您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 公众参与

风险交流视阈下传染病疫情信息公布制度之省思——从新型冠状病毒肺炎疫情防控切入

作者:刘超   点击量:1141

摘   要:2019年底至2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎疫情,拷问了我国的国家治理能力和法律制度体系。信息是疫情防控的基础,我国《传染病防治法》等法律法规规定的传染病疫情信息公布制度适用于新冠肺炎疫情防控时,呈现出公布疫情信息内容规定的缺失、信息公布主体上的抵牾与封闭、制度内在张力引致适用僵化等弊端,这些弊端在新冠肺炎疫情防控实践中投射与放大。现行传染病疫情信息公布制度的不足根源于制度逻辑,其秉持的管制理念导致制度设计与运行具有单向性特征。应当从管制模式转向互动模式,以风险交流理念指导疫情信息公布制度的完善,完善路径包括:体系化规定公布疫情信息的类型与内容,完善疫情信息公布主体的法律规范,将疫情信息公布的概括性原则予以具体化规定。

关键词:新冠肺炎;传染病疫情;信息公布制度;风险交流

一、问题的提出

2019年12月开始,从湖北省武汉市开始爆发并迅速蔓延至全国的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”),是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情在重症致命性和轻症传播性方面均远超2003年的SARS疫情,全国累计确诊病例已逾八万例,累计死亡病例两千多例。

新冠肺炎疫情加速蔓延和全面爆发后,中国展现了强大的动员能力,政府、社会和人民全面投入疫情防控阻击战,目前疫情防控工作取得阶段性成效,各种疫情防控策略、机制和措施成效初步显现。但是,纵观新冠肺炎疫情防控工作,也暴露出了诸多与疫情防控有关的机制与制度在设计与运行环节存在的问题。

习近平总书记从国家治理体系和治理能力的高度部署疫情防控工作,多次强调提高依法防控、依法治理能力,“疫情防控越到最吃劲时候,越要坚持依法防控”,“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。”[1]针对疫情防控工作中呈现出来的法律问题,法律界有的从宏观层面讨论了疫情防控工作依据的法律体系与适用的法律机制,比如,全国人大常委会法工委相关部门负责人梳理了当前疫情防控工作涉及的《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规,[2]有学者从我国公共卫生法完善的角度建议如何“依法‘治疫’”。[3]也有学者选择从具体制度解释适用的角度切入分析,比如,有学者针对疫情防控期间刻意隐瞒行动踪迹,甚至以暴力、威胁等方式拒绝执行防疫措施行为,进行了刑法定性与规范适用的分析,[4]有学者针对云南省某市征用重庆市口罩事件从征用问题的目的要素与正当程序角度进行了剖析。[5]前述或宏观或微观的研究体现了法律人的关切,本文预期从中观角度讨论新冠肺炎疫情防控中的疫情信息公布法律制度问题。

二、传染病疫情防控中疫情信息的意义、内涵与类型

新冠肺炎疫情防控中,信息是迅速决策和采取针对性措施的前提与关键。习近平总书记在多次关于疫情防控工作的重要指示中,以及在主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上对依法防控疫情提出的要求中,对受赠财物使用、疫情信息报告、疫情相关纠纷处理等领域的工作均提出了“及时”的工作原则。突发重大传染病疫情具有成因复杂、传播广泛和危害剧烈等特点,只要具备了传染源、传播途径和易感人群这三个基本要素,就会迅速扩散。因此,针对传染病突发事件,法治要求遵循的首要原则是效率原则,“及早识别突发事件、迅速采取响应措施、尽快结束非常状态。”[6]依法防控疫情工作的“及时性”目标和应当遵循的效率原则,是针对突发的新冠肺炎疫情传染性强、不确定性大、危害甚剧的特点,尽量控制不确定性,减少伤害与损失,而这一工作的关键在于以充分的畅通的信息作为前提和基础。在疫情防控中的信息越是及时、充分和畅通地被披露,各类社会主体掌握的信息就越准确全面,才会趋近于了解突发重大疫情的真相,规避“信息茧房”陷阱,避免因疫情信息堵塞与匮乏生成谣言滋生的土壤,形成合力打赢抗击疫情的“人民战争”。如果疫情防控工作不以信息工作为前提,或者说没有重视信息在疫情防控中的重要作用,则不但会使得广大社会公众在严峻疫情和各地严格管控措施下陷入莫名的焦虑与恐慌中,手足无措,进退无据,而且也会对政府追求的疫情防控措施的预期效果形成掣肘。

