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闲置土地处置制度的司法适用

作者:鲁谷辰   点击量:1536

摘   要:闲置土地的处置直接关涉国有土地使用权人的重大权益,因此与闲置土地处置法律制度相关的争点会在行政诉讼中得到展现并且为法官所检视。通过检索相关资料,可管窥我国闲置土地处置法律制度运行的焦点问题:第一,闲置土地处置争议中被收回闲置土地的抵押权人、保全人与受让人的原告资格有待明晰;第二,闲置土地处置争议中的适格被告尚需确定;第三,政府原因导致土地闲置与行政机关基于公共利益而收回土地使用权的补偿标准不明。基于以上观察,应进一步增强对闲置土地抵押权人的实体权利保护效果,明确县级以上人民政府土地主管部门为适格被告,同时确定闲置土地有偿收回的标准。

关键词:闲置土地;国有建设用地使用权;司法审查

一、问题的提出

为有效遏制土地资源闲置,我国目前所构建起的闲置土地处置制度,其可被理解为《宪法》第10条第5款有关“合理利用土地”的规定在不同语境下的具体表达,宣示了处置闲置国有建设用地的原则立场与收回闲置国有建设用地使用权的具体规范。然而,闲置土地处置的法律制度虽已经初步完善,但实践运行的效果与制度设计的初衷仍存在一定差距。实践中,闲置土地的分布和经济区位布局密切相关,并且与地方土地财政政策联系紧密,因此在房地产回暖和土地价格攀升较快的海南、广东两省出现的闲置土地争议较多,可参考和借鉴的案例也较多。

从既有研究看,针对闲置土地处置司法审查的相关研究相对较少,现有的成果虽有涉及司法案例的研究,[1]但仍侧重于闲置土地处置的制度建构,[2]缺乏对“闲置土地处置制度”司法审查现状的揭示。为展现我国的闲置土地处置法律制度,有必要具体结合司法实践经验进行实证研究。通过对案件争议焦点的细致梳理,本文试图归纳出我国闲置土地处置法律制度的主要司法争点,由点及面地概括出我国闲置土地处置法律制度的一般规律,为闲置土地处置的实践提供借鉴。基于对既有资料的初步分析,司法实践中我国闲置土地处置法律争点主要集中在原告资格的认定、适格被告的确定以及闲置土地有偿收回补偿标准的确定等方面。相应的,本文关于闲置土地处置司法审查中的争点分析也主要从以上几个方面展开。

二、原告资格的认定

就闲置土地处置决定而言,作为相对人的土地使用权人无疑有原告资格。但在司法实践中,除土地使用权人外,被收回闲置土地的抵押权人、债权人与受让人皆会因为对闲置土地处置决定有异议而向法院提起行政诉讼,此时的问题主要是如何认定上述主体是否享有原告资格。

(一)抵押权人原告资格的认定

1999年施行的《闲置土地处置办法》于第3条对闲置土地抵押权人的权利进行了规定,[3]2012年修订的《闲置土地处置办法》(以下简称“《办法》”)延用了这一规定。问题是被收回闲置土地的抵押权人是否有权在实体上挑战闲置土地处置决定?以及设定抵押权的闲置土地被处置,抵押权人可否提起行政诉讼?《办法》对此并未明确。有观点认为,应对该问题给出肯定答案。在中国农行五指山市支行诉五指山市国土局、五指山市人民政府土地行政管理案中,[4]涉案土地系经贸公司抵押给五指山农行,五指山市国土局无偿收回该地块土地使用权之行为,与作为抵押权人的五指山农行具有法律上的利害关系,因此后者有权提起行政诉讼。

可以说《办法》赋予了抵押权人程序性权利,抵押权人可通过行政诉讼保障该程序性权利。问题是,如果实践中行政机关只要通知抵押权人参与处置方案的制订,就意味着抵押权人的程序性权利得到保护,那么被收回闲置土地抵押权人的实体性权利在规范上与审查中可能难以得到有效保障。换言之,应如何平衡被收回闲置土地抵押权人的实体性权利与闲置土地处置的关系?更进一步地问,已设定抵押权的闲置土地,行政机关可否处置甚至是收回?

