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我国地方立法的新时代使命——把握地方立法规律提高地方立法质量

作者:许安标   点击量:657

       立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,是建立国家制度和法律制度的重要政治活动,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。我国是一个统一的多民族的单一制国家,这一国情特点反映在立法体制上,就是实行统一而又多层次的立法体制。具体来说,全国人大及其常委会行使国家立法权,在此之下,还有不同层次的立法,国务院制定行政法规,省级和设区的市级人大及其常委会制定地方性法规。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是国家立法的重要补充。2020年是立法法颁布实施二十周年,立法法修改并普遍赋予设区的市地方立法权五周年,地方立法在地方治理和法治建设中的作用日益凸显。本文就把握地方立法规律、提高地方立法质量,做好地方立法工作做些探讨。

一、地方立法的发展历程与独特作用

新中国成立以来,我国地方立法经历了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程。这个过程与我国社会主义现代化建设同步,反映了党治国理政方式的重大发展变化。赋予地方立法权,是经济社会发展的客观要求,是立法体制的重大变化,是法治建设的重要里程碑。

(一)赋予地方立法权的历史过程

1.赋予省级人大和部分较大的市人大地方立法权

1954年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关,全国人大常委会负责解释法律、制定法令,没有赋予省、直辖市等地方享有法令、条例拟定权,仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例。1975年宪法和1978年宪法在这方面作了类似规定。也就是说,改革开放以前,我国的立法权高度集中在全国人民代表大会,不仅地方没有立法权,全国人大常委会也没有真正的立法权。实践表明,这种高度集中统一的立法体制,具有局限性。为探索符合中国国情的社会主义道路,毛泽东吸取苏联高度集中统一管理模式的经验教训,对更好发挥中央和地方两个积极性进行了深入思考与探索。1956年,他在《论十大关系》中指出:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法。”但是,由于种种原因,这一设想在改革开放前未能付诸实施。

赋予地方正式享有地方立法权,缘于改革开放对立法工作提出的新要求。1978年12月,邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中指出:“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。”按照这一精神,1979年全国人大在改革开放新时期首先出台的七部法律中就包括修订地方组织法,对我国立法体制作出重要改革,赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权。1979年11月29日,新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过的《关于加强边境管理区安全保卫工作的通告》等三部决定、决议,是改革开放以来最先制定的地方性法规。

1982年12月,五届全国人大五次会议通过宪法,确认了这一地方立法制度,会议还对地方组织法进行了修改。同时,考虑到一些较大的市政治、经济、文化地位比较重要,需要因地制宜地制定一些地方性法规,修改的地方组织法为此规定了较大市的地方性法规提案权,即省会市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年再次修改地方组织法,进一步规定省会市和经国务院批准的较大的市有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又规定,经济特区所在地的市人大及其常委会可以制定地方性法规;并且把省会市、经国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市统称为“较大的市”,共有49个。总的来看,除了27个省会城市和深圳、厦门、珠海、汕头4个经济特区所在地城市外,国务院批准的较大的市是严格控制数量的。20世纪80年代至90年代初,综合考虑地域、人口和经济发展水平等因素,国务院一共分4次批准19个市为“较大的市”。1984年批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆(1997年成为直辖市)13个城市;1988年批准宁波市;1992年批准淄博、邯郸、本溪3个城市;1993年批准苏州、徐州2个城市。虽然之后不断有城市提出申请,但国务院没有再批准新的“较大的市”。49个较大的市享有地方立法权以来,制定了大量地方性法规,为依法推动当地经济社会发展和民主法制建设发挥了重要作用。

2.普遍赋予设区的市地方立法权

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,对运用法治思维、法治方式推进社会治理提出更高要求。经过三十多年改革开放,我国地方经济社会发生了巨大变化,许多设区的市规模相当大,按照国务院2014年公布的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号),我国属于特大城市(常住人口500万以上1000万人以下)的设区的市有87个,占30%;个别的甚至是超过1000万人口的超大城市(山东的临沂、河南的南阳);属于大型城市(300万以上500万人以下)的设区的市有82个,占29%。大型、特大型城市加起来近60%。这些城市的人口比世界上一些国家的人口还多,大体相当于欧洲一个中等国家的人口规模。

与此同时,随着我国经济社会和城镇化的快速发展,人民群众物质文化生活水平的丰富提高,人民对美好生活的期待不断增强,与之密切相关的土地、人口、医疗、教育、养老、保险、住房保障等问题,特别是环境保护、城乡建设与管理、出租车和网约车管理、共享车管理等社会治理问题日益复杂,涉及多方面的利益调整,各方面群体期望通过合法途径反映利益诉求的愿望越来越强烈,人民群众积极参与国家和社会事务、经济和文化事业管理与治理的要求明显增多,这些都需要通过立法加以解决。但对于有些问题,国家法律法规难以照顾到每个地方的个性化需求,需要地方立法予以规范、细化和落实。有些问题省级立法也难以解决,有必要按照依法治国要求赋予更多设区的市地方立法权予以解决,原有的较大市享有地方立法权,提供了很好的示范。在这种情况下,呼吁赋予行政区划上所有设区的市平等的立法权的声音越来越强烈。一些全国人大代表多次提出议案、建议,要求增加具有地方立法权的较大的市的数量,一些设区的市持续向国务院提出申请,要求批准为较大的市,享有地方性法规制定权。

适应推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势新任务新要求,为更好发挥中央和地方两个积极性,党的十八届三中全会提出,逐步增加有地方立法权的较大的市数量。十八届四中全会提出完善立法体制,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。可以说,普遍赋予设区的市地方立法权是党中央加强和改善国家治理作出的重大决策。全国人大认真贯彻落实党中央的决策部署,2015年3月通过关于修改立法法的决定,赋予所有设区的市地方立法权,明确设区的市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这样,到2018年年底,我国享有地方立法权的主体,在原有的31个省(区、市)和49个较大的市基础上,又增加239个设区的市。另外,修改立法法时还明确30个自治州、4个不设区的地级市享有设区市地方立法权,享有地方立法权的主体一共增加了273个。