《辞海》对“信息”的释义是“音信”、“消息”或者“通信系统传输和处理的对象,一般指事件或资料数据”;按照现代社会“信息”的经典定义,“信息是用来消除随机不确定性的东西”。顾名思义,疫情信息即为与疫病的发生与蔓延有关的信息。我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范使用了“疫情信息”的概念,规定了疫情信息公布制度,但无论是在这些法律规范直接规定的疫情信息公布制度条文中,还是相关法律制度中,均没有对“疫情信息”这一概念予以立法定义,也未对“疫情信息”的内涵与范围进行体系化界定,这使得各级政府及其相关职能部门在解释与适用疫情信息公布制度时,存在较大的弹性空间与差异性。在新冠肺炎疫情防控过程中,社会公众接受的信息主要是疫情的总体报告情况,由此需要追问与反思的是,这些信息是否为疫情信息公布制度客体的全部或者主要内容?这些是否能满足身处疫情中的社会公众的信息需求?是否需要针对疫情防控中各类信息的特殊性与传播特性设计更为精细的公布制度?

除了当前每日发布的疫情动态统计数据之外,结合新冠肺炎疫情防控的具体进程,笔者认为以下类型的信息对于新冠肺炎的防控极为重要。基于这些信息自身的特殊性,及其镶嵌在权利相互性与利益配置的框架体系中的结构性特征,需要在疫情防控制度中予以重视。这一工作的前提是梳理这些信息的内涵与特征。

(一)与新冠肺炎疫情防控相关的科学知识

针对新冠肺炎疫情,必须依法科学有序防控,其中科学知识是采取各项有效防控措施的前提。新冠肺炎疫情中的科学知识具体可以分为:(1)新冠肺炎病因。随着病原鉴定和病因溯源工作的推进,专家判定引发此次“不明原因肺炎”的病原体为新型冠状病毒。这一信息对医疗机构和医务人员的意义在于能够针对性地研究新型冠状病毒的毒性、传播力与致病机理,研发抗病毒药物和疫苗;对于广大社会公众而言,了解新冠肺炎的临床表现与致病机理,能够科学理性地对待新冠肺炎并采取相应的措施。(2)新冠病毒来源。吸收2003年“非典”中SARS冠状病毒的直接来源是果子狸的教训,此次疫情爆发后,科学家迅疾展开了新型冠状病毒来源的研究,当前流行的较为有共识性的看法是,新型冠状病毒来源于武汉华南海鲜批发市场非法售卖的野生动物。这一信息对于社会主体的影响是将交易和食用野生动物作为新型病毒的来源,全国人大常委会于2月24日通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。法学界研究并建议修改《野生动物保护法》,社会各界也积极提出开展多种形式的保护野生动物、拒食野生动物的倡议。(3)新冠病毒的传播途径。新冠病毒传播途径的信息对于疫情防控工作的有效性极为重要,它既是医疗机构和疾控机构采取防控策略和措施的依据,也是社会公众的行为指引。新冠肺炎疫情之初,武汉市卫健委在多次病例通报中均指出“未见明显人传人和医护感染”;1月15日,武汉市卫健委在其官网发布的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》中指出“尚未发现明确的人传人证据,不能排除有限人传人的可能,但持续人传人的风险较低”,在此阶段,社会公众并没有很强的自我防护意识,很少有人出门戴口罩。1月20日,钟南山院士在接受央视新闻采访时,明确表示“新型冠状病毒肺炎是肯定的人传人”,社会公众才真正重视新冠病毒强传染性的风险。

