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听证制度若干问题研究

作者:姜明安   点击量:4782



1996年3月17日,我国八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》在我国立法史上首次规定了听证制度(具体行政行为听证制度),接着,1997年八届全国人大常委会第29次会议通过的《中华人民共和国价格法》又规定了价格听证制度(行政决策听证制度),2000年九届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国立法法》和今年1月1日国务院发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》分别规定了国家立法和行政立法听证制度。这些法律、法规颁布以后,我国各地各部门已陆续开展具体行政行为、行政决策、行政立法和地方立法听证的大量实践(国家立法听证尚未正式开始运作),听证制度,作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度,在我国已经初步建立和正式运作起来。然而,对于我们的许多国人(甚至某些听证制度的设计和运作者)来说,目前对这一制度还不甚了然,以至产生许多疑惑、许多误解,在许多应该和能够发挥这一制度作用的地方没有发挥它的作用,而在某些方面,又赋予它一些非其所应有或在相应领域非其所能或非其所长的作用。在更多的时候,人们还常常混淆不同的听证制度,按立法或行政决策听证制度的模式和方法去运作具体行政行为的听证,或者相反,按具体行政行为听证制度的模式和方法去运作立法或行政决策的听证,结果导致要么效率不够,经济耗费有余,要么民主、公正、公开不够,程序司法化有余。为此,我们有必要对听证制度做些分析,做些分类研究。

听证制度的意义与功能。总的来说,听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度,它对于保障公民参与国家管理,保障国家管理的民主性、科学性、合法性和合理性,保护公民个人和组织的合法权益有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。但是,具体而言,听证制度有不同的类别,不同听证制度的功能和作用是大不相同的。如果混淆不同听证制度及其功能、作用的差别,有可能使整个听证制度变质、变味,产生对社会有害而不是有益的结果。就目前世界各国已建立听证制度的国家和我国的情况而言,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证)、行政决策听证(包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证)、具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。立法听证的目的主要在于保证立法的民主性和科学性,保障社会公益(如经济发展、生态环境、社会稳定等)和私益(如企业的经济利益、社会团体的发展条件、个人的活动自由等)的平衡,既维护社会公益,同时又尽量不损害相应组织、团体和个人(特别是社会弱势群体的利益)。立法机关本来就是人民代表机关,它本身就代表民意,立法为什么还要在人民代表机关之外去进行听证另寻民意呢?这是因为现代议会制度受政党制度的过分影响,其代表民意的全面性和真实性有时会大打折扣,再加上议会民主往往忽视少数人,特别是弱势群体的利益,以及议会议员由于由于各种主观和客观的原因,有时会代表私益而无视公益,故现代民主必须以参与民主补议会民主之不足,参与民主的重要形式即是立法听证。行政决策(无论是行政立法还是以其他形式制定政策)听证与立法听证不同,行政决策机关不是人民代表机关,其民主性天然不足,故其听证的必要性较立法听证更大;行政决策听证与具体行政行为听证亦不同,行政决策相对于具体行政行为,有很大的自由裁量性,行政机关的首长负责制对于保障行政效率是必要的,但对于防止专断,保障行政决策的公正性、合理性却有缺陷。因此,行政决策听证的功能一方面在于为公民提供参与机会,使行政决策尽可能广泛反映民意,另一方面在于防止行政专制,使行政决策尽可能公正、合理,包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益以及尽可能避免决策可能带来的消极作用和负面影响。至于具体行政行为听证的功能,其与前两种听证功能的区别较前两种听证功能之间的区别更大一些。它的首要作用在于保障依法行政,保护行政相对人的合法权益。一般来说,只有其本身权益与具体行政行为有关的人才能申请具体行政行为听证,与具体行政行为无关的人不可能申请此种听证,行政相对人申请听证的目的自然主要是维护自己的合法权益。当然,具体行政行为听证在客观上会起到监督行政机关依法行政和公正、合理行政的作用。由此可见,不同类别的听证,其功能和作用是不同的。但是听证为公民参与国家管理提供机会,为不同群体、不同阶层的组织、个人提供维护其权益的途径是有其共性的,这在整体上与论证会、座谈会等制度的功能和作用相区别。

听证的实质和型式。听证的实质就是听取意见(包括接收被听证人的证据和有关材料)。听取意见自然有各种各样的方式和途径:公开的,非公开的;正式的,非正式的;直接的,间接的;口头的,书面的;对抗式的,纠问式的,等等。一般来说,西方国家通常将听证(无论是立法听证、行政决策听证,还是具体行政行为听证)分成正式听证和非正式听证两种基本型式。正式听证一般要采取某种程度的准司法程序,如听证主持人相对独立(即为非直接决策、决定人,在美国,行政听证一般由行政法官或专门听证官主持,立法听证则由议会专门委员会主持);听证参加人可聘请代理人,在听证中可进行言辞辩论,听证笔录(或听证笔录摘要)应作为具体行政行为的根据,作为立法和决策的参考,等等。当然,即使是正式听证,不同听证的正式性也是很不一样的,其正式性(或准司法性)程度取决于听证事项对于社会公众利益和利害关系人利益的重要性和其他政策考虑,不搞“一刀切”。至于非正式听证,则不一定需要有相对独立的听证主持人,不一定要采取口头听证形式,即使是口头听证,也不一定需要进行言辞辩论,决策、决定人可直接听取相对人的陈述和意见,而无需相互质证。在大量的政府决策和行政事务中,政府通常都采取非正式听证形式听取相对人意见,采取正式听证形式的只是极少数。但是,无论采取什么听证形式,政府作出关系社会公众利益的决策和作出关系特定相对人利益的决定,均应真正听取公众和相对人的意见,并对公众和相对人的意见予以一定形式的回应,如不予采纳,应适当说明理由。政府作出涉及相对人权益的决策、决定,如既未举行正式听证,又未举行非正式听证,或虽举行了听证,但对听证中相对人提出的意见、建议根本未予考虑(可不采纳,但必须予以考虑和适当说明不采纳的理由),相对人如对此提起司法审查,相应决策、决定有被法院撤销的可能。