考虑到设区的市数量较多、地区差异较大,这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。立法法还规定,新赋予地方立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人大常委会和国务院备案。在全国人大常委会和各省(区)、市党委、人大的共同努力下,赋予设区的市行使地方立法权工作取得明显成效。截至2018年年底,新获得地方立法权的273个主体中,已经批准272个市、州可以开始制定地方性法规,还有1个市即西藏那曲市尚未获批(至2020年年底仍未获批)。截至2020年2月,经市州人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准的地方性法规共计1376件,其中,制定立法条例212件。

我国地方立法权主体的扩大和地方立法体制的完善,是经济社会发展不断推动的结果,是改革开放四十多年来民主法治建设不断发展的结果,是对依法治国和国家治理认识不断深化的结果。

(二)地方立法在国家治理和法治建设中的独特作用

我国的地方性法规是具有中国特色、特征鲜明的制度规范,在改革开放和现代化建设中发挥了重要的、独特的作用。地方立法体制的完善,为推进地方经济社会发展和民主法治建设提供了新的途径和动力,有利于加强地方人大建设和政权建设,有利于贯彻和体现充分发挥地方主动性、积极性的原则,有利于不断完善国家治理体系、提升国家治理能力和水平。总体而言,地方立法在国家治理和法治建设中已经体现和发挥出的作用主要包括:

一是在贯彻落实国家法律、行政法规和国家政策中发挥重要作用。在国家结构形式上,我国实行单一制,地方由中央集中统一领导,但中央精神和很多法律、行政法规规定都有一个如何落地、如何接地问题,很多制度都需要结合地方实际来具体化,也就是要解决好立法通达群众、通达基层的“最后一公里”问题,这都需要地方性法规发挥应有的作用。实践中,实施类地方立法占有相当大的比重。比如,天津市人大常委会修订的《天津市实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》,明确将婴儿保健服务普及到六周岁以下幼儿,明确婴幼儿保健服务的具体内容,为千万户家庭解决后顾之忧。山西省人大常委会在修订《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》时,针对矿产资源开发造成地貌植被损坏、加重水土流失的省情,提出“谁开发利用谁负责保护恢复、谁造成水土流失谁负责治理补偿”的保护治理原则,并首次规定将违法单位及违法行为记入社会违法档案,向全社会公布。

二是在因地制宜管理地方事务、推进地方治理中发挥重要作用。各地根据经济社会发展需要,对由国家统一立法难以调整的本地方事务,积极开展创制性立法,为地方实现依法治理提供有力法治保障。一些地方把中央有关精神、法律行政法规有关规定、国家有关政策等进行梳理集合,结合地方实际制定地方性法规,为地方加强某方面工作提供综合性制度支撑。还有一些地方抓住本地特有的问题开展立法,以“小切口”解决国家立法“无法触及”的问题,提高立法的针对性。比如,北京市人大常委会制定的《北京市全民健身条例》《北京市志愿服务促进条例》《北京市无障碍设施建设和管理条例》,为成功举办奥运会提供法制保障。为保护绍兴鉴湖水域不受污染,更有效保护利用绍兴黄酒酿酒的水源,浙江省人大常委会制定《浙江省鉴湖水域保护条例》,并多次修改完善。

三是先行先试,为国家立法提供样本和经验,发挥立法试验田作用。各地依照法定权限,对国家尚未立法的事项,积极开展先行先试立法,充分发挥地方立法“试验田”的作用,为国家立法积累经验,提供样本。比如,上海市人大常委会制定的《中国(上海)自由贸易试验区条例》,积极构建自贸试验区的制度框架,提炼可复制、可推广的制度创新成果,确保先行先试在法治轨道上推进。

四是在增强法治观念,培养法治人才,充分发挥人大制度功能方面发挥重要作用。立法工作是一项政治性、政策性、专业性、实践性都很强的工作,需要有一支高素质的立法专业人才队伍作支撑。立法实践的需求牵引、锻炼磨砺,培养形成了各地立法工作队伍,为各地人大常委会行使好立法权,充分发挥人大制度功能发挥了积极作用。比如,广东在2018年上半年出台了关于加强立法工作队伍建设的若干意见,就加强全省的立法队伍建设提出明确要求,作出具体部署,明确有立法权的市人大常委会法制工作委员会配备约10名立法工作人员,广州、深圳两市适当增加人员。地方立法是一项涉及党委、人大、政府的全局性工作,需要认真研究、妥善处理立法过程中提出的不同意见,在矛盾的焦点上“砍一刀”,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,这对地方领导干部是一种生动的法治实践教育。地方立法贴近地方实际,公众参与地方立法又是有效的普法教育。

从1979年到现在,我国地方立法走过了四十多年的历程。四十多年来,有立法权的地方人大及其常委会在党中央和地方党委领导下,认真履行地方立法职责,制定了一大批地方性法规,全国现行有效的各类地方性法规达12000余件,充分发挥了地方性法规实施性、补充性、探索性功能,促进了地方治理方式转变和治理能力提升,为各地经济社会发展提供了重要的法治保障。

二、地方立法的权限范围与重点方向

(一)地方立法的权限范围

1.省级地方立法的权限范围

根据立法法规定,地方性法规可以就下列事项作出规定:(1)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。此外,除国家专属立法权事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,地方根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。概括起来,地方性法规主要有三个方面的内容。

一是为保证宪法、法律、行政法规在本行政区域的遵守和执行,从本地实际出发,制定某一法律或者某一行政法规的实施办法,使国家有关制度和规定更加符合地方实际,更具有针对性、可操作性、可执行性。我国各地情况差异很大的特点,决定了国家的有些立法,难以完全照顾到各地的具体情况。有的问题只能规定一般原则,由地方根据原则作出具体规定;有的问题则采取授权地方作补充规定的办法。因此,我国对立法权限的配置,不是完全采取按事权切块的办法划分。在中央和地方之间,有所重叠交叉。对于某些事项,如经济管理和行政管理事项,中央和地方可能都享有立法权,只是效力等级不同,遵循的原则不同,创制规范的空间不同。这一特点具体表现在:对于中央的立法,地方负有执行之责;而为保证法律和行政法规的实施,地方性法规可以制定实施性、执行性的规定。如村民委员会组织法规定,省、自治区、直辖市的人大常委会可以根据该法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