疫情防控中的科学知识类型的信息,是各类社会主体政策制定、措施抉择与行为选择的前提。但是,基于知识的专业性和技能壁垒,由专家垄断话语权,由此导致疫情防控中这类信息呈现如下特征:(1)信息单向性。面对突然爆发的新冠肺炎疫情,政府在防控措施上迅速决断时面临着重大不确定性风险,风险型决策与管理的对象是在形态结构、基本特性、致病机理与传播路径等方面均存在较大不确定性的新冠病毒的防控,决策者必须依赖于专家。这就使得疫情防控中科学知识的生产与供给具有单向性,专家传递的信息影响众多社会主体的决策。武汉市卫健委多次宣称“未见明显人传人和医护感染”应当是基于相关专家提供的信息;1月23日开始,武汉市采取的“封城”措施则是以钟南山院士等专家对新冠肺炎会“人传人”的判断作为科学依据。(2)信息的放大效应。疫情发生后,专家对于新冠病毒与新冠肺炎进行科学研究,“对风险的科学调查过程强调科学意义上的客观和价值无涉,鉴定人只需诚实地忠于科学结论,无需考虑其在复杂社会情境中的应用问题”。[7]但面对迅速扩散的新冠肺炎疫情,各类社会主体需要在“专家证据”的基础上进行决策,政策的制定与实施意味着社会利益的分配,这就使得专家提供的信息具有涟漪效应进而被社会放大。新冠肺炎疫情中,基于已知可以感染人类的冠病毒来源于野生动物的认知以及最早新冠肺炎患者多来自于武汉市华南海鲜批发市场的事实,专家们作出武汉市华南海鲜批发市场是此次新冠病毒源头的判断,由此导致的直接后果是该市场被关停。但是,最近有科研机构的研究结论为,华南海鲜市场的新型冠状病毒是从其他地方传入的,不是病毒发源地。[8]若如此,则基于新冠病毒源于华南海鲜市场非法售卖野生动物的信息所作出的系列决策,以及当前学界正在热议的修改《野生动物保护法》等建议,是否需要重新予以反思或矫正?

(二)确诊患者与疑似患者的个人信息

新冠肺炎是一种传播性强的新型传染性疾病,疫情防控的重点除了救治重症病人和提高治愈率之外,同等重要的是采取有效措施保护社会公众,减少健康居民感染新冠病毒的几率。湖北各城市采取的“封城”措施、其他省市启动重大突发公共卫生事件响应机制,采取严格的防控措施,主要目的也是杜绝输入式感染和聚集性感染。详实掌握确诊患者和疑似患者的个人信息,是实现疫情防治中“应收尽收、应治尽治”的前提。

根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律规定,县级以上人民政府及其疾病防控机构等有关部门在疫情防控过程中建立信息系统并收集信息的职责,享有信息收集权,我国已经建立国家传染病与突发公共卫生事件网络直报信息系统,通过此平台实现全国疫情信息采集,这也是当前国家卫健委和各地卫健委每天均会发布“疫情通报”的制度依据和技术支撑。现在关键的有争议的问题是:第一,在国家已经具体掌握确诊患者与疑似患者的个人信息的前提下,这些信息是否属于疫情信息公布制度中的“疫情信息”?第二,若属于疫情信息,哪些主体享有和行使发布权?第三,其他类型的社会主体对于这些信息享有何种权利?第四,在自媒体发达的社会背景下,如何界定疫情信息公布制度中的“公布”的内涵?

三、当前传染病疫情信息公布制度之弊端与现实投射

“要依法做好疫情报告和发布工作,按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。”[9]我国现行法律体系规定了传染病疫情信息公布制度,可以结合制度的规范分析和复盘疫情防控过程中信息公布的实践操作,梳理与剖析当前的传染病疫情信息公布制度。

在进行制度分析前,需要辨析制度分析的评价标准:(1)法律规范的形式标准,即我国现行法律规范中规定的传染病疫情信息公布制度在规范形式上是否合理科学。该判断使用的应然基准包括法律概念的严谨性、规范内容的逻辑性、散见于多个规范中相关制度的整体统一性和法律规范配置的合理性。[10](2)法律规范的实质标准,即我国现行的疫情信息公布制度的设计与解释适用是否具有实质合理性,这主要从制度设计的应然价值目标与理想状态去评判。“法律的应然状态无时无刻不在塑造着实际的法律规范,同时,一定阶段上实际的法律形式也对这些理想产生了巨大影响。”[11]从体系解释角度审视,疫情信息公布制度镶嵌在我国《传染病防治法》《突发事件应对法》等规范体系构建的制度体系中,服务于控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范重大突发公共卫生事件应对活动,保障人体健康和公共卫生等制度目标。但除此之外,基于信息对于疫情防控的特殊意义,疫情信息公布制度的设计与实施应当有更为具体性和针对性的价值目标,制度实施绩效应当以“应然状态”而非仅以实然状态作为评价标准。当前的疫情信息公布制度固然要服务于各级政府及其职能部门的防控政策的制定、防治措施的选择,更需要满足广大社会公众的需求。广大社会公众只有充分了解疫情信息,才真正有可能消除恐慌与焦虑,避免在“信息黑洞”中非理性作为。以形式标准与实质标准作为评价依据,可以梳理与检讨我国现行的疫情信息公布制度。

