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2020 年备案审查工作情况报告述评

作者:梁鹰   点击量:432

2021年1月20日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议听取了法工委主任沈春耀所做的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》(以下简称《2020年报告》)。《2020年报告》以贯彻习近平法治思想为主线,全面深入地梳理和总结了2020年全国人大常委会开展备案审查工作的情况,提出了2021年工作安排。从《2020年报告》的丰富内容中可以看出,全国人大常委会2020年坚持以习近平法治思想为指导,不断加强和改进备案审查工作,“有件必备、有备必审、有错必纠”得到进一步落实,备案审查制度和能力建设取得新突破,备案审查工作开创新局面。

一、持续推进“有件必备”

备案是审查的前提和基础。2014年,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。2018年1月,习近平总书记在党的十九届二中全会的讲话中明确要求“把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围”。党中央提出“有件必备”的要求,就是要把各级各类机关制定规范性文件的权力全部纳入法治轨道开展监督,不允许存在不受监督的文件。为了贯彻落实党中央要求,全国人大常委会领导在各种场合多次强调要实现“有件必备”,提出了“只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象,其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围,实现备案全覆盖”,“规范性文件在哪里,备案审查工作就要跟到哪里”。《2020年报告》概要反映了全国人大常委会在全面落实“有件必备”、规范报备行为方面取得的新进展。

1.依法做好行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释的备案工作。

依据立法法、监督法等法律的规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释报全国人大常委会备案。实践中的做法是,制定机关报送的备案文件纸质文本由全国人大常委会办公厅负责接收、登记,并分送有关专门委员会和全国人大常委会法工委审查。同时,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释还需要通过全国人大备案审查信息平台报送电子文本。每年一月底前,各报送机关还要将上一年度制定、修改、废止和批准的法规、司法解释目录汇总报送全国人大常委会办公厅。全国人大常委会办公厅对报送机关的报送工作进行督促检查,并适时将迟报、漏报等情况予以通报。

2.将地方人大常委会通过的具有法规性质的决议、决定纳入备案范围。

根据地方组织法等法律的规定,地方人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方人大常委会通过的有关决议、决定中,有的规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责,设定了法律责任,具有法规性质。2020年,全国人大常委会办公厅要求各省级人大常委会将具有法规性质的决议、决定报送备案,进一步拓展了全国人大常委会的备案范围。

3.对报送备案的法规、司法解释开展形式审查。

全国人大常委会办公厅收到备案文件或者通过备案审查信息平台收到备案电子文件后,要对备案是否符合法定范围和程序、备案文件是否齐全、是否符合格式标准和要求等要素进行形式审查,对符合要求的,予以接收并通过全国人大常委会备案审查信息平台发送电子回执;对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的,以电子指令形式予以退回并说明理由。2020年,全国人大常委会办公厅在开展备案文件形式审查工作中,发现了一些问题,如施行日期不明确、缺少标准文本、公布日期早于批准日期、报送备案不及时、备案文件不齐全等。报送备案是立法活动中的一项法定程序和环节,报备环节出现的这些问题,反映出有的报备机关还没有充分重视报送备案的重要性和严肃性,存在工作不认真、思想不重视的问题。全国人大常委会办公厅及时将形式审查中发现的问题函告提醒报备机关,督促报备机关规范报备行为。

4.推动最高人民法院在法院系统建立审判业务文件的备案审查制度。

这项制度旨在对地方人民法院制定审判业务文件的工作予以规范。在建立这项制度过程中,最高人民法院有关庭室的负责同志专程到全国人大常委会法工委听取意见。2020年年底,最高人民法院专门下发《关于规范高级人民法院制定审判业务文件、编发参考性案例工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》要求,高级人民法院制定的审判业务文件应当符合宪法、法律规定和立法精神,弘扬社会主义核心价值观,不得与司法解释、指导性案例相冲突;高级人民法院制定的审判业务文件不得使用“规定”、“解释”、“决定”、“批复”或“指导意见”等司法解释或司法解释性质文件的名称,不得采用司法解释的体例;审判业务文件应当报送最高人民法院审查,高级人民法院根据审查意见对审判业务文件进行修改后,印发辖区内人民法院参考;审判业务文件在正式印发后15日内报送最高人民法院备案。《通知》还明确要求高级人民法院的审判业务庭以及中级、基层人民法院不得制定审判业务文件。