地方可以为执行法律制定实施性规定,是否包括对所有的法律制定实施性规定?具体来说,立法法规定了全国人大及其常委会的专属立法权,对于专属立法权范围的事项,地方可否制定实施性规定?对于这个问题,需要具体分析。专属立法权领域的事项,可以分为两类:一类是地方不能涉及的,如犯罪和刑罚,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、诉讼和仲裁制度等。对这一类事项,地方不能制定实施性规定。比如,我国的仲裁法和劳动法规定了一般仲裁制度和劳动争议仲裁制度,有的地方要求在本地的人才流动条例中规定人事争议仲裁制度。还有的地方要求通过地方性法规设立罪犯假释保证金、保外就医保证金。这些内容属于国家的专属立法权,地方性法规不能涉及。为什么地方性法规不得对这类事项制定实施性或执行性的规定?因为涉及这类事项的制度具有统一性和关联性,是国家基本政治制度中比较核心的内容,也是单一制国家体制的必备因素。各地规定不同就会冲击、影响法制的统一,如实践中曾经发生的对房地产查封扣押期限的不同规定,导致标的物在审判程序结束前被处理。另一类是地方国家机构的组织、基层群众自治制度、经济和行政管理事项等,可以根据国家法律制定实施性规定。如国防属于中央的专属立法权事项,国家在这方面制定了国防法、兵役法。其中国防法对国防教育作了专章规定,随后多数地方都制定了国防教育条例,国家正是在地方立法经验的基础上,根据国防法制定了国防教育法,地方还可据此制定实施办法。还有很多地方根据兵役法制定了征兵工作条例,对征兵、优抚、安置作出具体规定,这实际上是将地方的国防义务制度化,落实到位。

总结上述分析,如何掌握是否可以制定实施性规定的标准?(1)对于专属立法权领域里的事项,法律明确规定可以制定实施性规定的,可以制定;没有这方面的授权,则不要制定。对于专属立法权之外的事项,即使法律没有规定要制定实施办法,一般来说,如果本地有需要,也可以根据实际情况,制定实施性规定。(2)地方负有一定义务,需要地方保障实施的国家立法,地方可以制定实施性规定;不需要地方保障实施,由国家设立专门机构负责的国家立法,地方不要制定实施性规定。

二是在地方事权范围内制定地方性法规,即对地方性事务进行规范管理,多称为条例、规定、办法,内容比较广泛,具有明显的地域性特征。何谓地方性事务?地方性事务与全国性事务相对应,是指本地特有的事务或由地方管理更为有效的事务,这类事务不需要或也不可能由全国制定法律、行政法规作出统一规定,如市容市政管理、历史文化保护、城乡环境整治、公共场所禁烟、烟花爆竹燃放、垃圾分类处置、城市居民养犬、居民户籍居住、公用公益事业、城乡社会事务,等等。

《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条对县级以上地方各级人大及其常委会的职权作了规定,这些都是地方性法规可以调整和规范的内容,就地方性事务而言,其主要方面是本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等事项。从未来的立法发展方向来看,国家应当更多地向地方开放这些方面的立法空间,国家即使在这些方面开展立法,也应保持谦抑性,主要是确立基本制度和基本原则,实施性、执行性规定由地方来制定。地方立法应把重点放在地方性事务的管理上。

地方性事务和全国性事务到底是一种什么关系?两者应当说是矛盾的普遍性和特殊性的关系。地方性事务可以分为两类,一类是本地所独有的、其他地方没有的事务,主要是地域性事务,如风景名胜管理、河流湖泊保护、区域性灾害防治等;另一类是本地有、其他地方也有的事务,但由于这类事务在不同地方有不同的特点,或者比较零散琐碎,由地方管理更为有效。全国性事务具有普遍性、统一性和整体性,与国家主权有着密切关系。在某些方面,全国性事务和地方性事务的划分是清楚的,如国防、外交;但在有些方面是紧密联系的,如行政管理、经济管理、社会事务管理和公共服务,划分并不是很清楚,特别是在我们这样一个单一制国家,划分清楚还有一定的难度。正是因为划分不太清楚,这也就产生了中央和地方共有立法权范围。

三是就国家尚未制定法律或者行政法规的事项,通过地方性法规先行先试,包括五个经济特区的法规。这是赋予地方立法权的一个重要目的。在推进改革开放方面,在完善地方治理方面,在满足本地区特定需要方面,都有不少先行先试的立法需求和实践。在专属立法权事项和地方性事务之间,有一个广阔的中间地带,有人把它称为剩余事项。如何处理他们的归属,由谁来掌握行使?从世界各国的情况来看,主要有两种不同的权力来源理论和国家结构形式处理这一问题。一种是地方主义的权力来源理论,认为国家是由组成国家的基本行政单位构成的,因而国家权力是由地方和人民赋予的。划分中央和地方权力的原则是:凡法律没有明确赋予中央的权力,由地方和人民保留,中央只能行使由法律明确规定了的权力。联邦制国家通常采用的是这种理论。另一种是国家主义的权力来源理论,认为国家权力由人民直接赋予,地方权力来自中央,由国家法律规定或赋予,国家法律没有明确规定的权力,地方不得行使。在权力归属不明确的时候,原则上由中央来确定。单一制国家即基于这种理论。我国是一个单一制国家,从理论上讲,剩余权力应归中央,但中国国情比较特殊,中央所属的省、自治区、直辖市面积较大、人口较多,在此之下还有设区的市(自治州)、县(不设区的市、市辖区)、乡(镇)三个行政层级。处理中央和地方的关系,应当既坚持中央统一领导,又注意调动地方的积极性,不宜将剩余事项的立法权完全划归中央。因此,立法法规定,对于这一类事项,地方可以先行立法,但不妨碍国家以后立法,国家新的立法出台后,地方立法要服从国家的立法。这样处理,既有利于调动地方立法的积极性,也有利于维护法制的统一。

2.设区的市级地方立法权限范围

在我国,除了省级人大及其常委会有权制定地方性法规外,设区的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后生效,有时形象地称为“半个地方立法权”。在2015年修改立法法普遍赋予设区的市地方立法权之前,对49个较大的市的地方立法权限范围的规定,主要采取的是负面清单的方式确认,即要求不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。尽管2000年立法法也规定了地方性法规可以规定的事项范围,但这个事项范围是比较宽泛的,即为执行法律、行政法规,管理地方性事务以及先行先试制定地方性法规,因此这时较大的市的地方立法权限范围是比较宽的,基本和省级的地方立法权限范围相当。2015年修改立法法,为落实好党中央的决策精神,既要依法赋予所有设区的市地方立法权以适应地方实际需要,又要突出重点、避免重复立法,维护国家法制统一,根据各方面的意见,立法法修改决定在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时,将设区的市的地方立法权限范围聚焦在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。

