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《中国人大议事规则:原理与制度》

作者:孙莹   点击量:836

孙莹副教授(以下简称作者)的著作《中国人大议事规则:原理和制度》即将付梓,她请我为其书作序,我慨然应允!

作者与我虽无师徒之名,但有师徒之实,其原因在于她的求学生涯与我关联至深。2005年春季,武大宪法专业硕士研究生招生复试由我主持。轮到作者时,我问及她本科阶段除了专业学习外,还阅读了哪些课外书籍。这个问题是凡有我参加或主持复试的场合,必须问到的话题,大多数考生都无法给出满意的回答。但作者那天表现出色,令我印象深刻。她提到她阅读了很多书,其中包括洛克的《政府论》。于是我进一步追问《政府论》的写作脉落和内容要点,作者都从容淡定、成竹在胸地做了回答。由于她的精彩表现,当年她便以复试成绩排名第一被录取。

2006年下半年,我应陈弘毅、傅华伶两位教授邀请,去港大法学院做高级访问学者。在与港大教授多次的交流中,我屡屡强调观察和研究大陆法治演进状态,不能仅以司法为惟一面向,其实人大制度也是重要甚至是更为重要的切点。因为社会主义法制体系的建构,亦即规则供给一直是彼时中国法治发展的急务,当然也因为人大制度能够更为直接和系统地表征中国大陆政治体制的特殊性。党的领导、人民民主和依法治国这三者之间的互动关系,首先是在人大场域内生成并复杂演绎的。司法面向是法治的终端,通常是成熟法治国的研究者釆行的视角;人大面向是法治的肇启,是搭建法治大厦的基石,应该是后法治国家的研究者必须观照的重点。我以“中国地方人大常委会的运行实践“为题在香港大学做了演讲,听者颇以为然。我访学结束后,即征询武大宪法专业学生赴港读博意向,虽然响应者众,但成绩优异符合条件的仅作者一人。在作者进行赴港读博的准备时,我明确建议她以人民代表大会制度作为攻读期间的研究方向,并与她分享我担任武汉市人大常委会委员的观察心得和履职思考。从此作者便跨入了人大研究领域。经过多年深耕,厚积薄发,终有所成。2012年她学成就职于中山大学法学院,很快成为实力派的学术骨干,也是香港大学毕业生中在内地学术界的佼佼者。她在选举、议会与人大制度研究领域的成果发表于英文的中国研究顶级期刊和中文的法学核心期刊,是国内外人大研究领域颇受嘱目的青年学者。作者有悟性且能沉潜,学术感觉敏锐,并能执着于自己的研究方向。如此经年累月,获得较高的学术成就也自在情理之中。《中国人大议事规则:原理和制度》,作为她主持的社科基金项目结果,能够获得全优的评价,便是对她学术努力的高度肯定。   

自洋务运动以降,中国便开始学习西方再造中国的过程。当器物层面的仿习、船坚炮利的引进也不能免于失败时,先贤们便把眼光投射到制度的镜鉴,于是“定宪法、开国会”便成为当时的不二之选,西方议会制度也自然成为当时“制度进口”的首批定单之一。随着清末民初立宪运动的展开,议会活动和议会规则的研究便如期而至地进入到国人观察的视野。议会规则的概念传入中国,史家一般认为发端于孙中山的《民权初步》一书。孙文言道:“民权何由而发达?则从固结人心、纠合群力始。而欲固结人心、纠合群力,又非从集会不为功。是集会者,实为民权发达之第一步。然中国人受集会之厉禁,数百年于兹,合群之天性殆失,是以集会之原则、集会之条理、集会之习惯、集会之经验,皆阙然无有。以一盘散沙之民众,忽而登彼于民国主人之位,宜乎其手足无措,不知所从,所谓集会则乌合而已。是中国之国民,今日实未能行民权之第一步也。”民国时期著名的政治活动家章士钊,亦曾不无深刻地指出:所谓民主者,就是开会也。他认为懂得如何开会,便走出了践行民主的初步。