有观点认为,政府不能收回设定抵押权的闲置土地,理由是抵押权作为担保物权从属于主债权,土地上的主债权没有消灭,则闲置土地的抵押权依然存在。同时,经过登记的土地抵押权具有公信力,政府作为第三人不能对抵押物进行处置。[5]还有观点认为,根据财产权相对消灭理论,提出在土地使用权设立抵押权后,该土地被依法认定为闲置土地可以被无偿收回,但土地使用权虽然消灭,抵押权却不受无偿收回的影响并持续存在。[6]

回归实践,设定抵押权的土地因闲置而被处置的情形有两种:一是在土地即将闲置一年的情形下(即不构成闲置土地),土地使用权人对其设定了抵押权并办理了抵押登记;二是在土地已经闲置超过一年(构成闲置土地)甚至两年(符合可被收回的条件)情形下,土地使用权人对其设定了抵押,并因登记部门的疏忽对涉案土地办理了抵押登记。在情形一中,设定抵押权后土地持续闲置超过一年甚至两年的,可被政府无偿收回,但抵押权人作为第三人,在取得抵押权时很难料想该地块之后会被处置甚至收回。在情形二中,倘若闲置土地使用权人后续未动工开发,行政机关则可以随时无偿收回。值得注意的是,《办法》禁止为闲置土地办理抵押登记,在登记部门因疏忽办理抵押登记情形下,至少就作为第三人的抵押权人看来,该项经登记公示的抵押权应得到法律的保护。

政府对闲置土地的收回意在纠正错误的资源分配,在调节社会用地供需矛盾的同时,提高土地资源的使用效率,避免浪费,代表的是公共利益。[7]公共利益与个体利益相比,可能具有更大的经济价值和更好的宏观效应,对前者的保障与实现,有利于最终推动社群整体利益的提高,因此有必要予以优先尊重。若政府不能收回设定抵押权的闲置土地,可能会导致土地使用权人在土地闲置即将满一年时,甚至闲置时间已满两年时故意对闲置土地设定抵押权,同时为了规避闲置土地被收回的风险而办理抵押登记。尽管《办法》第24条明文规定,不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记,但这并不能排除实践中登记机关因疏忽而对闲置土地之抵押办理登记,登记机关甚至可能因为疏忽而对闲置土地之转让办理了变更登记。因此无论何种情形下,政府处置以及收回闲置土地过程中均应兼顾抵押权实体权利的保护,而这应落脚到对抵押权人的补偿上。[8]尤其是在政府有偿收回闲置土地的情形下,对于政府有偿收回土地的补偿款,抵押权人应享有优先受偿权,同时如果抵押期限尚未届满的,抵押权人有权对闲置土地有偿收回的补偿款项优先采取保全措施。

(二)债权人原告资格的认定

闲置土地的抵押权人具有原告资格,理由是抵押权人对闲置土地享有担保物权,因此与闲置土地处置决定有法律上的利害关系,即抵押权人与涉案闲置土地的关系是特定的。那么该特定关系能否扩展至债权人,如保全人与普通债权人?

在烟台开发区丰源海运有限公司诉山东省无棣县国土局案中,[9]海运公司因船舶建造合同与滨州中盛公司产生纠纷并提起诉讼,为保证将来债权顺利实现,海运公司申请法院查封了滨州中盛公司名下国有土地使用权。县国土局针对上述土地作出收回决定,海运公司虽非该行政行为的相对人,但该收回决定与其存在利害关系,可能影响其保全财产的后续执行,故海运公司在本案中具有行政诉讼原告资格。然而涉案土地查封的时间为2013年3月11日,晚于县国土局作出并送达被诉收回决定的时间,因此被诉收回决定并非发生于法院查封期间,未对司法权的正常行使造成不当干预,因此海运公司诉称县国土局滥用行政权力干扰司法的主张不能成立。