尽管修改后的立法法对设区的市地方立法事项的范围作出了具体限定,但是这些事项的范围是适应设区的市的管理需要、符合实际情况的。当年,全国人大常委会法律委员会在立法法修正案(草案)审议结果报告中对此作了专门的说明:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。”同时,考虑到原有49个较大的市在立法法修改前已经制定的地方性法规中,可能有部分是在三项范围之外,按照法不溯及既往的原则,修改后的立法法规定,原有49个较大的市已经制定的地方性法规,涉及上述事项范围以外的,继续有效。也就是在2015年3月15日前已经完成立法程序,颁布生效的较大市的地方性法规,其内容范围不受此限。当然,对于已经提请审议或者报请批准,但尚未完成批准程序的,不适用这一规定。对于已经生效超出范围的规定,如因为上位法修改或者实际情况发生变化,也可以对原地方性法规进行必要的修改,但是不应再增加设区的市地方立法权限范围以外的内容。

此外,关于设区的市地方立法权限范围,立法法还有一项补充性规定,即法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。也就是其他法律对设区的市有专门授权的,按照特别规定优于一般规定的原则,依照特别规定处理。另外,设区的市、自治州人民政府制定政府规章,与本市(州)的地方性法规内容范围一样,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

立法法的上述有关省级地方立法权和设区的市级地方立法权权限的规定,清楚地表明地方立法是在维护国家法制统一的前提下的一个重要立法层级。地方性法规具有法律从属性特点。法律明确规定,省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。即使是地方立法主体制定的先行先试的地方性法规,在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。

(二)新时代地方立法的重点方向

中国特色社会主义进入了新时代,立法工作与时代同行。新时代的地方立法面临许多新形势新任务新要求,同时各地情况又有诸多不同和特点,为了充分发挥地方立法对当地经济社会发展的引领推动作用,更好满足实践对立法的需求,地方立法要在立法法规定的三方面内容基础上,突出重点,找准方向。近年来,全国人大常委会有关部门先后在浙江、天津、云南和山西召开地方立法工作座谈会、省级人大立法工作交流会,对这一问题进行了深入交流研讨,栗战书委员长、王晨副委员长的讲话,对当前地方立法的主要领域和重点方向作了明确强调。

一是加强促进高质量发展地方立法。经过改革开放四十多年发展,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。围绕实现高质量发展,党中央制定出台了一系列重大政策举措,如加快建设制造强国,加快建设创新型国家。立法要及时跟进,为高质量发展提供法治保障。地方立法要紧紧围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合本地实际,在推进供给侧结构性改革、转换增长动力、优化产业结构、提高全要素生产率、自贸区建设、法治营商环境等领域用功发力,保障和促进经济持续健康发展。如山东制定新旧动能转换促进条例,辽宁、黑龙江制定优化营商环境条例,上海就贯彻实施外商投资法作出决定等。

二是加强民生领域地方立法。现在,我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众生活水平显著提高,对美好生活的向往更加强烈,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,民生领域立法需求更加旺盛。地方性法规与群众的距离比较近、与基层的距离比较近,可以更直接、更具体、更真切地回应人民群众的关切,对规范民生领域相关事项具有突出优势。地方立法要在教育、就业、社会保障,妇女、儿童、老人、残疾人权益保护,医疗卫生、食品药品安全等方面积极作为,为幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等提供法治保障。

三是加强生态环境领域地方立法。习近平总书记强调,要用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。生态环境领域的立法,是近些年地方立法的重点亮点,有许多先行先试、改革创新,有的省份生态环保法规数量占到了全部立法的将近30%,未来仍将是地方立法的重点方向。一方面,目前还存在一些不适应不符合的问题。例如,在2018年大气污染防治法执法检查中发现,有20个省(区、市)制定了大气污染防治方面的相关规定,但还有一些地方尚未制定。另一方面,地方生态环境保护也迫切需要法治的规范和保障。要全面贯彻习近平生态文明思想,针对生态环境保护中存在的突出问题,把水、大气、土壤、固体废物、环境噪声等作为重点,把国家法律和本地实际结合起来,完善相关制度,建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,提高违法成本,强化生产者环境保护的法律责任。

四是加强社会主义核心价值观地方立法。习近平总书记强调,坚持依法治国和以德治国相结合,强化道德对法治的支撑作用,法律法规要树立鲜明道德导向,把社会主义核心价值观贯穿其中。2018年通过的宪法修正案,将社会主义核心价值观载入国家根本法。不论是国家立法还是地方立法,都要注重运用法治手段解决道德领域突出问题,弘扬社会主义核心价值观。地方立法要充分发挥地域优势,结合本地的历史文化资源,弘扬红色文化、革命传统、民族精神等;针对实践中经常遇到的价值观、道德、文化等方面的问题,在文明促进、社会救助、志愿服务、移风易俗、反对浪费、见义勇为、助人为乐、尊老爱幼、民族文化、宗教事务、非物质文化遗产等方面,作出有针对性的规范和引导,积极引领社会道德风尚,为社会主义道德提供法治保障。

五是加强区域协调发展地方立法。党的十九大明确提出,实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制。习近平总书记指出,区域协调发展要简政放权,清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规,清除市场壁垒,推动劳动力、资本、技术等要素跨区域自由流动和优化配置。目前,我国已经确定了京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家战略,并继续推进中部地区崛起、东北地区振兴、西部大开发等战略目标。贯彻落实区域协调发展战略部署,协同立法将成为地方立法的新方式新亮点,一些地方,如京津冀、长三角区域三省一市等先后开展了协同立法探索,在大气、水污染防治、交通管理等方面立法取得一定成效。云贵川就协同保护赤水河开展共同立法,取得重要成果。区域协调发展,还需要在生产要素自由流动、社会保障、公共服务等方面,统一制度机制,做好对接衔接。区域所在地方要就涉及的议题,共同研究解决方案、统一制度规范,促进区域协调发展。