通过这些工作,“有件必备”得到进一步落实,党委、人大、政府、军队、法院等系统的备案审查工作实现衔接联动,对各级、各类国家机关制定的规范性文件全面开展备案审查的格局和机制已经基本形成,较好地实现了“规范性文件在哪里,备案审查就跟到哪里”。

二、全面落实“有备必审”

2020年,全国人大常委会法工委对制定机关报送备案的法规、司法解释逐件开展主动审查,认真研究处理公民、组织提出的审查建议,围绕贯彻落实党中央决策部署和重要法律实施开展专项审查,对其他机关移送审查的法规及时研究处理,全面履行审查职责,落实“有备必审”。《2020年报告》内容反映出,2020年的审查工作有四个明显的特点。

1.主动审查“应审尽审、全面覆盖”。

主动审查的特点和作用主要体现在“全面”二字上,力图通过对行政法规、司法解释、地方性法规等制定情况进行整体、全面的了解,及时发现并处理突出的、关键的、紧要的以及倾向性的问题,来保证法律体系总体的和谐统一。这其中对地方性法规开展主动审查的任务十分繁重,也十分重要。因为地方立法是整个社会主义法律体系当中数量最多、体量最为庞大的部分。对地方立法做到全部主动审查,是落实“有备必审”要求的重要环节,是保证备案审查制度覆盖面的重要条件。一年来,制定机关报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释共1269件,其中行政法规25件,省、自治区、直辖市地方性法规500件,设区的市、自治州地方性法规563件,自治条例和单行条例85件,经济特区法规80件,司法解释16件。我们按照法规、司法解释备案审查工作办法规定的审查工作职责,着力加强主动审查力度,对制定机关报送备案的法规、司法解释逐件开展主动审查,及时提出审查研究报告。对审查中发现在合宪性、合法性、适当性等方面可能存在问题的部分法规、司法解释,向制定机关发函,请制定机关作出说明。通过主动审查,及时发现并处理部分新制定的法规、司法解释中存在的与上位法相抵触、明显不适当等问题。

2.依申请审查“聚焦问题、回应关切”。

依申请审查是聚焦公民在审查建议中指出的问题,对法规、司法解释做精细化的审查。一年来,共收到公民、组织提出的各类审查建议5146件,其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件,占比为65.64%;不属于全国人大常委会审查范围的有1768件,占比为34.36%。以审查建议提出方式区分,通过书面形式提出的有1917件,占比为37.25%;通过审查建议在线提交平台提出的有3229件,占比为62.75%。以提出审查建议的主体区分,公民提出的有5144件,占比为99.96%;组织提出的有2件,占比为0.04%。属于全国人大常委会审查范围的审查建议中,建议对行政法规和国务院决定进行审查的有38件,占比为1.12%;建议对地方性法规进行审查的有3254件,占比为96.33%;建议对自治条例进行审查的有11件,占比为0.33%;建议对司法解释进行审查的有75件,占比为2.22%。不属于全国人大常委会审查范围的审查建议中,对党内法规提出的审查建议1件;对国务院各部门制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议1693件(其中1642件为针对退役军人事务部发布的一个规范性文件提出的审查建议);对地方政府制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议45件;对人民法院、人民检察院制定的规范性文件提出的审查建议25件;对地方性法规与行政法规不一致提出的审查建议4件。2020年研究处理公民、组织提出的审查建议数量为历年最多,这说明公民、组织提出审查建议的渠道通畅,备案审查制度的社会影响力不断加强。对这些审查建议,全国人大常委会法工委高度重视,逐一进行研究处理反馈,这是人民代表大会制度集民意、聚民心、汇民智、解民忧的一个生动体现。

