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全国人民代表大会授权常务委员会行使相关职权研究

作者:曲頔   点击量:517

全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人民代表大会常务委员会是它的常设机关。我国《宪法》67条第22项规定,全国人大常委会行使全国人大授予的其他职权。《全国人民代表大会议事规则》30条规定,列入会议议程的议案,在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权全国人大常委会审议决定,并报全国人大下次会议备案或者提请全国人大下次会议审议。这为全国人大对全国人大常委会作出授权决定、全国人大常委会依据全国人大授权行使相关职权提供了宪法法律依据。多年来,全国人大授权全国人大常委会行使相关职权,具有丰富的实践。

一、1982年宪法通过前,全国人大授权常委会的实践

1954年《宪法》31条第19项规定,全国人大常委会行使全国人大授予的其他职权。1975年《宪法》18条、1978年《宪法》25条第13项也作出同样规定。1982年宪法通过前,全国人大授权全国人大常委会行使相关职权主要有两种情况:一是授权全国人大常委会行使部分立法权或开展具体立法活动。二是授权全国人大常委会审查批准相关年度国家决算、国民经济调整计划和国家预算。

(一)全国人大授权全国人大常委会行使部分立法权或开展具体立法活动

1982年宪法通过前,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,全国人大常委会的职权为解释法律、制定法令。但是,由于全国人大会议次数少、会期短、代表人数多等原因,难以进行经常性的、繁重的立法工作。全国人大于1955年、1959年和1981年先后三次作出相关决议,授权全国人大常委会行使部分立法权或开展具体立法活动。

1.全国人大授权常委会制定单行法规

1955年7月30日,一届全国人大二次会议通过了《第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,指出:“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展,国家急需制定各项法律,以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间,有些部分性质的法律,不可避免地急需常务委员会通过施行。为此,特依照宪法第三十一条第十九项的规定,授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规。”[1]这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。

2.全国人大授权常委会修改法律

1959年4月28日,二届全国人大一次会议通过了《第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》,在批准常委会工作报告的同时,明确“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定”。这一授权赋予了全国人大常委会在大会闭会期间,对大会制定的法律进行修改的权力。

3.全国人大授权常委会公布试行民事诉讼法

1981年12月13日,五届全国人大四次会议通过了《第五届全国人民代表大会第四次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》,在批准常委会工作报告的同时,决定“原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》,并授权常务委员会根据代表和其他方面所提出的意见,在修改后公布试行。在试行中总结经验,再作必要的修订,提交全国人民代表大会审议通过公布施行。”

这一授权建议是时任全国人大常委会副委员长兼秘书长杨尚昆作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中提出的:“鉴于民事诉讼法涉及的问题比较复杂,我们的经验还不足,建议大会原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》,并授权常务委员会根据代表和其他方面所提的意见,在修改后公布试行。”当时的法案委员会在《关于三个法律草案的审查报告》中对这一建议表示同意,认为民事诉讼法是重要的基本法,涉及的方面很多,代表们在讨论中所提出的有些问题还需要进一步深入探讨,并在实践中求得完善。1982年3月8日,五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《民事诉讼法(试行)》。试行9年以后,通过不断总结实践经验、进行修改补充,七届全国人大四次会议于1991年4月9日通过了《民事诉讼法》,《民事诉讼法(试行)》同时废止。

(二)全国人大授权常委会审查批准相关年度国家决算、国民经济调整计划和国家预算

根据实际需要,全国人大于1958年、1962年、1963年和1965年,先后四次授权全国人大常委会审查批准相关年度国家决算、国民经济调整计划和国家预算。

一是,1958年2月11日,一届全国人大五次会议作出《第一届全国人民代表大会第五次会议关于1957年国家预算执行情况和1958年国家预算及1958年度国民经济计划的决议》,授权全国人大常委会在1957年国家决算编成以后予以审查批准。

二是,1962年4月16日,二届全国人大三次会议作出《第二届全国人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议》,授权全国人大常委会审查和批准第二个五年计划后两年的国民经济调整计划和相应的国家预算。