(一)疫情信息公布制度之内容规定的缺失

1.现行疫情信息公布制度规定之现状与疏漏

先梳理我国现行法律体系规定的疫情信息公布制度。我国《传染病防治法》(2013年)38条规定:“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”我国《突发事件应对法》(2007年)53条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”我国《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)25条规定:“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。”梳理上述规定,并在这些法律规定所处的法律规范中进行体系解释,可以归纳现行疫情信息公布制度所规定的疫情信息公布内容具有以下一些特征:

(1)总体上看,我国现行的疫情信息公布制度没有明确地体系化规定疫情信息公布的客体内容。上述几部法律法规中直接规定传染病疫情信息公布制度以及突发事件信息发布制度的条款中,均没有规定信息公布或发布的内容。《传染病防治法》38条仅规定各级人民政府卫生行政部门向社会公布“传染病疫情信息”,《突发事件应对法》53条和《突发公共卫生事件应急条例》25条规定,各级人民政府卫生行政主管部门负责向社会发布“突发事件的信息”,这些条文既未界定“传染病疫情信息”与“突发事件的信息”的内涵,亦未通过列举或例举的方式界定信息内容。

(2)现行法律体系中规定的突发事件信息发布的内容规定零散、难成体系。综合梳理与体系解释,我国《传染病防治法》除了前述从属于“第三章疫情报告、通报和公布”之第38条规定的“传染病疫情信息公布制度”,另有在“第二章传染病预防”中第19条“国家建立传染病预警制度”中规定,国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府“根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”我国《突发公共卫生事件应急条例》除了在前述从属于“第三章报告与信息发布”之第25条规定的“信息发布制度”,仅有在从属于“第二章预防与应急准备”中第13条规定了“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门,应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育”。我国《突发事件应对法》的其他条文中分散规定了信息发布的相关内容,包括:“第二章预防与应急准备”中第20条第3款规定的“危险源、危险区域”;[12] “第三章监测与预警”中第44条规定的“反映突发事件信息的渠道”、“与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果”、“可能受到突发事件危害的警告、咨询电话”;[13]以及第45条规定的“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。

申言之,作为专门的传染病疫情防治立法的特别法《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急法》,在专门的“传染病疫情信息公布制度”以及“信息发布制度”中没有具体规定疫情信息公布的具体内容,仅在其他相关制度中规定了相关地方政府要公布“传染病预警”信息,县级以上各级人民政府的相关部门开展“突发公共(卫生)事件应急知识教育”。作为适用于所有类型突发事件的一般法的《突发事件应对法》,在突发事件信息发布制度中没有规定具体内容,在其他性质的条文中规定了应当向社会发布的信息,包括:危险源,危险区域,反映突发事件信息的渠道,与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,可能受到突发事件危害的警告,咨询电话,有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。