3.专项审查“围绕大局、突出重点”。

专项审查的重点在于集中发现并解决某个领域法规、司法解释中存在的问题,侧重点在于对某一具体领域的制度进行一条线上的把握。党中央作出某项重大决策部署和政策调整,或者全国人大及其常委会出台某部重要法律、调整某项重大制度,全国人大常委会往往会紧跟着部署一项专项审查的任务,目的就是通过对某一领域法律、法规、规章、司法解释及其他规范性文件的全面清理,梳理出其中存在的与中央精神、国家法律、时代要求不符合不衔接不一致不适应的突出问题,及时加以修改完善,自上而下联动进行,从而在一个较短的时间内集中实现某一领域制度的调整、更新、健全、完善,以适应新形势下治国理政的现实需要。2020年,我们围绕党中央决策部署和常委会工作重点,重点组织开展了五个方面的专项审查和集中清理。这几个专项审查和集中清理目标明确,重点突出,紧紧围绕贯彻落实党中央抗击疫情等重大决策部署、禁食野生动物决定等常委会重点工作和民法典等重要法律实施,通过清理、打包修改、废旧立新等方式在较短时间内实现由上至下相关制度集中调整完善。由于组织得力,2020年开展的几个专项审查都取得了很好的效果。

以民法典涉及法规的专项清理为例,此次专项清理工作重点围绕以下几方面展开:一是与民法典精神和民事活动必须遵循的基本原则相抵触或者不一致的;二是与民法典物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等分编的具体规定不一致或者不衔接的;三是涉及民法典的法规、规章、规范性文件之间明显不协调或者不一致的;四是不适应改革开放和社会主义现代化建设要求,规定的主要内容明显过时或者实际失效的。清理工作从几个方面取得突出成效:一是贯彻民法典的绿色发展新理念。例如,有的地方在对地方性法规进行修改时,针对故意严重污染环境的行为增加惩罚性赔偿的规定。最高人民法院在对环境侵权司法解释进行修改时,增加“修复生态环境”的责任形式,在生态环境损害赔偿司法解释中进一步明确有权提出民事公益诉讼的机关,增加生态环境的违法成本。二是落实民法典的新制度新规定。例如,民法典在物权法基础上进一步完善建筑物区分所有权制度,强化业主对共有部分共同管理的权利,适当降低作出决议的门槛,完善公共维修资金的使用规则,司法部已明确建议修订国务院《物业管理条例》,地方也将在物业管理领域地方性法规进行修改中落实民法典的新规定。例如,民法典删除原婚姻法关于患有医学上认为不应当结婚的疾病者禁止结婚的规定,一些地方现行的母婴保健条例及母婴保健法实施办法仍保留有婚前医学检查的规定,制定机关将通过删除相关条款等方式与民法典保持一致。三是调整相关表述与民法典保持衔接。再如,清理中发现,部分地方性法规仍将民事主体区分为“公民、法人和其他组织”,与民法典关于“自然人、法人、非法人组织”的民事主体分类标准不一致。民法典增加了典型合同类型,并将“居间合同”修改为“中介合同”,有的地方性法规关于“房屋的买卖、租赁及其居间合同”“居住物业管理合同”等典型合同的表述与民法典不一致。制定机关将采取“打包”修改的方式对上述问题涉及的有关条款予以调整。四是明确废止已明显过时或实际失效的规定。比如,最高人民法院认定,包括1990年发布的《关于银行工作人员未按规定办理储户挂失造成储户损失银行是否承担民事责任问题的批复》在内的89件司法解释及相关规范性文件由于发布时间较早,无法适应当前审判工作需要,或涉及的相关问题可以直接援引民法典以及相关法律、司法解释的规定解决,遂于2020年12月29日公布《关于废止部分司法解释及相关规范性文件的决定》(法释〔2020〕16号),将上述89件司法解释予以废止。五是新制定司法解释与民法典同步实施。最高人民法院落实清理工作要求,新制定7件司法解释,于2021年1月1日与民法典同步施行,分别涉及适用民法典的时间效力、担保制度、物权、婚姻家庭、继承、建筑工程合同、劳动争议等方面。