三是,1963年12月3日,二届全国人大四次会议作出《第二届全国人民代表大会第四次会议关于1963年国民经济计划和1964年国民经济计划、1963年国家预算和1964年国家预算初步安排的决议》,授权全国人大常委会在1964年国家预算草案编成以后,对1964年的国家预算,连同1963年的国家决算,进行审查和批准。

四是,1965年1月4日,三届全国人大一次会议作出《第三届全国人民代表大会第一次会议关于政府工作报告、1965年国民经济计划主要指标和1965年国家预算初步安排的决议》,授权全国人大常委会在1965年国家预算草案编成以后,连同1964年的国家决算,加以审查和批准。

二、1982年宪法通过后,全国人大授权常委会的实践

1982年宪法是对1954年宪法的继承和发展。为了更好适应实践需要,在起草1982年宪法之初,改革和完善人民代表大会制度、加强人大常委会的工作就成为一项重要议题。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出:“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置,都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人。”“全国人大常委会人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”在1954年宪法的基础上,1982年宪法对全国人大常委会职权作了增加规定,如解释宪法,监督宪法的实施;制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;等等。同时,1982年宪法保留了全国人大常委会行使全国人大授予的其他职权的规定。

1982年宪法施行以来,全国人大授权全国人大常委会行使其他职权的实践非常丰富,主要有:

1.全国人大授权常委会审查和批准国家决算

1986年4月12日,六届全国人大四次会议通过《第六届全国人民代表大会第四次会议关于1985年国家预算执行情况和1986年国家预算的决议》,批准1986年国家预算和预算报告,并授权全国人大常委会审查和批准1985年国家决算。1986年6月25日,六届全国人大常委会第十六次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于批准1985年国家决算的决议》,根据大会授权,审议并批准1985年国家决算和决算报告。从1986年至1995年,六届、七届、八届全国人大先后10次授权全国人大常委会审查和批准国家决算,全国人大常委会作出决议批准国家决算。

1982年宪法刚刚通过时,全国人大会议召开的时间尚不固定,1983年、1984年的全国人大会议分别是在6月和5月召开的,由全国人大直接批准上年度国家决算,时间上是可行的,故1982年、1983年的国家决算由全国人大作出决议予以批准。从1985年开始,全国人大会议召开的时间都在3月,上年度国家决算尚来不及完成,由全国人大直接审查批准决算时间上存在困难。为此,全国人大通过授权全国人大常委会的方式对审查批准决算作出安排。

1994年3月22日,八届全国人大二次会议审议通过预算法,并于1995年1月1日起施行。《预算法》20条第2款[2]规定,全国人大常委会“审查和批准中央决算”。预算法的规定,是根据宪法的精神、全国人大履职实践和加强最高国家权力机关对国家预算监督的需要,对国家决算批准问题作出的专门宪制安排。1996年以后,大会不再对常委会审查和批准决算作出授权。

2.全国人大授权常委会批准《中葡联合声明》

1987年4月11日,六届全国人大五次会议作出《第六届全国人民代表大会第五次会议关于授权全国人民代表大会常务委员会审议批准〈中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明〉的决定》。该决定指出,鉴于《中葡联合声明》涉及特别行政区的设立及其制度问题,根据《宪法》31条、第62条的规定,应由全国人民代表大会决定,会议授权全国人大常委会在《中葡联合声明》经中葡两国政府正式签署后予以审议和决定批准。1987年6月23日,六届全国人大常委会第二十一次会议根据全国人大授权作出决定,批准《中葡联合声明》,包括附件一《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》和附件二《关于过渡时期的安排》。

3.全国人大授权常委会对大会原则通过的村委会组织法(草案)审议修改后颁布试行

1987年4月11日,六届全国人大五次会议通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国村民委员会组织法(草案)〉的决定》,原则通过了村委会组织法(草案),并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则,参照大会审议中代表提出的意见,进一步调查研究,总结经验,审议修改后颁布试行。