(3)“自上而下”的整体主义思路下信息阶段划分的断裂。如前述内容梳理,现行的我国《传染病防治法》38条规定的“传染病疫情信息公布制度”、《突发公共卫生事件应急条例》25条规定的“突发事件的信息发布制度”均为直接的传染病疫情(或突发公共卫生事件)信息公布/发布制度,均未具体规定需要公布的疫情信息的内容;《突发事件应对法》在53条作为专门的制度规定,也仅要求发布“突发事件事态发展和应急处置工作的信息”。与此同时,这些立法在其前后条文中均或多或少地零散规定了相关法律主体(存在规定不一致之处)需要公布的与传染病或突发事件有关的信息,这种分散规定信息披露的立法现状折射了现行突发事件应对立法背后的“自上而下”的整体主义思路:第一,对突发事件应急管理的预防、准备、响应和恢复等阶段的划分是“自上而下”的;[14]第二,对突发公共事件的应急管理也是整体主义的,这体现在对重大突发公共卫生事件的阶段划分是以全国至少是省域为单位的,比如当前对新冠肺炎疫情的上升期、高峰期、平台期、下降期等阶段的划分是全国统一的,与之相对应,所采取的预防、处置、善后等防控措施的阶段划分也是全国统一的,采取启动重大突发公共卫生事件应急响应机制等防控措施至少是省域统一的。这种自上而下的整体主义认知与应对思路,既契合传染病疫情强扩散性提出的机制需求,也能体现与发挥我国强大社会动员能力的优势,但附带的弊端也不可不察。现实中,新冠肺炎疫情从武汉开始蔓延扩散,各地所处的疫情阶段存在差异,我们时刻关注的“疫情拐点”是一个整体主义上统计学的概念,事实上各地的“拐点”怎么会一致?这就使得各地处于不同疫情发展阶段的社会公众对疫情防控措施的需求存在差异,包括预期获取的信息内容也有差异。《传染病防治法》等法律体系以传染病疫情或突发事件的阶段划分与机制类型为依据构建制度体系,比如,《传染病防治法》按照传染病预防、疫情发生、控制、救治、监督管理等分章展开制度设计,在自上而下的整体主义思路下,当整体上划分了新冠肺炎疫情所处阶段时,各级政府及其职能部门就会按照《传染病防治法》等法律法规的规定适用相应的法律制度。分散于上述几部法律中与传染病疫情相关信息的规定也分享了这种制度逻辑。由此会导致的问题是,统一规定的法律制度要求相关主体在疫情发展不同阶段履行不同的信息公布职责,比如是预警类信息、疫情信息或者应急处置信息,但现实中各地疫情发展的不同阶段、差异性极大的个体公民,均提出了不同的信息需求。这就导致现行自上而下的整体思路下的信息公布制度存在内生的结构性缺陷,按照疫情发展阶段划分的信息公开的内容存在着人为的割裂与阶段划分上的僵化。

2.新冠肺炎疫情防控中疫情信息公布内容的现实不足

在当前的新冠肺炎疫情防控中,当各地陆续启动新冠肺炎疫情防控一级响应后,相关主体履行了法定职责,公布疫情信息。对当前发布的疫情信息进行梳理,国家卫健委和各地卫健委发布的疫情信息的主要内容包括以下几个部分:第一,疫情的每日最新动态,比如国家卫健委官网上“疫情通报”中每日更新的“新型冠状病毒肺炎疫情最新情况”,包括确诊病例(包括危重病例、重症病例、普遍病例)、疑似病例、出院病例、死亡病例的人数及其地域分布信息;第二,政府采取的防控措施信息,比如国家卫健委官网“防控动态”发布的各种疫情防控政策措施;第三,新冠肺炎的防控知识。

现行疫情信息公布制度是法定卫生行政部门向社会发布疫情信息的依据,现行法律规定疫情信息公布制度内容的疏漏,引致了现实中疫情信息公布内容上的现实不足,主要表现为:

(1)公布信息内容范围上的不足。当前公布的疫情信息主要包括疫情统计数据、疫情防控政策措施和防控知识,这些信息可以让社会公众了解当前疫情发展的最新动态(最直观是每日新增确诊病例人数等数据的变化)、政府采取的管控措施(比如“封城”措施、外来人员登记措施、居民出入管控措施等)以及与疫情防控有关的科学知识。但是,若以前述分析的制度绩效实质标准审视,则当前公布的疫情信息内容在范围上存在着不足。面对不断发展的疫情以及不断变化的防控形势,公众需要了解更多的信息内容以结合自己的具体情况来作出行为选择,因此,还需要了解的信息内容应包括城市采取管控措施的细节、政策解读、各项政策的法律依据、与疫情防控有关的个人权利边界,以及有论者列举的疫情中公众普遍需求的信息,“比如防控疫情从二级响应升级到一级响应,对老百姓的生产生活会有哪些具体影响?暂停外埠汽车客运业务的目的和后续解决措施有哪些?”[15]

(2)公布信息内容上的不统一。我国现行的疫情信息发布制度在内容规定上的原则性、模式性与分散性等特征,为地方政府具体实施疫情信息公布制度留下了较大的自由裁量权行使范围和法律解释适用空间,导致了各地公布的疫情信息范围存在较大差异。比如,有的地方政府主要是按照国家卫健委的要求公布疫情基本统计数据(即确诊病例、疑似病例、死亡病例等统计数据);有的地方政府则详细公布了确诊病例的基本信息,比如济南市在全国范围内率先开放平台上线确诊病例信息(包括发布时间、性别、年龄、住所地备注等数据项)、发热门诊机构等四类数据;有的地方政府发布确诊病例逗留场所、小区名单,公开确诊病例的行动轨迹。由于法律制度的原则性规定,当前地方政府在公布疫情信息上存在着内容与程度上的差异,既与当地疫情总体情况有关,也与各地的社会发展状况与支撑条件有关,同时,还与地方政府的依法行政理念、治理能力紧密相关,但发布信息内容上的不统一会影响到疫情防控中“联防联控机制”的实施效果。“联防联控机制”不仅是多个职能部门协作机制,也应当包括跨区域之间的协作机制,而各地发布信息内容上的不统一会限制联防联控机制的预期效果。