4.移送审查“衔接联动、密切配合”。

移送审查是对各备案审查工作机构之间通过衔接联动机制转送的问题进行的审查,通过开展移送审查,各备案审查工作机构之间相互配合,形成严密的审查之网,避免出现因分工领域不同造成有的问题长期无人过问、无人解决的情况。2020年,司法部通过备案审查衔接联动机制向全国人大常委会法工委分两批移送了58件地方性法规,主要涉及缩减上位法的禁止性规定以及违反行政许可法、行政处罚法、行政强制法和行政收费制度等方面的问题。我们根据备案审查衔接联动机制的要求,首先将移送法规涉及的问题函告制定机关和批准机关征求意见,然后再分类进行研究处理。对制定机关同意司法部意见并表示自行修改的8件法规,督促制定机关尽快完成修改工作。对制定机关反馈不同意司法部意见的法规,逐一进行审查研究,对其中19件经审查认为存在合法性问题的地方性法规,要求制定机关及时修改或者废止,目前制定机关对这19件法规均已反馈意见表示同意修改。

三、深入开展“有错必纠”

开展备案审查工作的目的,是通过纠正违宪、违法、不适当的规范性文件,保证党中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民合法权利。《2020年报告》披露了一年来全国人大常委会通过备案审查纠正处理和督促修改的若干典型案例。通过对这些案例的纠正处理,总体上实现了“杜绝立法放水、防止立法抵触、避免立法滞后”的目标。由于篇幅的限制,报告中对几个案例的审查过程和结果作了高度概括的介绍,实际上在对这些案例进行审查时,经历了多次征求意见、调查研究、分析论证的过程,最终形成的审查研究意见和处理结果,反映了全国人大常委会在把握合宪性、合法性和适当性等审查标准方面的态度和尺度。《2020年报告》中披露的纠正处理案例有以下三个特点。

1.对法规、司法解释中的合宪性、涉宪性问题审查程度更直接、更深入。

2019年以前的报告中,虽然也披露过一些涉及合宪性审查内容的案例,但是没有在报告中直接、正面对合宪性审查的内容给予突出强调,合宪性问题在过去的报告中只是“隐现”“闪现”。《2020年报告》则集中披露了三件对法规、司法解释中涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究并稳妥处理的案例,并将这三件案例在报告第四部分第一个小标题“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”下单独列举。这表明对合宪性、涉宪性问题作出研究处理是备案审查中的重要内容,如果说过去还只是探索、试水,2020年合宪性审查工作则可以说是稳步推进,取得了重大突破。

报告中披露的对征收民航发展基金进行合宪性审查的案例,源于2020年“两会”期间全国政协委员朱征夫提出的“关于对机场建设费进行合宪性审查的意见和建议”。建议中提出,机场建设费的正式名称是“民航发展基金”,目前征收依据是财政部于2012年3月17日印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。朱征夫委员认为,收取民航发展基金的行为包含征收公民私有财产的内容,根据宪法和立法法的规定,公民的合法的私有财产不受侵犯,对非国有财产的征收、征用,只能制定法律。以财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》为依据征收民航发展基金,涉嫌违反宪法。在对该建议进行研究的过程中,我们征求了财政部、司法部、民航总局等单位意见,并对民航发展基金的性质、设立背景、依据、征收对象和标准、收入和支出情况等问题开展了深入、详尽的研究。我国现行法律中“征收”一词既可用于纳入预算管理的税费征收,也可用于国家对非国有动产、不动产的征收。民航发展基金作为一种政府性基金,其征收不属于《宪法》第13条规定的对公民私有财产的征收,主要理由为:一是征收事由与被征收人的关联性不同。民航发展基金用于民航基础设施建设,按照“谁收益,谁付费”的原则,由使用航路、航站资源的航空公司和乘客缴纳,作为征收对象的旅客和航空公司也是征收的受益人,缴纳义务人与其对航空运输资源的使用之间有特定的关联。而宪法上对私有财产的征收是基于公共利益的需要,征收事由与被征收人之间的关联一般比较弱,被征收人与征收的受益一般也没有直接、必然的关联。二是补偿要求和征收程序不同。对非国有财产的征收会导致财产权主体成为特别负担者,需要由征收主体予以补偿,其征收程序一般包含征收登记、征收决定、补偿等。民航发展基金的本质是政府收费,不具有可补偿性,航空旅客应缴纳的民航发展基金由航空公司或者销售代理机构在旅客购买机票时一并代征,航空公司应缴纳的民航发展基金由民航局清算中心直接征收。据此,全国人大常委会法工委研究认为,民航发展基金不属于《宪法》第13条规定的对公民私有财产的征收,并非《立法法》第8条规定的只能由法律规定的事项。作出这一判断,实际上已经包含了对宪法中使用的“征收”一词应当如何理解或者解释的内容,无疑是一次实质意义上的合宪性审查,具有开创性意义。