三、地方立法的程序流程与主要环节

地方立法从立项到通过公布备案,有一个比较长的链条,其中四个主要环节,对立法质量有着决定性影响:一是项目立项;二是组织起草;三是审议通过;四是审查批准,设区的市级人大及其常委会制定的地方性法规还要报请省级人大常委会批准。在地方立法中要切实把好这几道关口。

1.立项环节

即确定立什么法、解决什么问题。当前,立法需求旺盛,立法资源有限,科学确定立法项目,可使有限的立法资源用在急需必要的立法项目,高质量地推进制度建设。如果立法项目选择不好,可能导致立法难度增加、立法效果不佳,浪费立法资源等问题。实践中,确定立法项目,大致是通过立法规划、立法工作计划确定,也有根据实际需要临时追加的项目。科学确定立法项目,一要广开渠道征集项目。建立完善多元化的立法项目来源渠道,立法项目的来源包括:人大代表提出的议案建议、政协委员的提案,各有关部门提出的立法建议,专家学者和社会公众提出的立法建议等。实践中一些地方采取公开征集地方立法项目的做法,既拓宽了立法项目的来源,又拓宽了公众参与立法的途径,效果很好,值得推广。积极发挥人大各专门委员会的作用,将在执法检查、听取专项工作报告以及在工作中发现的问题提炼为立法建议项目。二要加强研究论证。深入研究各方面提出的立法项目,对重要的特别是有不同意见的立法项目加强论证,突出对以下问题的研究:(1)实践中存在的问题与立法必要性分析,包括具体案例、统计数据分析。(2)解决问题的主要制度设计与可行性分析。(3)起草过程中可能存在的问题与不同意见分析。(4)立法基础,包括实践和理论两方面,表现为相关制度和文献支撑等。三要确保重点立法项目。要突出优先安排贯彻落实党中央决策部署、国家法律行政法规和政策所需的立法项目。党中央出台的政策文件、国家出台的法律行政法规,有很多是需要地方贯彻落实的,地方立法要积极跟进。要注意将立法项目确定与党委、政府的各项工作安排结合起来,形成整体。四要统筹考虑安排。科学合理确定整体立法目标任务,从制度建设的系统性、整体性、关联性等方面整合立法项目,吸纳融合相关立法建议的内容;根据实际需要,坚持问题导向,按照必要性、可行性和成熟条件,区分轻重缓急,统筹考虑立法项目安排。要防止叠床架屋、交叉重复立项,避免立法对象、调整关系不清晰以及过于碎片化的项目立项。

2.起草环节

起草地方性法规草案,是地方立法的基础性工作,草案质量与立法质量、审议通过有着密切联系。基础比较好,审议通过就会比较顺利,立法质量就比较有保证。从国家立法和各地实践看,起草法律、法规草案的主要环节包括:一是明确起草任务和组织。立法项目确定后,根据立法计划和进展要求,立法项目负责部门部署和安排草案起草工作,明确起草任务、时间、组织和责任,其中最重要的是明确承担起草任务的人员和组织形式,可以是部门内的相关单位,也可以是部门内跨单位的起草专班,还可以是跨部门的起草班子。以部门为主组建起草班子,要同时注意吸收相关部门和社会力量的参与,尽量做到立法、实务和专家三结合。对于政府部门负责起草的法规案,人大有关专门委员会和常委会工作机构应当建立相应机制,积极主动介入,把握法规起草的进展和动态,为及时提请审议打下良好基础。对于综合性、全局性、基础性的法规案,由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草,吸纳政府及社会各方面参与。对于专业性较强的法规案,可以委托高等院校、科研院所研究起草建议稿。二是进行深入调查研究。起草阶段的调查研究,重点在于摸清立法调整事项的现状、问题、缘由、出路、方案等,调查研究的形式包括召开各种座谈会、专题研讨会、到基层调查、收集各方面的资料等。主要内容包括:现行有关法律、法规、规章、政策对立法事项的规定,兄弟省市及国际上可资借鉴的规定和做法,立法事项的理论研究情况,实践中的主要做法、成功经验和存在的问题,实际工作部门、专家学者对立法事项的意见和建议等。三是起草条文、反复打磨。在调查研究基础上,形成研究意见,深入分析立法的必要性和可行性,明确立法要解决的主要问题和可供选择的解决方案等,在形成基本共识的基础上,起草条文草案,广泛征求意见,不断打磨完善。在起草阶段,要重点对立法宗旨目的、调整范围、指导思想、总体思路、主要原则等进行深入研究,不仅要有明确的意见,而且要相互贯通,体现到具体条文和相关制度安排之中,并以此统一认识、完善条文。在充分研究论证的基础上,协调处理好起草过程中的不同意见,就法规草案的总体框架、主要内容达成共识,形成草案送审稿,报请提案机关审定。

3.审议环节

审议是立法中最基本的活动,是立法程序的核心环节,也是审查法规草案是否必要、可行、成熟的法定程序。按照立法法的规定,地方性法规案的提出、审议和表决程序,根据地方各级人大和人民政府组织法,参照全国人大及其常委会立法程序,由地方人大规定。全国人大及其常委会的法律案审议程序,是以三审制为原则的审议制度。即法律案原则上要经过三次常委会审议才交付表决,同时也有较大的灵活性,比较单一的、意见比较一致的法律案,可以一次或两次审议通过;内容比较复杂、不同意见比较多的,也可以经四次或更多次审议、统一认识之后再交付表决。在三审制中,各次审议有相对分工,即一审主要是对立法的必要性和可行性进行审议;二审主要是对草案中的重点问题及解决方案进行审议;三审主要是对草案是否成熟、表决通过进行审议。全国人民代表大会审议的法律案,都是在常委会审议的基础上进行,通常在当次会议上,经过二到三轮审议后交付表决。各地参照法律案的审议程序,对地方性法规案审议程序的规定,大同小异,主要制度相同,也有一些特色性的制度安排。做好地方性法规案审议:一要组织做好审议前的准备。可以有计划地组织常委会组成人员在审议前开展立法调研,同时可以将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研、专题询问结合起来统筹安排,还可以结合审议议题组织讲座、培训,提前向常委会组成人员寄送法规草案文本和相关参考资料。二要根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度,科学合理地确定法规草案的审议次数。要合理安排会议日程和审议时间,保证法规审议时间,避免审议流于形式。三要把握好审议的重点。发挥草案说明、修改意见的汇报、审议结果的报告等文件的作用,聚焦重点难点问题,说深说透,引导与会人员对法规草案的关键条款、重大制度设计等深入进行审议。四是对特别重大事项作出规定的法规草案,应当提请地方人民代表大会审议。