主要考虑是,在全国人大会议审议中,不少代表反映了当前农村的实际情况和基层工作的困难,认为有些问题还需要进一步调查研究,建议修改后试行。时任全国人大常委会副委员长、全国人大法律委员会主任委员彭冲在大会主席团会议上作了《关于〈中华人民共和国村民委员会组织法(草案)〉的决定(草案)》的说明,援引民事诉讼法草案经大会原则批准并授权常委会修改后公布试行的先例,建议大会原则通过法律草案,并对全国人大常委会作出授权。1987年11月24日,六届全国人大常委会第二十三次会议在对经过修改的村委会组织法(草案)进行审议后,通过了村委会组织法(试行)。

4.全国人大授权常委会对国务院提请的有关深圳经济特区立法权的议案进行审议并作出决定

1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。该次大会审议了国务院提请授权深圳市人大及常委会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案,决定“授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后,对国务院提出的上述议案进行审议,作出相应决定”。

1992年7月1日,七届全国人大常委会第二十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》,决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

5.全国人大授权常委会设立香港特区筹委会准备工作机构并开展准备工作

1993年3月31日,八届全国人大一次会议通过了《全国人民代表大会关于授权全国人民代表大会常务委员会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构的决定》,授权全国人大常委会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构,着手进行各项有关准备工作。

本来,为了保证1997年的平稳过渡,1990年4月2日,七届全国人大三次会议在通过香港基本法的同时,还通过了《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》。根据这一决定,全国人大在1996年内设立香港特别行政区筹备委员会,负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜,根据该决定规定第一届政府和立法会的具体产生办法;原香港最后一届立法局的组成如符合该决定和香港基本法的有关规定,其议员拥护香港基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港基本法规定条件者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。这一安排也被称为“直通车”。然而,1992年开始,港英政府在香港推行的政制改革方案,违反《中英联合声明》精神、违反与香港基本法衔接的原则、违反中英在香港政制发展问题上已达成的协议和谅解,致使关于香港特别行政区第一届政府和立法会的“直通车”安排[3]不复可能。时任国务院港澳办主任鲁平在答记者问时说,中国政府将不得不采取相应措施,按照香港基本法的规定筹组香港特别行政区第一届政府和立法会,“另起炉灶”,以实现平稳过渡,顺利交接。[4]

八届全国人大一次会议期间,包括有香港地区全国人大代表在内的广东省代表团向大会提出议案,建议八届人大一次会议通过决议,尽早成立香港特别行政区筹备委员会的预备工作委员会。经大会主席团常务主席讨论,建议将这一议案列入大会议程。大会秘书处草拟了决定草案,人大主席团第三次会议分别表决通过了广东省代表团的议案和大会秘书处草拟的决定草案并印发各代表团审议。[5]根据全国人大组织法、全国人大议事规则的规定,一个代表团可以向全国人民代表大会提出议案,由主席团决定是否列入会议议程。广东省代表团在代表大会期间提出议案,由主席团决定列入会议议程,是体现全国人大组织法、全国人大议事规则相关规定的生动案例,是人民代表大会制度史上的一次宝贵实践。

根据这一授权决定,1993年7月2日,八届全国人大常委会第二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会的决定》,该委员会作为常委会的工作机构,在筹备委员会成立前,为1997年我国对香港恢复行使主权,实现平稳过渡,进行各项准备工作。

6.全国人大授权常委会制定香港特区维护国家安全相关法律

2020年5月28日,十三届全国人大三次会议根据宪法和香港基本法的有关规定,通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。其中,全国人大授权全国人大常委会就建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律,切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特区事务的活动。2020年6月30日,十三届全国人大常委会第二十次会议通过《香港特别行政区维护国家安全法》,并列入香港基本法附件三,由香港特区在当地公布实施。