中国的人大制度是一项极富特色的民主制度,是中国执政党用以整合民意、贯彻党意、表征合法性的重要载体。自54宪法正式确立人大制度以后,由于政制发展的路径依赖、执政党执政智慧需要逐步累积、以及人民主体地位如何制度表达的经验缺失,故人大制度的发展历经颠簸起伏,直至党的十一届三中全会以后,才走入相对平稳发展的状态之中。人大各级组织系统的健全和人大工作队伍的充实为其显著体现,但由于改革开放前将近十年人大制度停摆的负面效应,导致人大制度从恢复重建到健全完善,注定是任重道远。前全国人大常委会新闻局局长阚珂曾在《人民代表大会那些事》书中记及:八二宪法颁行之后,地方县级以上人大普遍设立常委会。有诸多地方人大常委会不知如何开会,便在全国人大常委会开会时藏在幕帘之后,认真观摩学习,回去依样画葫芦、照搬照用。我在任职武汉人大筹委会委员期间,也时常感受地方人大会议规则的粗疏。比如,人大常委会分组会议的讨论发言被选择性记录,人大代表在小组会议的发言被会议简报随意过滤甚至完全改写,因此我在履职期间一直力推对代表和委员发言必须逐字逐句记录,对委员有关法规的修改意见,如不采纳,必须给发言者本人正式回复理由。后来这些意见都被纳入武汉人大的会议规则之中。重实体民主,轻形式民主;重结果民主,轻过程民主,这种不均衡发展现象,一直是人大制度运行中存在的问题。   

议事规则的制定和运行是代议机关“制度化”的标志之一;规则的完善和健全制度也是衡量代议制度是否成熟的重要标准之一。而“制度化”和“成熟度”既有赖于实践的不断探索,又有赖于相关理论的不断夯实。《中国人大议事规则:制度和原理》一书是我国目前第一部体系化研究人大议事规则的专著,全面、系统、客观地对我国人民代表大会议事制度进行了分析论证,从理论上完善了人民代表大会议事规则的基本理论,对提高人大议事能力和议事效率具有参考价值。本书运用哲理分析、比较分析、规范分析、实证分析等方法,对全国人大及地方人大议事规则的理论与实践作了系统性的分析考察,同时着眼于“纸面上的规则”与“行动中的规则”,推进了人大议事规则的研究深度和广度。作者具备法学和政治学的知识涵养,对我国人大议事规则存在问题的把握准确,指出了人大议事规则文本在法律衔接和操作程序中存在的问题,提出我国人大议事规则的发展应当在指导思想上“从组织引导到规则引导”、在议事程序上“从概括到具体”,其建议具有针对性和可行性。作者以世界眼光、中国问题为视角,尝试釆用“动议一审议—决议”的理论框架来构建人大议事规则的理论体系。在理论抱负之下辅以扎实缜实的研究,从而使得其研究成果厚重有力,颇富建设性。比如比较研究方法是本书运用的重要方法之一,作者敏锐地察觉到比较方法可能存在的强点和弱点,因而以功能比较作为主要的比较方式,避免了静态比较下的削足失履、张冠李戴。比如作者在书中指出:西方崇尚政党之间、利益集团之间竞争,因此对抗式辩论成为当然的议事规则;而中国要突出共产党的领导,强调多党之间协商合作,因此议事规则重在民主集中原则的实现。在实证分析方面,作者收集了除台湾之外其他省、直辖市、自治区的人大及其常委会议事规则,还收集了能够公开收集的全国几十个城市人大及其常委会的议事规则,在丰富样本之上,条分缕析、探幽发微,使得其研究结论具有坚实的事实基础。作者以哲理分析、比较分析来提练理论,又以理论烛照制度,再以理论和制度来检验实际运作。如此安排,既保持了写作逻辑的融贯性,又满足了读者的阅读审美习惯,体例上也因之生动活泼。本书的附录颇有特色地列出《全国人民代表大会议事规则建议稿》,这既是作者研究成果和研究能力的直观综合展示,也是她无惧挑战和批评的学术勇气之表现。但愿作者的研究作为有助于形成中国版的“罗伯特议事规则”。

人大制度的研究需要有人大实践的亲历性,更需要有对中国政治生态的深刻洞察。而这两种质素,是作者作为一名年青的人大制度研究者很难完全具备的。此种缺憾也导致本书的研究无法臻于完美。比如说,在党政融合的政治架构下,身兼党务要职的人大常委会主任如何稀释了“人大集体领导”的原则,使不同届期的人大呈现不同的人性色彩?人大党组会议制度在人大议事规则隐身,却又如何深刻影响人大运行的始终?人大的组织机构权力如何受到党政编制机构的牵制?代表大会加常委会这种一院双层式的人大架构,与国外典型的一院制或两院制议会大有不同,其议事规则是否相应地有所不同?等等。上述这些都在书中少有述及,这些便使得本书的研究呈现出人大实形与镜像的隔膜,也使得某些结论的实证性打了折扣。  

文章千古事,得失寸心知。科学工作者致力于探索真理,但没有人能发现全部真理。于此意义而言,任何一部书的不完美都是通向完美的下一步。斯待作者能够在人大研究领域再出力作!