《2020年报告》将部分涉宪性案例在“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”部分中加以集中披露,体现了备案审查工作中对合宪性、涉宪性问题的重视,体现了对党的十九大以来党中央关于“推进合宪性审查工作”决策部署的贯彻落实。

2.在审查中更加注重体现改革的精神和方向,彰显出备案审查在化解深层次矛盾、破解制度障碍方面的作用。

立法与改革,是相辅相成、相伴而生的辩证关系。“改革”二字当中,就蕴含了在制度上破旧立新的含义。“革”是破除旧的制度,“改”是建立新的制度。党的十八届四中全会提出,要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。我们在备案审查工作中,始终重视把握改革的方向引领。《2020年报告》中披露的几个案例,就是备案审查工作密切关注改革方向、为改革大局服务的突出例子。

比如对人口与计划生育领域相关法规中过于严厉的处罚处分处理规定的审查研究处理,是为了贯彻落实党的十九届五中全会提出的“增强生育政策包容性”的改革要求,适应国家人口发展的新形势,为避免在制度上“急刹车”“大调头”,逐步实现转圜所做的准备。再如对地方法规将具有本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件的规定进行的审查研究处理,是为了贯彻落实党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境,依法纠正身份、性别等就业歧视现象,保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求,消除地方性法规中不合理设置的就业壁垒所做的努力。又如对地方性法规关于邮政企业、快递企业对不能确定安全的交寄物品应当要求用户出具相关部门安全证明的规定进行的处理,是为了贯彻落实党中央一再强调的“减少证明事项”的改革要求,减少烦琐证明,为群众办事提供便利的具体举措。我们力图通过对这些案例的审查研究处理助力改革、服务改革,更好实现“在法治下推进改革,在改革中完善法治”,更好实现立法与改革的“同频共振”。

3.对地方法规制定机关探索创新给予明确支持,发挥备案审查制度对地方立法的“风向标”作用。

地方立法是国家立法的重要补充,《2020年报告》延续2019年报告的做法,披露了备案审查工作中对地方立法探索创新给予支持的案例。通过披露这些案例,实际上是在释放一个信号,即全国人大常委会对地方法规的制定机关在符合改革方向,符合实际需要,不与法律原则、精神、规定相抵触的前提下所做的探索创新是支持的。备案审查绝不是要让地方在立法工作中畏首畏尾,而是要让地方在立法过程中吃透上位法规定的精神,杜绝“立法放水”,防止“立法抵触”,避免“立法滞后”,减少“立法重复”。

比如在对海南经济特区法规关于个人律师事务所设立人学历条件以及特殊的普通合伙律师事务所合伙人资格这两项规定进行审查研究时,我们充分考虑海南经济特区在推进中国特色自由贸易港建设、解决涉外法律服务供需矛盾方面的需要和深化“放管服”改革的要求,认为该法规中关于对个人律师事务所设立人“应当具有高等学校法律本科以上学历”的规定,严于上位法规定的个人律师事务所设立人的条件,而关于“注册会计师、注册税务师、注册造价工程师、专利代理人等其他专业人员可以成为特殊的普通合伙律师事务所的合伙人”的规定,则放宽了上位法规定的条件。这一严一宽,虽然都与上位法规定不完全一致,但体现的是同样的立法目的,即提高律师事务所的法律服务质量,使之与自由贸易港建设、经济特区发展相适应。我们研究认为,作为经济特区法规,在不违反宪法规定和法律规定的基本原则的前提下,立足于实践需求对上位法作出变通规定是可以的。

四、持续加强备案审查制度和能力建设

近年来,围绕备案审查制度和能力建设,全国人大常委会作出了一系列重大举措,取得了一系列重大进展。这些举措和进展,都是每年备案审查工作报告中的一项重要内容。《2020年报告》重点反映了一年来全国人大常委会继续推进备案审查制度和能力建设,在以下三个方面取得的新进展。