香港国安决定和香港国安法的出台,是在香港特区国家安全方面风险日益凸显,“港独”、分裂国家、暴力恐怖活动等各类违法活动严重危害国家主权、统一和领土完整,一些外国和境外势力公然干预香港事务,利用香港从事危害我国国家安全活动的情况下,为了维护国家主权、安全、发展利益,维护香港长治久安和长期繁荣稳定,保障香港居民合法权益,确保香港“一国两制”实践行稳致远作出的制度安排。通过“决定+立法”这一复合立法形式,在不修改香港基本法和香港当地有关法律的情况下,统筹并妥善解决了建立健全香港特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制的宪制依据和法律依据问题,完善和发展了“一国两制”制度体系,有力维护了宪法和香港基本法确立的香港特别行政区宪制秩序。

7.全国人大授权常委会修改香港基本法附件一和附件二

2021年3月11日,十三届全国人大四次会议根据宪法、香港基本法和香港国安法的有关规定,通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。其中,全国人大授权全国人大常委会根据这一决定修改香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。2021年3月30日,十三届全国人大常委会第二十七次会议通过修订后的《香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》,通过修订后的《香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。香港特别行政区实行的选举制度是香港特别行政区政治体制的重要组成部分,应当符合“一国两制”方针,符合香港特别行政区的实际情况,确保爱国爱港者治港,有利于维护国家主权、安全、发展利益,保持香港长期繁荣稳定。通过“决定+修法”的“两步走”立法形式,必将推动发展适合香港实际的民主政治制度。

三、全国人大授权常委会的主要特点

根据上述实践情况,可以看出全国人大对常委会作出授权具有以下特点:

第一,历史跨度大,与我国民主法治实践发展相伴生。

全国人大授权常委会行使相关职权的决定、决议共23件,其中,1982年宪法通过前7件,1982年宪法通过后16件。从时间上看,23件大会授权常委会行使相关职权的决定、决议时间跨度较大,从1955年到2021年,几乎历经了人民代表大会制度实际运行的全部历程,在1954年宪法、1978年宪法、1982年宪法的实施中,都有全国人大对常委会作出行使相关职权授权的实践。可以说,全国人大授权常委会行使相关职权与我国人民代表大会制度的实践发展相伴随、相发展。

第二,内容丰富,涉及全国人大及其常委会多项宪法性职权。

从内容看,全国人大授权常委会的决定实践内容丰富,涉及全国人大及其常委会的多项宪法性宪制性职权。一是关于立法体制与立法权限。比如,1955年关于常委会制定单行法规的授权、1959年关于常委会修改法律的授权、1989年关于由常委会决定批准深圳经济特区立法权的授权。

二是关于特定立法项目,即《宪法》62条第3项“制定基本法律”的规定。比如,1981年关于民事诉讼法的授权、1987年关于村委会组织法的授权、2020年关于香港特别行政区维护国家安全的立法授权和2021年关于修改香港基本法附件一和附件二的授权。

三是关于批准国家决算。比如,1986年至1995年之间关于审查和批准国家决算的10次授权。还有一届全国人大至三届全国人大期间的4次授权,主要也是批准国家决算和预算。四是关于特别行政区的制度。即与《宪法》31条、第62条第14项规定相关的职权,既包括《宪法》62条第3项所明确规定的制定法律,也包括批准相关条约、设立相关机构等《宪法》62条第16项“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,第62条第2项“监督宪法的实施”职权以及第67条第15项规定的批准条约职权。比如,1987年关于批准《中葡联合声明》的授权、1993年关于设立香港特区筹委会准备工作机构的授权、2020年关于就建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律的授权以及2021年关于修改香港基本法附件一和附件二的授权等。

第三,全国人大对常委会进行授权是人民代表大会制度的固有制度安排。

1954年《宪法》31条第19项规定了全国人大常委会行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。1975年《宪法》18条、1978年《宪法》25条第13项、1982年《宪法》67条第22项,都在有关全国人大常委会职权的条款中作了这一规定。全国人大根据实际情况和需要,将特定的全国人大职权授予全国人大常委会行使,全国人大常委会根据全国人大的授权完成具体工作或者立法,这是自1954年以来,历经1975年宪法、1978年宪法,直至1982年宪法一以贯之的制度安排和实践,既体现人民代表大会制度设计的初衷和本意,也反映人民代表大会制度后来实际运行和实践发展。