该案中,行政机关作出闲置土地处置决定在先,法院作出查封闲置土地裁定在后,法院还是认可了海运公司的原告资格。本文认为,原因或许在于,海运公司向法院申请财产保全的时间(2011年6月20日)早于行政机关作出闲置土地收回决定的时间(2013年1月5日),甚至早于行政机关正式启动调查的时间(2012年11月18日)。因此,海运公司作为财产保全人与被诉闲置土地收回决定有法律上的利害关系。倘若法院的查封裁定作出在前,政府还能收回该项闲置土地吗?

事实上,《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第22条明确规定被人民法院依法查封、预查封的土地,行政机关不得进行权属变更。[10]当然,这里的“被人民法院依法查封、预查封的”土地应当指司法机关已经正式裁定保全的土地,而非债权人向法院提出申请保全的土地。另外,海口市中院发布的《关于涉诉闲置土地和停缓建房地产专案处理情况的调研报告》提到:“申请查封闲置土地或停缓建项目土地的情况仍不断涌现。本轮清理出14.1万亩闲置土地中,有将近1万亩闲置土地被法院查封。目前,我省尚有5423.85亩土地仍处于查封状态无法处置收回,特别是省外法院查封的27宗2844.92亩土地处置难度较大,在一定程度上影响了闲置土地处置工作。”[11]这也从侧面体现出实践中行政机关对已查封的闲置土地往往不会予以处置。在朱梅春、金华金信拍卖有限责任公司、顾家家居股份有限公司诉义乌市国土局案中,[12]行政机关明知高慧酒店所有的涉案土地处于多家人民法院轮候查封状态,仍作出无偿收回的决定,事实上是对涉案土地的权属进行了变更,与上述规定精神不相符合。

作为保全人的债权人,闲置土地已被(或即将被)法院查封,其债权能否顺利实现与闲置土地处置决定密切相关,故有原告资格。普通债权人在未取得生效判决进入执行程序前并未定向取得有关闲置土地的权益,因此本文认为其与闲置土地处置决定无法律上利害关系。在简毅飞诉江门市国土局新会分局案中,[13]作为土地使用权人的债权人,简毅飞以新会国土分局协议收回明晖公司闲置土地使用权的行为妨害其债权行使为由提起行政诉讼。而简毅飞与新会国土分局收回的涉案土地使用权之间,没有法律上的直接联系,涉案土地使用权是否被收回或者转移,于简毅飞实现自己对明晖公司的债权,没有必然的法律上利害关系,简毅飞不具备该案行政诉讼原告的诉讼主体资格。

就此而言,债权人原告资格的认定问题可以分为财产保全人与普通债权人两类对象来处理。针对闲置土地处置决定,本文认为前者有权提起行政诉讼,后者无权提起行政诉讼。深究之下,涉案土地使用人的债权人与土地收回决定无法律上利害关系,因债权人或可采取其他方式实现其债权。但对申请财产保全的债权人而言,财产保全申请本身即意味着债权面临难以实现或受到损害的风险,收回闲置土地会实际影响财产保全人的债权实现,因此有必要赋予其行政诉讼的原告资格。

(三)闲置土地受让人原告资格的认定

实践中被收回闲置土地的受让人也会针对闲置土地处置决定,提起行政诉讼。这一点在刘秋兰诉万宁市人民政府案中有直观的反映。[14]本案中,涉案土地是春旺捕捞公司通过拍卖程序依法竞得的土地,且该土地使用权已经登记至春旺捕捞公司名下并颁发了国有土地使用权证。虽春旺捕捞公司于2010年4月12日将涉案土地转让给刘秋兰,但万宁市政府于2017年11月15日作出无偿收地决定前,涉案土地使用权仍登记在春旺捕捞公司名下,并未转移登记给刘秋兰。因涉案土地使用权未转移登记至刘秋兰名下,根据当时施行的《物权法》第9条第1款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力”的规定,刘秋兰对涉案土地虽不享有用益物权,但享有民事权益,因此具有行政诉讼原告资格。