(二)信息公布主体上的抵牾与封闭

前述梳理的传染病疫情信息公布制度明确规定了疫情信息公布的主体。《传染病防治法》38条第3款规定:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发事件应对法》9条和第53条规定突发事件发信息发布的主体为“国务院和县级以上地方各级人民政府”。《突发公共卫生事件应急条例》25条第2款规定的突发公共卫生事件的信息发布主体与《传染病防治法》规定部分一致:没有规定一般状态下的信息发布主体,而直接规定突发状态下的信息发布主体,在这一点上与《传染病防治法》规定一致,即“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”从上述梳理的几部法律中规定的疫情信息发布主体的规定来看,存在着以下一些经由制度弊端进而引致的现实困境:

1.制度抵牾引发现实争议

从上述制度梳理可知,几部法律法规中规定的信息发布的主体不一致。《传染病防治法》38条规定的传染病疫情信息公布制度区分了一般状态与紧急状态:该条第2款规定在一般状态下,国务院卫生行政部门是公布全国传染病疫情信息的主体,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门是公布本行政区域的传染病疫情信息的主体;在传染病暴发、流行的紧急状态下,只有国务院卫生行政部门是向社会公布传染病疫情信息的主体,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布本行政区域的传染病疫情信息。《突发公共卫生事件应急条例》25条第2款规定的突发公共卫生事件的信息发布主体与《传染病防治法》第3款规定的思路与主体一致。但《突发事件应对法》规定国务院和县级以上地方各级人民政府有权发布突发事件信息。

如何解释并处理三部法律在信息权主体规定上的不一致之处?首先是《突发公共卫生事件应急条例》与《突发事件应对法》的关系。从立法社会背景来看,《突发公共卫生事件应急条例》于2003年5月7日经国务院第7次常务会议通过,5月9日发布并实施。这是一部在2003年抗击“非典”之际颁布实施的行政法规。《突发事件应对法》是2007年颁布实施的国家立法。根据“上位法优于下位法”及制定的先后顺序,《突发事件应对法》的效力优先。再看《突发事件应对法》与《传染病防治法》的关系,《突发事件应对法》是2007年颁布实施的适用于所有类型突发事件的一般法,而《传染病防治法》是1989年颁布,经过2004年和2013年两次修正的适用于突发公共卫生事件的特别法,根据“新法优于旧法”和“特别法优于一般法”的法律适用规则,《传染病防治法》应当具有优先效力。

现有几部法律对疫情信息发布主体规定的不一致,引发了现实中疫情信息发布工作中的冲突与混乱,对几部法律分别规定但存在着不一致的制度进行“选择性使用”也成为了疫情信息公布工作滞后的挡箭牌和工作推诿、责任推脱的借口。社会公众质疑与诟病最多的问题之一是,新冠肺炎疫情2019年底开始从武汉爆发与蔓延后,当地政府没有及时发布疫情信息,不但使武汉人民面临极大的感染病毒的风险、深受疫情之害,而且进一步使得疫情蔓延扩散。2020年1月27日,武汉市市长在接受央视采访时回应称,依据《传染病防治法》,地方政府必须经过(国务院卫生行政部门)授权后才可披露疫情信息。客观而言,这一观点虽然引发争议,但在现行的法律制度框架下具有一定的合理性,其依据是现行《传染病防治法》38条第3款的规定。梳理疫情发展的时间线,国家卫健委1月20日发布2020年第1号公告,将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,在此之后,按照现行《传染病防治法》的规定,新冠肺炎疫情信息的发布主体是国务院卫生行政部门,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门经国家卫健委授权方可以发布疫情信息。但是,在1月20日将新冠肺炎纳入《传染病防治法》之前,其实湖北省可以适用《传染病防治法》35条第2款的规定,发布“本行政区域的传染病疫情信息”。并且,法律规定的职权,同时也是职责,法律规定模糊且存在制度抵牾的同时,也留下了较大的制度解释适用的空间,地方政府可以以“公布传染病疫情信息应当及时、准确”为工作原则,从尽量避免新型冠状病毒扩散传播带来人民群众生命安全的威胁与损害的考量出发,适用《突发事件应对法》突发事件预警制度,按照其44条和第45条的规定,“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话”,“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。通过以上分析可知,当前的《传染病防治法》与《突发事件应对法》规定的疫情信息发布主体不一致,为地方政府“选择性执法”提供了制度空间,另一种意义上,也使得地方政府在决策时顾虑重重。制度实施现状折射了当前我国传染病疫情信息公布制度设计存在的问题,这一问题在当前新冠肺炎疫情防控中的弊病被现实放大,亟待改进与完善。