是为序。

秦前红

2020年夏于珞珈山



导论


议事规则的概念

议事规则,广义而言是指各类组织包括公司、企业、社会团体、学校班级、国家机关及其部门、国际组织等或大或小,官方非官方组织机构的开会中的行为守则,规范程序。狭义的议事规则,特指“议会及其议事机构制定的有关议会及其议事机构的组织机构体系、权力和工作分配、议事程序和规则、成员选任以及特权与纪律等事项的法律规范。这主要是指各国议会的议院、委员会制定的议事规则,也包括不成文的先例等”,内容极为丰富。议事规则在一些国家被视为法律。议事规则是议会自己制定、自我调节和规范的法律,议事规则以维护、落实宪法原则为宗旨,规定议会内部的组织机构,规范议事活动,维护议会的特权和纪律,并且体现着对议会工作规律的认识程度和运用状况。议会议事规则的定义还可以表述为“议会进行各种活动时须遵行的内部原则、顺序、程序和纪律,又称为‘议事规程’”。议事规则的英文表述不一,有的用rules of procedures(如欧洲议会、美国国会上议院、香港立法会), 有的用standing orders(如新加坡国会、丹麦议会、香港立法局),有的用rules and customs(如英国国会)等。流传甚广的《罗伯特议事规则》则将采用rules of order或parliamentary law。

议事规则的制定和运行是立法机关“制度化”的标志之一。有学者认为制度化是“受到重视的行为规则、程序、模式的创造与持续,这些规则、程序、模式有利于调和组织内部的主张与需求”。对于立法机关来说,制度化是“立法者执行功能的特定过程,高度制度化的立法机构拥有许多内在规范,得以长期存在且避免外界影响”。正如学者所指出的,“代议制民主对程序的运用程度,至少毫不亚于行政活动、司法活动对程序的运用程度”

议事规则的概念传入中国,一般认为是孙文在其“建国方略”三著述的其中之一《民权初步》中提出的。在孙文的影响下,中华民国1913年制定了《议院法》。孙文认为掌握集会之学乃民权发达之第一步,因而《民权初步》又名《会议通则》。在《民权初步》序言中,孙文写道,

“民权何由而发达?则从固结人心、纠合群力始。而欲固结人心、纠合群力,又非从集会不为功。是集会者,实为民权发达之第一步。然中国人受集会之厉禁,数百年于兹,合群之天性殆失,是以集会之原则、集会之条理、集会之习惯、集会之经验,皆阙然无有。以一盘散沙之民众,忽而登彼于民国主人之位,宜乎其手足无措,不知所从,所谓集会则乌合而已。是中国之国民,今日实未能行民权之第一步也。”

新中国的政权组织形式是人民代表会议制,在不同的历史时期,人民代表会议有着不同的名称和载体,无论什么样的人民代表会议形式,都制定了与之相符的组织章程。1949年12月2日中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》。严格来说,这些文件属于组织法范畴,但是里面条文也涉及了一些议事规则的内容。全国人大正式的议事规则制定于1987年,第六届全国人大常委会通过了《全国人大常务委员会议事规则》。1989年第七届全国人大第二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。全国各省市人大及其常委会也随之制定了议事规则。

本书的研究对象内容包括:(1)宪法、法律相关条文;(2)全国人大及其常委会,地方各级人大及其常委会制定的名为议事规则的规范性文件;(3)全国人大及地方各级人大制定的会议制度、工作制度等规范性文件。

本研究用“动议—审议—决议”的理论框架构建人大议事规则的理论体系。理论建构需要厘清议事过程的本质。从本质上来说,议事活动是围绕动议开展的,“议会作为决定一定意思的议事机关,以审议各种案件并决定其可否为职责。……会议的开会是以应议案件的存在未前提的……议员集合时是以应议案件的存在为前提的,如无任何案件,议事就不可能成立,议员即使已经集会,也没有任何意义”。可以认为,动议的提出,是议会集合和议事的起点。从范围上来说,“议会中的议事,是为行使议会法赋予议会的权能而举行的,为促使其权能的发动则提出应审议的案件”。“能够成为议会议事对象的案件,与议会的权能有不可分的关系。议会不可能审议与其权能完全无关的案件。……案件不外是使议会权能发动的契机,促使其权能发动。”   从议事顺序上来看,“议会是以民选代表召开会议讨论问题、作出决定为其主要工作形式的权力机关,它的工作程序基本上是围绕提案的提出,提案的讨论,收集材料,进行辩论,最后予以表决的工作方式进行。” 代议机关“在工作过程中通常遵循四个步骤:一是提出议案;二是审议议案;三是表决通过议案;四是公布议案。” “议会是通过会议形式,在讨论、审议之后才作出决定的。”