我国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会。全国人民代表大会作为最高国家权力机关,由全国人大代表组成,要体现广泛的代表性。这就决定了人大代表的名额不能过少。但是,大会的规模也不宜过大,否则难以组织召开会议。经过多年实践,在1986年《选举法》修改时,最终确定全国人大代表的名额为不超过3000人。为了能够开展经常性工作,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,行使立法、监督、选举任免、讨论决定重大事项等职权,同时,也包括根据全国人大的授权,行使大会授予的其他职权。这是由宪法确定的全国人大及其常委会的性质、地位、相互关系决定的,是人民代表大会制度所固有的。

第四,全国人大对常委会的授权,有时具有重要的宪制含义。

深入研究全国人大对常委会的授权,可以发现有的授权是具有重要宪制含义的。比如,全国人大授权常委会审查和批准国家决算,就涉及对《宪法》62条第11项全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”中“国家的预算”宪法含义的理解。在1994年预算法明确规定全国人大常委会“审查和批准中央决算”以前,一般认为“国家的预算”包括预算与决算,批准决算是大会的职权。因此,由常委会行使批准决算的权力,需要由大会对常委会作出授权,这也是1986—1995年的实践做法。后来,八届全国人大二次会议通过预算法。预算法明确规定由全国人大常委会“审查和批准中央决算”,这是依宪依法就国家决算的审查批准作出专门安排。在预算法以法律形式明确了全国人大常委会行使批准决算的职权之后,全国人大常委会行使这一职权不再需要由大会作出专门授权;同时,对宪法关于“国家的预算”规定含义的理解,相较于之前的含义,实际上是作了限缩。

再如,“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”是《宪法》67条第15项规定的全国人大常委会的职权。但是,批准《中葡联合声明》涉及特别行政区的设立及其制度问题,按照《宪法》31条、第62条第14项有关全国人大职权的规定,应当由全国人大决定。全国人大在作出相关决定的同时,根据需要进一步作出安排,授权全国人大常委会在中葡两国政府正式签署联合声明后,审议和决定批准。与之相对应的,同样涉及特别行政区的设立及其制度问题,此前的《中英联合声明》是先由六届全国人大常委会第八次会议通过决议,决定在中英两国政府正式签署后提请全国人大审议批准;之后,六届全国人大三次会议决定批准《中英联合声明》。从批准的实践做法看,中英、中葡两个联合声明虽然分别采用了大会批准和大会授权常委会批准的不同程序,但都是根据宪法关于全国人大职权和全国人大常委会职权的相关规定,考虑到不同的实际情况作出的具体安排,都是全国人大及其常委会依宪履职的具体体现。

全国人大对全国人大常委会作出的每一次授权都是审慎、慎重的,具有充分明确的宪法依据,完全契合实际情况需要和人民群众重大关切,并严格依照宪法法律程序进行。总的来说,全国人大授权常委会行使相关职权,是人民代表大会制度固有的制度安排,在人民代表大会制度六十余载运行中具有丰富的法治实践,有利于更好发挥最高国家权力机关的重大宪制作用。

注释:

[1]全国人民代表大会常务委员会办公厅编:《全国人民代表大会及其常务委员会大事记(1954—2014)》,中国民主法制出版社2014年版,第48—49页、第1087页。

[2]1994年通过的《预算法》第12条第2款。

[3]根据《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》规定,原香港最后一届立法局的组成如符合本决定和香港基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国香港基本法、愿意效忠香港特区并符合香港基本法规定条件者,经筹备委员会确认,即可成为香港特区第一届立法会议员。原最后一届立法局过渡到特区第一届立法会的安排,又被称为“直通车”安排。

[4]《鲁平就香港问题答记者问》,载《人民日报》1993年3月18日,第4版。

[5]《人大主席团举行第三次会议》,载《人民日报》1993年3月25日,第1版。

作者简介:曲頔,全国人大常委会法制工作委员会宪法室干部。

文章来源:《中国法律评论》2021年第2期。

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