4.批准环节

这体现在两个方面,一方面,设区的市制定的地方性法规,要报所在省、自治区人大常委会批准后,才能公布施行;另一方面,省、自治区人大常委会要履行好批准职责,把好“最后一道关”,两者都有责任和义务。1982年修改地方组织法时规定,省会市和国务院批准的较大的市人大常委会仅有地方性法规草案的拟定权,由省、自治区人大常委会审议制定。1986年修改地方组织法,相关内容调整为省会市和国务院批准的较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规,但需报省、自治区人大常委会批准后施行。时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌同志在修改说明中指出:“建议省、自治区简化审批程序,只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触,原则上应尽快批准。”这表明,当时就已经明确省、自治区人大常委会的审查是合法性审查,不过当时还没有对批准时限作出规定。实践中由于部分省、自治区人大常委会批准的程序过于复杂,批准的时间拖得过长,影响了一些报请批准的地方性法规及时出台。2000年制定立法法时,对此进一步规定:省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。

赋予较大的市地方立法权后很长一段时间里,一些较大的市的同志,对其制定的地方性法规是否需要报请省(区)人大常委会批准有不同意见,他们建议赋予较大的市完整的立法权,将省、自治区批准程序改为备案程序。2015年立法法修改过程中,也提出了这一意见,但是考虑到历史上较大的市的地方立法权源于省级人大,现实中全面赋予设区的市地方立法权后,立法主体大量增加,立法经验欠缺,立法人才不足,为了维护法制统一,还是有必要由省级人大常委会审查把关,因此,2015年立法法修改,维持了原有批准程序的规定。2018年修改宪法再次明确这一点,即设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。不过有一点也很明确,法律规定的省级人大常委会的审查标准是合法性审查,不包括合理性审查,也即对于设区的市制定的地方性法规的规定是否合理、立法技术是否成熟、文字表达是否优美等,不作为不予批准的依据(当然,对于合理性问题,可以在提前介入的工作层面提出修改完善建议,供设区的市参考)。

另外,省、自治区人大常委会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的政府规章相抵触的,应当作出处理。设区的市制定地方性法规的原则是不得同宪法、法律和行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触,并未要求不得同本省、自治区的政府规章相抵触,相反,地方性法规是本省、自治区的政府规章的依据,一旦设区的市制定的地方性法规经省、自治区人大常委会批准,本省、自治区的政府规章不得同它相抵触,因此在审查批准时应当根据情况作出处理:一是如认为设区的市的地方性法规相关规定是适当的,可以予以批准,按照地方性法规效力高于规章的原则,在设区的市的范围内,适用该设区的市的地方性法规;二是如认为设区的市的地方性法规相关规定不适当,可以建议设区的市人大常委会修改,不修改可以不予批准;三是如认为设区的市的地方性法规和省、自治区的政府规章都不适当,可以分别要求相关制定机关作出修改。

立法程序是立法经验的总结,也是立法民主、效率和质量的重要保障。要坚持依照法定程序开展地方立法,该走的程序和环节绝不能少,不能急于求成、一夜成法;在符合法定程序条件下,要根据实际需要和复杂难易程度以及认识意见统一情况,加快工作进程,处理好程序与效率、程序与质量的关系,不能陷于程序主义的套路,甚至是程序空转的境地。要尊重人大代表和常委会组成人员在立法中的主体地位,认真研究吸收代表委员提出的意见,凝聚集体智慧。要健全立法诉求表达和协调平衡机制,完善立法程序和工作机制,充分发挥立法听证、论证、座谈、调研等形式的功能作用;要根据我国发展进入信息社会的特点,充分发挥互联网在立法中的积极作用,坚持线上和线下相结合,在网上公布草案,开展讨论,征求听取意见,通过多种形式汇民意、集民智、聚民力,把立法过程变成普法过程、民主实现过程。

四、地方立法的制度规范与重要关系

地方立法调整的对象内容,主要是经济、行政、社会等领域的法律关系,各地各项法规之间虽然差别较大,但仍有一些带有普遍性的共性问题,深入探究其中的规律特点,对于做好地方立法工作大有裨益,这里重点探讨五种关系。

1.权利与义务的关系

不同于道德规范和其他社会行为规范,法是以同时设立权利和义务,并由国家强制力保障实施的行为规范,以此影响人们的动机,指引人们的行为,调节社会关系。权利和义务是法这一枚“硬币的两面”。权利与义务是统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利,立法要平衡规定好权利和义务。权利要依法行使,有权利就要有保障,公民、法人和其他组织合法权益受到侵犯,应当有补偿救济机制,公民也应当依法履行应尽的义务。

权利义务作为法律规范的主要元素,一直是立法中要重点考虑的内容。从法的发展史看,法律规范很早就存在了,封建社会的法更多的是考虑便于统治者管理老百姓以维持统治秩序的需要;资产阶级革命后,从维护资产阶级自身利益出发,资本主义的法在形式上强调要平等保障人的生命权、财产权、自由权等,但实质上更多的是保护资产阶级的利益,有产者受益更多。社会主义的法是真正普遍保障公民权利的法。邓小平在1978年的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》讲话中,提出了关于民主和法制关系的重要论断,“为了保障人民民主,必须加强法制”。加强法制,目的是要保障人民民主和权益。习近平总书记指出,要“坚决摒弃立法就是管理老百姓的错误观念,坚决克服和防止部门利益法制化的倾向,牢固树立立法要维护人民根本利益,体现人民共同意志的思想”。党的十八届四中全会决定就加强重点领域立法专门要求,依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化;增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式。最近,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上再次强调,推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。