基于上述认识与理解,本书提出,议事规则涵盖了议事机关“召集会议—提出动议---审议动议---表决决议”的整个过程,而动议的提出必须是为了履行议会的职权,与此无关的不得进入议会议题。这就是议事规则的理论框架。这个理论框架适用于中国人大制度。十三届全国人大常委会副秘书长信春鹰曾说明,全国人大常委会的议事规则包括会议制度和议事程序,会议制度指的是“全国人大常委会集体行使职权,必须通过召集和举行会议,依照法定程序,作出决定”;“议事程序一般包括四个环节,即议案的提出、审议、表决和公布。”

需要说明的是,本书将议会所审议、讨论的议题统称为“动议”。前人研究文献里在同样意义上使用“案件”、“事项”、“议案” 、“提案”、“议题”等概念,意义相同,用法不一,很容易让人迷惑混淆:用法(一)——议案与提案通用,“凡须由立法会决定的事项,均载列于每次立法会会议的议程内, 立法会所有决定均以通过议案的方式作出。……议案是呈交立法会作决定的提案。”  用法(二)——议案与法案通用:“公议案是政府提出的法律草案”,“不同性质的议案,如公议案、私人议员议案、私议案和混合议案,各有特定的立法程序”;“政府提出的议案成为‘法律草案’(project de loi),议员提出的议案成为‘法律提案’,(proposition de loi)”。“议案包括法律案在内。……美国国会各会期提出的议案,大致有法案和决议案。” “(议事规则包括)议案或法案的提出和审议程序问题”。  用法(三):法案与提案通用,“立法创议权或称为立法提案权”,“日本政府所提立法提案为内阁法案,议员提出的则称为议员法案”。  用法(四)——议案与案件、议题通用,“议会在会议应处理的事项称为支付会议的案件或只称案件。……案件具体说有议案、动议、选举、请愿、陈情等。……案件在概念上是议案及其他需要议会决议的实践的总称。……议会审议的各种案件,是促使议会行使权能而发动的素材,而在程序上是一个手段。……议题是指该期日在全体会议作为审议对象的特定议案及其他案件。”

为了议事规则理论的自洽和完整,本书用“动议”这一称谓统一包涵指代这一步骤。动议是指“与会者在会上提出的、需要会议给予处理的正式建议”。“任何事务都必须以‘动议’的形式提交给会议,之后会议才可以考虑。” 动议一词的含义最广,可以涵盖上述文献提到上述议案、事项、或案件等概念。


问题意识与研究价值

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法的实施首先需要人大制度发挥其作用。本研究立足党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神,依据人民代表大会制度的理论与实践,保持中国人大制度的本体性,对于人大及其常委会会议的筹备、召开、审议和表决的议事规则展开全面和系统的研究。研究对象是我国各级人大及其常委会的会议制度和议事程序,包括会期制度、全体会议、委员会会议、列席、监督、调查、立法、任免、决定等具体的制度规则。

本研究的独到学术价值:党的十八届三中全会报告提出,“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”在这里,民主政治的“制度化、规范化、程序化”就是对民主程序的要求,人大会议制度主要是一种民主程序的实践。宪法和法律赋予了人大诸多权力,人大要落实这些权力,需要具体的运作程序。最根本的人大工作程序就是人大的会议制度,因为各级人大主要是以开会的方式行使职权。人大会议制度、议事规则的系统研究,对于丰富社会主义民主和法治体系的理论、完善人民代表大会制度的理论具有重要意义。十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度在各方面必须坚持的根本制度、基本制度、重要制度,“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”。人民代表大会制度作为我国的基本政治制度,目前其基本理论的研究还是不足的,缺乏根植于我国本土国情和实操的理论研究,本书可以在这方面做一些学术的贡献和创新。

本研究的独到应用价值:目前全国和地方各级人大及其常委会都颁布了议事规则,对于会议会期、会议形式、发言时间、议案审议等核心问题都作出了规定。但还存在着程序上的不足,例如重复立法,同一个程序在两部或多部法律中规定,并且互相冲突;实体法和程序法的界限划分不明、分工不清;质询等监督机制的启动要件和法律后果规定不明确等问题。本研究针对上述不足,提出具有可操作性的制度完善建议。