听证的法律关系主体。在不同种类、不同型式的听证中,听证的法律关系主体是不同的。在立法听证中,听证组织和主持者通常为立法机关的专门机构(议会的专门委员会或工作机构),立法起草部门或立法提案机关的代表可为听证一方,听证的另一方为社会公众的代表,特别是与相应立法内容有利害关系的群体、阶层的代表(可以有专家、学者的代表,但不是必须有,论证会则必须有专家、学者的代表)。代表一般由相应群体、阶层的公众推荐产生,有时则为利害关系人自愿申请参加,如人数过多,可由听证组织者按一定规则指定。在行政决策听证中,听证组织和主持者通常为政府法制机构,决策机关(行政法规、规章、规划的制定机关或其他政策的制定机关)的代表通常为听证一方,其权益受行政决策影响的组织、个人的代表为听证的另一方。在具体行政行为听证中,听证的组织和主持人通常为作出相应具体行政行为的行政机关中未参与相应行为实施的机构(有法制机构的一般为法制机构)中的公职人员,直接实施相应行为的机构的代表为听证的一方,听证的另一方为相应行为的相对人(既可以是直接相对人,也可以是间接相对人)。很显然,具体行政行为的听证一般没有与相应行为无利害关系的一般公众代表参与,而在立法听证和行政决策听证中,一般公众代表参与通常是必不可少的。此外,具体行政行为听证,听证参加人通常可委托律师或其他公民代理听证,而在立法听证和行政决策听证中,听证参加人一般要亲自参加听证和亲自陈述意见,尽管法律并不排除其聘请律师协助其做听证的某些准备工作或陪同其出席听证会。以上听证关系主体是就正式听证而言的,如果是非正式听证,听证主持人可以就是决策和决定人。对于非正式听证,关键不在于形式,而在于决策和决定人真正听取相对人意见。至于决策、决定人通过一定形式听取了相对人意见,但决策、决定未采纳相对人的意见,并不影响相应决策、决定的有效成立。相对人对决策、决定内容有异议,只能以实体问题而不能以程序问题为根据提起司法审查。

听证范围与听证程序。首先,听证范围究竟应该法定还是应该留给决策、决定机关自由裁量,这不能一概而论。在立法和行政决策领域,凡是涉及到广大社会公众或某一社会群体、阶层重大利益的事项(如公用事业、公益性服务、自然垄断商品的定价、城市建设规划、土地利用规划的制定等),其听证应以法律、法规明定,而与社会公众利益关系不密切的事项,是否听证则应留给立法和行政决策机关自由裁量。在具体行政行为领域,凡是可能给特定行政相对人造成重大不利影响的事项(如我国行政处罚中的责令停产停业、吊销许可证照和较大数额的罚款),其听证应以法定,而对相对人有利或虽然对其不利,但不可能造成严重影响的事项,是否听证则应留给行为机关自由裁量。其次,听证所针对的问题应该是事实问题还是法律问题,这同样不能一概而论,立法和行政决策听证所针对的主要应是事实问题,通过听证,把事实搞清楚,权衡和比较各种不同方案,以选择最合理、最科学、最能平衡各个方面利益的最佳方案;而具体行政行为听证则可能针对较多法律问题,如相应具体行政行为是否有法律根据,是否合法,相对人的行为属于什么法律性质,从法律上可能导致什么后果,等等。第三,听证是否应坚持“三公”(公开、公正、公平)原则,这个问题的答案一般说来应该是肯定的。但是,不同听证,“三公”原则(特别是公开原则)的度应该是不同的。立法和行政决策听证,公开原则的度无疑应该大于具体行政行为听证。具体行政行为听证,大多时候可能没有公众旁听,没有新闻记者现场采访,因为其可能涉及商业秘密和个人隐私的情况较多,而涉及一般公众和社会利益的情况较少。第四,听证在时间、举行次数和规模上是否应有限制,一般来说是应该有所限制的。因为听证虽然对于保证立法、决策、决定的公正性、合理性有重要价值,但这不能以无限提高立法、决策、决定的成本和牺牲立法、决策、决定的效率为代价,二者必须保持适度的平衡。具体行政行为听证通常以一次为限,多则几小时,少则几十分钟,参加人仅限于利害关系人;立法和行政决策听证虽然一事可进行多次听证,一次听证可持续数小时甚至几个工作日,参加人亦可多到数十人,但这必须受效率和成本原则的约束。第五,听证结果是否对立法、决策、决定产生法定拘束力。听证结果是否产生法定拘束力取决于听证的种类。一般来说,具体行政行为听证的结果对于做出具体行政行为的决定有法定拘束力,也就是说,具体行政行为必须根据听证所认定的事实和法律依据做出,尽管听证主持人通常不是行为决定者,但行为决定者必须根据听证笔录做出决定。然而,对于立法听证和行政决策听证来说,听证结果对于立法者和决策者却没有法定拘束力,立法者立法和决策者决策除了考虑听证结果以外,还可以和应该考虑其他各种有关因素。听证笔录或听证笔录摘要只是他们立法和决策的参考。当然,在通常情况下,听证结果会影响他们立法和决策。而且,作为行政决策者,他们在决策时必须考虑听证结果;在决策后通常应对听证结果作出适当的回应,简要说明为什么采纳或不采纳听证参加人在听证中提出的意见的理由(对立法听证则一般无此要求)。


(载《环球》2002年第5期)