本文认为,因涉案土地使用权的转让并未完成登记,春旺捕捞与刘秋兰间的交易不发生物权变动,闲置土地使用权的受让人刘秋兰与转让人春旺捕捞公司只是债权关系,即刘秋兰有权要求春旺捕捞公司协助办理登记,并对政府偿付给春旺捕捞公司的对价主张债权。但不同于普通债权,此处的债权直接涉及涉案土地,涉案土地被收回后尽管刘秋兰能以春旺捕捞公司违约为由主张返还所付对价,但丧失了要求春旺捕捞公司协助办理变更登记这一权利(或者说丧失了进一步实现物权转移的可能),由此决定了刘秋兰与闲置土地收回决定间有法律上的利害关系,因此本文赞成赋予其行政诉讼的原告资格。

三、适格被告的确定

闲置土地处置司法审查中,一个常见的法律争议是适格被告的确定,争议背后折射的是对于闲置土地处置适格主体的不同认识。2019年修订的《土地管理法》(以下简称“新《土地管理法》”)第38条规定收回闲置土地的权力主体应当是县级以上人民政府。[15]而《办法》第14条则规定国土资源主管部门有权报经人民政府批准后对闲置土地作出处置决定。[16]对于以上规定,存在以下两种观点:一是国土资源主管部门只是进行闲置土地的调查并向县级以上人民政府呈报相关调查情况,收回土地的最终决定权属于县级以上人民政府;二是把县级以上人民政府批准国土资源主管部门呈报的土地收回请示这一过程,理解为内部程序,对外做出处置决定的行政主体是国土资源主管部门,而非县级以上人民政府。

在五指山明珠文化旅业发展有限公司诉五指山市国土局案中,[17]原告同时起诉市政府和五指山国土局。本案中收地决定由五指山市国土局作出,该收地决定虽经五指山市政府批准,但对外发生法律效力的收地决定是以五指山市国土局的名义作出,收地决定上署名的机关也仅是五指市山国土局一家。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“《行诉解释》”)第19条之规定,应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。[18]故有观点认为适格被告只能是五指山市国土局,原告起诉五指山市政府没有法律依据。在此基础上,五指山市国土局是否具有被告主体资格的问题,在二审中得到了进一步阐释,[19]依据旧《土地管理法》与《海南经济特区土地管理条例》之规定,[20]县级以上人民政府是享有收回闲置土地权力的行政主体。《办法》第14条第2项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第30条均规定,收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县土地行政主管部门。[21]《立法法》第88条第1款规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”因此有观点认为,根据旧《土地管理法》第37条的规定,县级以上人民政府享有无偿收回国有土地使用权的行政职权,五指山国土局作出的收地决定属于越权行为。

闲置土地处置案件中适格被告的确定,前提是对闲置土地处置权行使主体的明晰。出于对《行诉解释》的严格遵循,本文认为,认定对外署名的县级以上人民政府土地主管部门作为被告可能更为妥当,理由如下:

首先,县级以上人民政府是闲置土地处置权行使的主体。新《土地管理法》第38条、《房地产管理法》第26条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条等法律规范共同明确了对土地使用权的出让与收回等处置行为,由县级以上人民政府负责,根据权责一致原则,对闲置土地进行处置的职权也应由县级以上人民政府所行使。

其次,闲置土地处置权行使中,县级以上人民政府土地主管部门负责闲置土地认定等具体事宜,其有辅助性权力。为落实新《土地管理法》第38条之规定一县级以上人民政府行使闲置土地处置权,《办法》第4条和第14条对县级以上人民政府土地主管部门的权力作了细化规定,[22]但此时土地主管部门行使的是对闲置土地的调查认定与组织实施处置工作的辅助性权力,其对土地的处置仍须获得本级人民政府批准,因此并非最终的处置决定权。

