于广西日报法制周刊2000年05月14日。