后记

本书的问梓,首先要感谢不知名的评审专家。本书的底稿是国家社科基金青年项目结项报告,该报告获得了优秀的评级,成果鉴定意见给予一致好评。其中有评语这样写道,“我国人大的议事规则主要是在实践中运行,在理论中,各高校的教材基本没有涉及,法学界的学者也了解很少,研究相当缺乏。即使有一些研究,也偏于抽象空洞,离实践较远。这篇成果能够扣住各级人大议事规则的实际运行进行研究,资料比较全面权威,研究过程中的分寸拿捏比较到位,政治上站得住,所提出的问题是真问题,针对性强,一些建议比较接地气,有可操作性。国家社科基金项目应当多支持资助类似这样的题材和研究方法,大幅减少空洞无物、偏于玄虚的研究。这本研究成果建议鼓励尽快出版,对学术研究和实际部门都有参考作用。” 几位评审专家的认可和鼓励给予我将作品出版的底气和勇气。

感恩学术生涯中遇到的几位恩师在不同阶段恰到好处的指导。对宪法的兴趣萌生于本科阶段,有幸听到苗连营老师娓娓道来出口成章的讲授。在硕士阶段,桂宇石老师常常教导我学好英语看世界。秦前红老师对我有知遇之恩,不仅是我申请香港大学的推荐人,更是我结缘人大研究的领路人,他不仅自我不懈追求学术的精进,在提携新人方面也不遗余力。对焦洪昌老师我也心怀感激。当时我在申请境外留学的同时报考了焦老师的博士,并考到了第一名的成绩。经焦老师的首肯,出于开拓视野的考虑,最终选择了港大。此后焦老师一直关心支持我的学业发展。博士阶段的导师傅华伶是我的授业恩师,与他交谈时我会努力记住老师说的每句话,即使毕业多年后依然如此,因为于我而言他的每句话都蕴含着知识的宝藏。肇始于博士论文写作中国地方人大的发展动力机制,我的研究主线就是人民代表大会制度,阅读和写作皆围绕于此,发表涉及代表制原理、中国人大制度以及香港特别行政区区议会、立法会的职权运作,越研究越热爱。从香港回到内地学术界,既有优势也有劣势,优势是研究方法论和英文写作发表,劣势是与内地学术界关心的热点和学术活动已脱钩多年。所幸宪法学人具有博大的胸襟和博爱的情怀,宪法学的学术共同体很快接纳了我。韩大元老师时常鼓励我坚持对选举制度和人大制度的研究。特别感谢张翔、王锴、宋华琳、郑磊、林彦、姚魏、谢立斌、王建学、赵谦等学者关于学术文献和研究心得的分享。人大研究的理论和方法不宜拘泥于法学,还需其他学科的滋养。感谢政治学界浦兴祖、肖滨、何俊志、陈家刚等前辈的提点。感谢研究过程中人大代表和人大机关工作者与我的交流分享。感谢中山大学法学院的领导与同事平时对我的关心和鼓励,我所在的宪法和行政法教研室的几位老师,对我像兄弟姐妹一样。还有广东宪法学界的各位前辈和同仁,是我学习的榜样。

本书的一些内容已作为课题阶段性研究成果发表于《政治与法律》、《人大研究》等期刊。在研究报告的撰写过程中,课题组成员同时也是我指导的研究生徐韬、程建荣、何燕萍在搜集整理国内外立法机关议事规则文本、相关研究著作方面付出了辛勤的劳动。与原结项报告相比,为聚焦中国人大议事规则这个主题,本书删除了“其他国家议会的议事规则”一章。同时,回应最新的学术研究和立法实践,“人大议事规则的规范体系”一章吸收了《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》修正案的相关内容并与之对话;“人大议事规则的实际运作”一章添加了对于2020年全国人大会议运作的相关分析。原研究报告的附录二“全国人大及其常委会和各省人大及其常委会议事规则纵览”是对全国人大及各省地方人大议事规则文本规范的全面梳理,因为篇幅过长,出于方便读者携带和阅读的考虑通过扫二维码的数码形式呈现。

最后,感谢我的家人,尤其是我另一半的全力支持,让我既保持了自我的个性和空间,同时又享受婚姻家庭带来的温暖和安全。非常感谢法律出版社法治与经济分社沈小英社长和陈小妮副社长,不仅是本书,她们的工作帮助了许多宪法学著作的问世,宪法学的发展贡献是学人和出版人共同致力的成果。

 

作者简介:孙莹,女,1983年5月生,香港大学法律学院博士,中山大学法学院副教授。中国法学会宪法学研究会理事。主要研究领域是选举与议会制度、中国人大制度的理论和实践、香港特别行政区区议会和立法会的职权与运行。
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