最后,县级以上人民政府土地主管部门经政府批准后出具收地决定、作出收地公告等处置行为,属依法履行职责的行为。从程序上看,县级以上人民政府对土地主管部门处置土地的请示进行批复后,也即政府行使了处置与否的决定权后,土地主管部门才能向相对人下达《收回建设用地使用权决定书》并开展后续处置活动。两者虽权限分工不同,但实则体现了政府决定权和部门实施权的统一,因而后者是依法行使法定职权的行为,并非超越职权收回土地使用权。[23]

综上,县级以上人民政府土地主管部门有权经过人民政府的批准,以自己的名义对外实施闲置土地处置权,依据《行诉解释》第19条之规定,可以将被告确定为对外署名的县级以上人民政府土地主管部门。

四、闲置土地有偿收回的标准确定

《办法》第8条和第12条规定,因政府原因导致土地闲置的,可由行政机关与相对人协议有偿收回国有建设用地使用权。然而实践中存在行政机关并未与相对人协商,就径自采取有偿方式收回国有建设用地使用权的情况。在四川省建设开发房地产公司诉龙门县人民政府、龙门县国土资源局案中,[24]行政机关与相对人虽然进行了多次的协商,但未对此达成协议。有偿收回国有建设用地使用权的前提是双方达成协议,而行政机关在双方未达成协议的情况下单方有偿收回国有建设用地使用权,违反了上述规定,故该行为最终被撤销。

(一)协议收回闲置土地时的补偿标准

在此基础上,因政府原因导致土地闲置,协议收回闲置土地时应如何确定补偿标准?对此,《办法》未予明确,行政机关往往依据各地的地方政府规章或者规范性文件来确定补偿标准。[25]在广州新都房地产发展有限公司诉广州市国土资源和规划委员会案中,[26]鉴于规划原因,原告在延期动工开发的期限届满之后,仍未完成项目的拆迁,更未进行动工。按照规划部门的意见,案涉地块位于城市重要景观节点控制范围,不再具备动工开发建设的条件。因此,广州市国土资源和规划委员会经广州市人民政府批准,作出收回闲置土地决定,同时根据政府规章《广州市闲置土地处理办法》的规定,对原告在涉案地块上的前期投入,按照财政评审进行补偿。在海南梦幻岛海上竞技运动创意园有限公司诉澄迈县人民政府、海南省人民政府案中,[27]被告依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(以下简称“24号《通知》”)确定了补偿标准,[28]原告对24号《通知》的合法性提出了质疑并主张按中国人民银行发布的同期五年期的贷款利率计算利息。然而24号《通知》属于地方规范性文件,且未与上位法相冲突,因此澄迈县政府可以按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额。

事实上,2018年12月18日自然资源部办公厅向海南省自然资源和规划厅函复的《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》(以下简称“1903号函”)对补偿标准有原则性规定。[29]就土地使用权人而言,最关心的就是政府能否以市场价格回购其土地使用权,1903号函对确定政府原因闲置土地的补偿标准起到重要的指导作用,其中“参考市场价格”表述给土地使用权人吃了一颗定心丸。

此外,与《办法》第12条规定不同,新《土地管理法》第58条规定了在非因政府原因导致土地闲置的情形下,政府可以以“公共利益”为由而单方面收回土地使用权。[30]问题是,实践中存在政府基于公共利益决定单方面收回国有土地使用权时,却按照因政府原因导致土地闲置情形下的协商补偿标准进行补偿的情况,进而产生法律适用的问题。在海内森源置业有限公司诉海口市人民政府案中,[31]涉案土地因水源保护、生态绿带控规等规划问题不能按原用途开发,海口市政府与森源公司未能就涉案土地的有偿收回问题达成一致,于是依据新《土地管理法》第58条的规定,行政机关基于公共利益需要单方收回涉案土地使用权之行为并无不当。但海口市政府却使用24号《通知》之规定采取协议补偿的标准,明显属适用法律错误。