地方立法中要深入研究所确立的权利、所设定的义务的内涵、依据、影响和实现路径等,健全立法过程中的利益诉求表达机制和协调机制,平衡好法律规范中的权利义务关系。比如,有些地方为保护农民进城务工人员合法权益,坚持把规范公权、保障私权、尊重人权、保护人民群众的根本利益,作为考量问题的出发点和落脚点,围绕解决多年来困扰进城务工人员的热点、难点问题,专门出台了进城务工人员权益保护条例,强调订立书面劳动合同的必要性,明确建立保障工资支付的长效机制,规定用人单位必须为与其形成劳动关系的进城务工人员办理工伤保险,进一步健全进城务工人员的城市公共服务体系,对用人单位的违法行为设定法律责任,这些规定受到了农民工兄弟的热烈欢迎和拥护。

2.权力与责任的关系

政府,从广义上来说,包括了各类国家机关,作为法律关系的主体,立法对其规范的重点是权力和责任。现代法治要求正确处理好赋予政府权力与强化政府责任的关系。设立政府的目的是维护社会基本秩序,促进经济发展,提高人民生活水平,保障人民权利,为了实现政府的功能,必须赋予其相应的权力。而政府以法律的名义掌握行使权力,并且以合法的强制力为支撑,一旦被滥用,就会与授予权力的宗旨目的相背离。权力不会自行运行,行使权力的主体是一个个具体的人或人的集合体。作为人,一方面具有偏私的倾向,易受社会利益格局的影响;另一方面,人的认识是渐进过程,会有认识上的局限性。而权力本身又具有自我强化、扩展甚至异化的特征。因此,在立法中,既要赋予政府必要的权力,以确保政府有措施有手段有能力进行有效治理;又要对政府权力的行使加以规范、制约和监督,明确其责任。有权就有责,用权受监督。要通过设立相应制度,防止权力滥用,确保公民、法人和其他组织的合法权利不受侵害。总的来讲,权力的授予应当以必要为限度,坚持公开、公平、公正,依法按程序行使权力,建立相对人、内部和外部等监督制约机制,是保障权力正确行使的基本要求。

在立法实践中,仍然不同程度存在重授权轻控权、重管理轻服务、重权力轻权利的现象,制约影响了立法质量。一些地方政府部门立法积极性比较高,其中一个重要原因是,由于社会问题的叠加和改革的压力,很多政府部门也作为一方利益主体参与到博弈过程中,希望通过立法来争权、扩权、固权或者扩大自身利益,比如扩大行政机关的处罚权、许可权、强制权,或者借以增设机构、扩充编制、增加财政预算等。有的部门甚至在立法中“有利则争、不利则阻、无利则推”。十八届四中全会明确指出,我国立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。另外,在立法过程中,政府及其部门影响力比较大,有些法律法规还是由政府部门直接起草的,本身就增强了其话语权。面对这种“天然的”不平等,平衡好政府权力和责任关系很重要的一点是,对政府而言要强化立法就是立责的法治观念,要将限权、控权、规范权力运行,放在与赋权同等重要的位置。要按照职权法定、程序法定、监督有效原则,合理规范公共管理部门的权力与责任,加强对权力的制约和监督,推动政府转变职能、简政放权,强化公共服务职能,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护法治生态环境和社会公平正义。

3.同上位法保持一致与创新补充完善的关系

维护法制统一,是法治建设的一条基本原则。我国是统一的多民族单一制国家,实行统一而又多层次的立法体制,必然要求维护国家法制统一、尊严、权威。《宪法》第5条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”地方立法必须充分体现法制统一的要求,与上位法保持一致,不得与宪法、法律、行政法规的具体条文内容相冲突;也不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突。同时,地方立法也要立足本地实际,解决本地问题,突出地方特色,保持其生命活力。各地对这一要求都有清醒的认识,但是在立法实践中,由于各种原因,在维护法治统一与突出地方特色上,还存在一些问题。有的机械理解维护法制统一、与上位法保持一致等要求,常常重复上位法的规定,或者直接将上位法中的内容“改头换面”之后套用到本地区立法条文中。其实这样做,不仅没有与上位法保持一致,而且也不符合立法法的要求。2015年修改立法法时,第73条第4款就明确规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”也有的故意规避上位法的规定,或者是由于对上位法理解不深不透,导致所作规定与上位法不一致,影响了国家法治的统一,近年来备案审查发现和纠正了不少这方面的事例。

我国是世界上最大的发展中国家,各地的地理、历史、人文和经济社会发展情况差别较大。为此,《立法法》第6条专门规定,立法应当从实际出发。地方立法要发挥好其独特作用,就要在中国特色社会主义法治体系的框架内,按照“不抵触、有特色、可操作”的要求,寓“统一”于“特色”,融“特色”于“统一”,把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来,做到既不与上位法相抵触,又从本地实际出发,在增强地方特色上下功夫,在创新发展上下功夫,把主要精力放在对本地情况进行科学分析上,真正把地方立法同解决本地特殊问题结合起来,突出重点,针对问题,做好创新补充完善工作,始终保持地方立法的生机和活力。

为避免出现大量照抄照搬的情况,一般而言,对实施类法规,应根据地方具体情况和实际需要,进行细化、补充和完善。鉴于形成地方性法规重复或者照抄照搬问题的一个重要原因,是力求把地方性法规搞成大而全的“一本通”。因此在体例选择上,确实是有必要的,可以在章节体例上设置完整,搞“成套设备”“鸿篇巨制”。但是,若只是对上位法的局部内容作出细化、补充规定,就不必再搞体例对应、搞大而全小而全,不片面追求形式完整。比如,有的地方在制定大气污染防治条例时,不照抄照搬上位法的体例和结构,而是从影响大气环境的主要污染源入手,针对工业污染、燃煤污染、机动车污染、扬尘污染、供热污染、秸秆焚烧污染、沙尘污染等主要污染源分别设章,尽可能不重复上位法的规定,提出符合当地实际、富有针对性的防治措施。近年来,山西、浙江等地积极探索实践地方性法规不重复上位法的要求,相继形成了制度规范,积累了有益经验。