2.信息权主体制度解释适用的封闭性

虽然《传染病防治法》与《突发事件应对法》对疫情信息发布权限主体的规定存在差异,并且《传染病防治法》对主体的规定还区分了一般状态与紧急状态,若提取制度共性,则均规定突发公共卫生事件信息公布的主体是国务院和县级以上地方各级人民政府及其卫生行政部门。这些法律规范关于疫情信息公布主体的规定,固然是通过立法配置县级以上各级人民政府及其卫生行政部门的职权,但从立法目的与价值来看,更重要的是赋予职责。立法活动需要体现和强调某些特定的社会价值,法律规范中具体法律制度的设计都旨在实现该法律规范的立法目的,若法律制度的理解与适用不关注立法目的,立法就是多余的或者失去方向。[16]要求各级人民政府及其卫生行政部门积极履行疫情信息发布的职责,目的是有效预防、及时控制和尽量消除疫情的扩散与危害,保障公众的生命安全和身体健康。

现实中,地方政府在制度适用中往往倾向于对信息公布制度进行偏离立法目的与价值的解释适用,将法律规定的公权力主体享有的疫情信息公布权限,理解为对疫情信息享有垄断权力,这使得疫情信息公布制度具有封闭性,排斥了其他类型主体享有的信息权利。这种制度逻辑典型体现在李文亮事件中。2019年12月30日,武汉市中心医院眼科医生李文亮在同学群里发出了“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS”的信息,一个多小时后,又补充了“最新消息是,冠状病毒感染确定了,正在进行病毒分型”,其目的是提醒同学注意防范病毒。2020年1月3日,李文亮医生被武汉市公安局武昌分局中南路街派出所训诫,训诫书上载明的违法行为是“在微信群发表有关华南海鲜市场确诊7例SARS的不属实的言论”。李文亮医生后来在接诊确诊新冠肺炎病人时被感染,2月7日去世。梳理该事件:(1)李文亮医生在同学微信群的言论,主要目的是提醒其同学“让家人亲人注意防范”,并强调“大家不要外传”,这是一种在熟人圈子中的信息共享与交流,不符合上述训诫书所依据我国《治安管理处罚法》要求的“谎报疫情”应当具备的“故意扰乱公共秩序”的违法行为认定要件。[17](2)李文亮医生在微信群发言中提出的“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS”,随后又补充“最新消息是,冠状病毒感染确定了,正在进行病毒分型”,可见其并非故意散布没有事实根据的信息,事后证明“不明原因的病毒性肺炎”为新型冠状病毒肺炎。更何况,在当时传染病病毒性质与来源不明的背景下,“武汉出现不明原因肺炎病人、疑似SRAS”也是一种在社会上流传的判断。曾有院士2月9日在湖北省通报疫情防控科研攻关工作进展的新闻发布会上宣布“新型冠状病毒属于SARS冠状病毒”,虽然后来该院士回应该判断“可能是口误,或者有一点错误”,这侧面说明在当时疫情突发而病毒性质未明晰时,“新型冠状病毒属于SARS冠状病毒”的判断可能是医学界的一种合理的阶段性推论。(3)李文亮身份是医生,其所属群体为医疗专业人士,其在微信群的发言,可能是依据医疗机构当时已有病毒分析的结论,也可能是基于专业人士依据专业训练形成的判断,具体哪种情况我们不得而知,若属前者,则反证了政府在疫情信息发布中的迟滞,若属后者,其言论性质属于专业人士对于疫情相关信息的交流与示警。李文亮医生事件折射了我国当前疫情信息制度中存在的结构性问题,相关的公权力机关成为疫情信息发布的法定主体,从立法目的和立法对象性质来看,并不能代表公权力机关垄断提供疫情信息的权力,在当前信息技术高达发展自媒体时代,这种垄断也事实上不可行。传染病防治、重大疫情防控所依赖的,应该是一个充分开放、流动畅通的、更多专业判断但不排斥其他适当信息源、信息流的“信息空间”,而不是封闭、零碎、割裂的“信息黑箱”以及狭窄、阻滞、扭曲的“信息通道”,从疫情防控的信息需求来看,必须有完备的制度,保证其他适当的信息源、信息流的存在。[18]而当前的制度设计以及解释适用,则彰显和固化了疫情信息传输的单向性与封闭性。