(二)基于公共利益收回闲置土地时的补偿标准

行政机关基于公共利益决定单方面收回国有土地使用权时,补偿标准不得适用因政府原因导致土地闲置情形下协议有偿收回的相关规定,那么应如何确定补充标准?同样在海内森源置业有限公司诉海口市人民政府案中,[32]除了新《土地管理法》第58条和1903号函均明确了收回土地时应对土地使用权人进行适当补偿外,海南省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》进一步指出了补偿金额应综合考虑相对人取得土地之成本、收回造成的直接损失以及参考市场价格等,并且强调“省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的,按照本意见执行。”[33]

问题是,1903号函针对的是因政府原因导致土地闲置情形下的补偿标准问题,其中“共同协商确定”补偿金额的表述表明此处有关补偿标准的规定无法适用于行政机关单方面基于公共利益而收回国有土地使用权的情形。本文认为,1903号函确立的“补偿标准”可被套用来解释新《土地管理法》第58条第2款中的“适当补偿”。无论是政府原因导致土地闲置、还是行政机关基于公共利益而收回土地使用权,无论是双方协商确定补偿标准、还是政府单方面确定补偿标准,确定补偿金额的方法在本质上是一致的,即要参考市场价格。在中山市基础工程公司诉广州市国土资源和规划委员会案中,[34]政府采取了委托第三方评估公司介入确定补偿标准的方式,先由具有资质的评估公司对涉案土地的价值及市场价格进行综合评估,再以此为依据对土地使用权人进行补偿,而此种做法也更符合新《土地管理法》第58条确立的适当补偿原则。

明确闲置土地处置的补偿标准有助于保护被收回土地使用权人的合法权益,国有土地使用权作为流转的生产资料,需对其中涉及的流转价格进行严格控制,确保其符合社会主义市场经济的有关规律。若政府需借助特定土地执行关涉公共利益之事务,且难以找到合适的置换区域时,行政机关有权按照规定对土地进行有偿收回,但必须参考市场价格对原来的土地使用权人进行适当的补偿。本文认为对“参考市场价格”之概念或许可以从以下几个方面进行理解:第一,在对原土地使用权人进行适当补偿时需要权衡客观因素,譬如土地的用途、功能、土地的使用年限、市场区位等对土地价格的影响;第二,在时间上以相关政府作出有偿收地决定之日为基准日,并以基准日的市场价格来确定补偿的标准;第三,委托相关第三方评估机构对涉案土地进行合理科学评估,减少土地市场价格波动的影响,以此确定补偿数额并作为补偿标准。

五、结语

基于上述对闲置土地处置制度司法实践状况的梳理,未来或许可从以下三点完善我国的闲置土地处置法律制度:首先,依据公共利益优先原则,在认可闲置土地处置权效力更高的前提下,通过制度创新兼顾抵押权的实体权利,加强对闲置土地抵押权人的实体权利保护;其次,以新《土地管理法》第38条和《办法》为基石,严格遵循《行诉解释》之规定,明确对外署名的县级以上人民政府土地主管部门为适格被告;最后,借助第三方评估机构对土地市场行情和价格了解的优势,制定闲置土地有偿收回的标准,维护相对人的合法权益。

注释:

[1]参见高慧铭:《闲置土地收回制度研究——基本权利滥用的视角》,载《中外法学》第2019年第6期;王永亮:《收回闲置土地使用权行政案件中司法审查要点剖析》,载《法律适用》2012年第5期;章文英、杨晓慧:《无偿收回国有土地使用权的司法思路》,载《人民司法》2014年第1期。