不作重复性规定,并不等于可对上位法作选择性规定。2017年7月,甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏事件曝光后,《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(2016修正)成为“在立法层面为破坏生态行为放水”的实例。一些地方从事立法工作的同志感到困惑,从提倡不抄袭、不重复上位法规定方面提出了问题,认为国家上位法已有规定,地方性法规就不用完全照抄照搬了,为什么甘肃条例没有写全就成为立法“放水”了?对此有关方面做过深入分析。甘肃祁连山生态环境保护条例事件本质上不是不抄袭不重复上位法规定的精神问题。《自然保护区条例》是国务院公布施行的行政法规,第26条规定禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等十类活动,而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》(2016修正)第10条却将十类禁止行为缩减为禁止进行“狩猎、垦荒、烧荒”三类活动。如果其他七类行为在甘肃祁连山地域并不存在或突出,那后果也不会这么严重。要害却在于甘肃条例所禁止的三类行为,都是当地近年来发生频次少、基本得到控制的事项,而其他七类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项,主要是违规开矿、违法违章建设、偷排偷放等问题。这说明,如果甘肃当时制定或者修改条例时,把主要的违法行为列为禁止事项并予以严格管控,有的放矢地进行地方立法,即使少写一些相对次要的东西,也不至于带来这么严重的后果。因此,这个事件不是简单地照抄照搬上位法的问题,而是立法背后的基本政策取向问题,中央定性为“立法放水”是很有针对性的。

4.尽力而为与量力而行的关系

立法为民、保障民生、惠民利民,是地方立法的重要价值取向。地方立法要立足于改善人民生活水平,积极推进就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、生态环境、社会治安等领域的惠民立法,尽力而为,推动解决我国发展不平衡不充分的问题。与此同时,落实相关惠民利民、福利保障举措,需要真金白银来支撑,需要平衡好立法保障的良好愿望和当地实际承受能力的关系。既要尽力而为,又要实事求是、量力而行,不能脱离实际制定难以兑现的规定。立法质量好不好,归根结底还要看其适用情况,看其是否经受得住实践的考验,能否得到有效执行,成为社会生活的一部分。这方面,处理好通过立法手段来提升社会福利保障水平与综合考量当地实际财政能力的关系就是一个典型。

在西方国家,由于选票政治的因素,各党派为了吸引选民支持,常常在竞选时承诺实施高福利政策,对国家的实际财政支付能力考虑不多。竞选成功后,为了兑现诺言,在财政入不敷出的情况下就采取大规模举债的方式筹措资金,导致越来越大的财政赤字,政府背上沉重债务,陷入寅吃卯粮的恶性循环,削弱了经济健康发展的能力,对整个国家的发展也产生不可估量的消极作用。前几年,欧洲主权债务危机愈演愈烈,充分暴露出西方国家普遍奉行的高福利与财政能力不足之间的长期矛盾。

当前,随着我国经济社会发展,地方财政收入有了稳定增长,有利于投入更多资金保障和改善社会民生,立法在其中可以发挥重要的推进保障作用。比如,有些地方积极通过制定地方性法规推行保障公园免门票、老年人免费乘坐公共交通、奖励妇女生育、发放儿童津贴和老年津贴等政策,给人民群众带来了实实在在的福利,增强了群众的获得感、幸福感。同时,立法时也要精准掌握相关福利需求和财政稳定支持能力的情况,维持中长期收支平衡。法律具有长久性和稳定性的特点,立法前就要考虑清楚使确立的制度能够长久实施,体现综合社会效果。鉴于我国当前发展实际,提高社会福利,要以满足人民群众基本需求为目标,合理确定社会保障项目和水平,防止脱离经济社会发展实际,超出财政承受能力,甚至盲目透支举债。我国的社会保障、医疗保障,强调的都是保基本、广覆盖、可持续。立法要在提升制度公平性上下功夫,合理引导预期,通过建立公平公正的社会制度环境,为人民群众创造更加公平的教育机会、就业机会,引导人们靠劳动、创造来获取报酬、体现价值。要充分认识到福利具有刚需性特征,一旦实行一段时间,后续因财政保障能力跟不上,不得不取消或者削减时,容易滋生怨气和不满,引发社会动荡。最近几年,这种情况在欧洲等西方国家屡见不鲜。

综上,地方进行相关立法时,制度设计应当具有坚实的经济社会基础,不超越客观实际需要,要统筹考虑当地的实际能力,科学合理设定制度内容。否则制定出来的法规即使表面看似逻辑严谨、结构合理,画出一个“大蛋糕”,让老百姓很心动,但和实际不相符,在政府资源有限、难以长久支撑的情况下,必然导致法规在实施上普遍打折扣,最终难以得到人们认可,“好看不好吃”。

5.原则与具体的关系

法的目的在于通过规定权利和义务、权力和责任以及违法行为的法律责任,具体指引人们的行为,调整社会关系。法需要明确规定行为模式、后果处理,应当如何做、不得如何做,违反了怎么办等具体内容。这就要求法律规范具体明了,具有可操作性。但在立法实践中,有时出于便利考虑,或者是对问题研究不深不透,导致制定的法规内容缺少可操作性。这样的效果显然违背了赋予地方立法权的初衷。

法律、行政法规等全国性立法,出于区域差异和普遍适用考虑,对一些内容只能作比较原则性的规定,目的是预留出空间让地方根据当地实际情况作出具体规定。这时,地方立法特别是设区的市立法就应充分发挥职能作用,用好用足宪法、法律赋予的立法权,侧重于解决好具体问题,不宜再作粗线条的原则规定。要研究清楚法规所调整的社会关系,尽可能实现精细化,科学严密地设计制度规范,能具体就具体,能明确就明确,增强法规的针对性、有效性和可操作性,因地制宜解决地方实际问题;少一些原则性、宏观性、纲要性、倡导性、宣示性的条款,多一些细化、量化、实质、明确、具体的规定,避免出现含糊不清、模棱两可的规范,真正做到立得住、行得通、可执行、真管用。比如,有的地方人大在出台扬尘污染防治决定时,进一步细化了施工单位、运输单位、建设单位、监理单位扬尘管控措施,明确了政府各部门相关责任人的责任,有力推进了依法治理扬尘污染。

综上所述,推进全面依法治国,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,地方立法承担着重要使命任务。要深入学习贯彻习近平法治思想,坚持党对立法工作的领导,坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持不抵触、有特色、可操作,把握地方立法规律,提高地方立法质量,为法治中国建设贡献地方立法的力量。

作者简介:许安标,全国人大常委会法制工作委员会副主任。

文章来源:《中国法律评论》2021年第1期。

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