1.人大常委会听取和审议备案审查工作报告制度进一步发展完善。

全国人大常委会法工委从2019年开始,推动地方人大常委会建立听取和审议备案审查工作报告制度;2020年,提出地方各级人大常委会普遍建立向常委会报告备案审查工作制度,逐步实现全覆盖的要求。目前多数市、州人大常委会已经建立备案审查工作情况报告制度,不少县级人大常委会也开展了实践探索。我们希望通过建立备案审查工作情况报告制度,形成倒逼机制,使各级地方人大常委会都充分重视备案审查工作,解决地方人大常委会开展工作不平衡等突出问题。

2.信息化建设取得新的重要成果。

国家法律法规数据库(一期)顺利建成。构成社会主义法律体系主体部分的宪法、法律、有关法律问题和重大问题的决定、法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规和司法解释已经入库。数据库于2021年2月24日正式发布,向全社会提供权威、准确的法律法规基础数据。地方人大常委会也在不断丰富、完善备案审查信息平台功能,加快建设地方规范性文件数据库。建设法律法规、规范性文件数据库是国家法治建设的基础性工作,这项工作的意义在于使法律法规不再高高在上,真正走到寻常百姓身边,使人人随手可查、随手可用,从而使整个社会的法治化水平得到提升。

3.不断探索备案审查理论研究和宣传的工作机制,理论与实务相互融合、相互促进的程度不断加深,备案审查制度的社会影响力不断扩大。

比如我们围绕推动构建以人民代表大会制度为依托、以备案审查为基础的中国特色社会主义宪法监督理论体系,积极加强备案审查理论研究,集中力量编写出版了三本图书:《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》对工作办法逐条进行解读和说明,为准确理解、把握和适用工作办法提供指引;《规范性文件备案审查案例选编》精选近年来全国人大常委会和地方人大常委会备案审查工作中研究、纠正、处理的169件规范性文件案例,供实务界交流参考,同时也为理论界开展研究提供素材;《规范性文件备案审查理论与实务》总结备案审查制度的理论与实践,为备案审查工作开展提供理论指导。探索借助外脑开展审查的新机制,在开展优化营商环境领域地方性法规专项审查中,首次委托北京航空航天大学备案审查制度研究中心这一学术机构对地方性法规在优化营商环境方面存在的问题进行专门研究。探索备案审查工作向社会公开的新机制,首次将全国人大常委会和地方各级人大常委会备案审查工作中的典型案例结集出版,公开发行,并充分利用新闻媒体积极开展宣传,主动向社会公开备案审查工作情况,不断扩大备案审查制度的社会影响。这些工作机制上的探索和创新,取得良好效果,为备案审查工作的进一步发展积累了新经验、探索了新路径。

值得特别关注的是,《2020年报告》在安排2021年工作时,提出了一些方向性、引领性的初步设想,包括:建立备案审查专家委员会;探索在合宪性审查中适时解释宪法;推动构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系;推动备案审查学科建设,等等。

对法规、司法解释等规范性文件开展备案审查是全国人大常委会的重要职权,是常委会为了保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权利、维护国家法制统一开展的一项重要监督工作。从2017年起,常委会每年安排听取一次备案审查工作情况报告,这次报告已经是常委会第四次听取年度备案审查工作报告。从这四份报告反映出的内容可以看到,近年来全国人大常委会着力加强备案审查工作,加大对违宪、违法的法规、司法解释等规范性文件的监督纠正力度,加强备案审查制度和能力建设,备案审查工作每年都有新进展,每年都上一个新台阶。前不久,党中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》,其中对备案审查工作提出了很多要求,包括:“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查”,“将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围”,“加快建立全国统一的备案审查信息平台”,“建立健全备案审查工作年度报告制度”等。其中很多都是近年来全国人大常委会积极探索和大力推动的工作,现在被党中央确立为法治中国建设当中的重要内容,说明这些探索的思路和方向是正确的。下一步我们要坚持以习近平法治思想为指导,按照法治中国建设规划中提出的要求,扎实推进各项工作,推动全国范围内的备案审查工作再上新台阶。

作者简介:梁鹰,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任。

文章来源:《中国法律评论》2021年第2期。

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