[2]赵小风等:《闲置土地的认定思路及处置建议》,载《中国土地科学》2011年第9期;陈利根等:《土地行政公益诉讼制度构建》,载《中国土地科学》2010年第11期;宋才发:《关于闲置土地依法处置的再探讨》,载《河北法学》2018年第6期;王崇敏:《我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建》,载《当代法学》2012年第5期。

[3]《闲置土地处置办法》(1999年)第3条:“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者,拟订该宗闲置土地处置方案,闲置土地上依法设立抵押权的,还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”

[4]海南省高级人民法院行政判决书(2014)琼环行终字第1号。

[5]袁健、李炯:《让资源配置和流动性实现双赢——土地抵押权保障与闲置土地处置的冲突及协调》,载《中国土地》2012年第8期。

[6]参见常鹏翱:《财产权相对消灭论:经由民法和行政法的双重正当性检验——以无偿收回设定抵押权的闲置土地使用权为分析对象》,载《浙江社会科学》2020年第6期。

[7]参见蔡红:《土地使用权收回与土地使用权抵押效力研究》,载《当代法学》2002年第8期。

[8]杨一介:《农村宅基地制度面临的问题》,载《中国农村观察》2007年第5期。

[9]山东省高级人民法院行政判决书(2016)鲁行终754号。

[10]《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)第22条:“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋,在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封,仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的,对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”

[11]海口市中级人民法院:《关于涉诉闲置土地和停缓建房地产项目处理情况的调研报告》,载http://www.hkfy.gov.cn/index.php? c = show&id =28810,2021年5月21日访问。

[12]浙江省高级人民法院行政判决书(2015)浙行终字第134号。

[13]广东省高级人民法院行政判决书(2017)粤行终248号。

[14]海南省高级人民法院行政判决书(2018)琼行终1139号。

[15]《土地管理法》第38条规定:“续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”

[16]《闲置土地处置办法》第14条规定:“除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:(一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;(二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第37条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。”

[17]海南省第一中级人民法院(2014)海南一中环行初字第11-1号。

[18]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第19条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”

[19]海南省高级人民法院(2014)琼环行终字第9号。

[20]《海南经济特区土地管理条例》(2014年)第41条规定:“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起,满两年未完成项目投资总额百分之二十五的,由市、县、自治县人民政府无偿收回土地使用权。”

[21]《海南省闲置土地认定和处置规定》(海南省人民政府令第247号)第30条规定:“对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的,市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案,报同级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。”

[22]《闲置土地处置办法》第4条规定:“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”

[23]翟国徽:《国土资源局有权作出闲置地收回决定吗?》,载《中国土地科学》2015年第12期。

[24]广东省高级人民法院行政判决书(2014)粤高法行终字第867号。

[25]有的以土地市场评估价确定补偿金额,例如深圳、青岛等地;有的以土地出让价款和前期合理投入及其贷款利率计算,并规定按照上述计算确定的收回土地使用权价格如果高于市场评估价格的,按照市场评估价格确定补偿,例如海南。

[26]广东省高级人民法院行政判决书(2016)粤行终1040号。

[27]海南省高级人民法院行政判决书(2017)琼行终1057号。

[28]《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)第3条规定:“以协议方式收回闲置土地使用权的价格,可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定;如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的,按照市场评估价格协议收回土地使用权。”

[29]《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》(自然资办函〔2018〕1903号)规定:“有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本,综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格,由双方共同协商确定。”

[30]《土地管理法》第58条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要,确需使用土地的……依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”

[31]海南省高级人民法院行政判决书(2019)琼行终324号。

[32]同上注。

[33]《海南省人民政府关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》(琼府〔2019〕12号)第3条第4项规定:“县级以上政府可以对存量商品住宅用地依法有偿收回,有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本,并综合考虑其合理的直接损失,参考市场价格确定。”

[34]广东省高级人民法院行政判决书(2016)粤行申1342号。

作者简介:鲁谷辰,北京大学法学院博士研究生。

文章来源:《法律适用》2021年第6期。

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