(三)制度的内在张力与适用僵化

当前几部法律规定的信息公布制度均明确规定了疫情信息发布“及时、准确”的要求,《传染病防治法》38条第3款规定的是“公布传染病疫情信息应当及时、准确。”《突发事件应对法》53条要求“统一、准确、及时”,《突发公共卫生事件应急条例》25条第3款要求“信息发布应当及时、准确、全面”。党中央和国务院也多次强调疫情防控要重视疫情信息发布,“按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。”“及时准确”是对疫情信息发布的一般性的原则和要求,其在具体的制度解释过程中依然存在着不同价值位序。“及时”是对疫情信息发布的时效性要求,“准确”是对信息的本质性的要求。在疫情突然爆发而对新冠肺炎的病原学特点、流行病学特性等都难以清晰把握,但不断有新增病例时,疫情信息发布的“及时”与“准确”的要求便会产生内在张力,此时需要相关主体在处理疫情信息时进行决断。

如前所述,针对突发传染病疫情,信息公布中的效率原则应当是首位原则。在“不明原因肺炎”病人不断出现的情况下,县级以上地方各级人民政府可以公布预警信息,向公众公布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识。而要求公布疫情信息的“准确”性,则有复杂的多重内涵:(1)对现有的信息与数据的准确公布,比如疫情防控过程中出现的“数据打假”的情况即为信息不准确的一种表现形式。对现有的统计数据与政策措施等信息予以准确公布,可以界定为形式上的准确性。(2)以对新冠病毒的病原学特征与致病机理研究为前提的科学知识上的准确性,这可以界定为实质上的准确性,而这种准确性在疫情防控过程中,尤其是在初始阶段很难实现,因为新冠病毒疫情是突然爆发的,带有很多的未知性与很大的不确定性,虽然强调科学防控,但往往很难实现,“作为不确定性质之科学化,科学虽然在发展的过程中企图致力将不安全性降低为‘常态行为’,将风险从不可计算性朝向可计算性方向走,但科学根本上并未排除不确定性难题。”[19]因此,追求疫情信息的准确性不能成为消减及时性要求的借口。

在疫情暴发的初始阶段,疫情信息发布制度的“及时”与“准确”的要求形成了内在张力,而这种张力在我国已经构建的突发事件分级管理原则与权限配置下被放大,引致了制度适用中的僵化。比如,在2019年12月初,武汉确诊首例“不明原因肺炎”病例,直到12月31日武汉市卫健委首次发布肺炎疫情的情况通报。这一过程中当然有很多因素影响到地方政府及其职能部门的判断,很多政策措施的选择需要“决策于未知”,而对信息“准确”性的追求,也是迟滞披露相关信息从而错过疫情预防黄金时间的重要原因。

四、风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善进路

前述内容梳理了我国现行的疫情信息公布制度存在的疏漏及其在新冠肺炎疫情防控中的现实投射,剖析制度问题并针对性地予以修改完善,是应当从疫情防控中汲取的教训。

(一)现行疫情信息公布制度逻辑之检讨

具体法律制度问题根源于制度理念的偏差,制度现状是特定制度设计理念的映射。当前的传染病疫情信息公布制度中出现的诸多问题,源于我国公共事务法律治理中秉持的管制理念,这成为当前疫情防控各项法律制度设计隐含的制度逻辑,这也决定了当前我国疫情信息公布制度的显著特色和制度路径。在管制理念与模式下,疫情信息公布制度设计具有鲜明的单向性特征,已经难以契合疫情防控的现实需求。管制理念与模式下,我国当前的疫情信息公布制度的逻辑及其弊端可以概括为以下几个方面:

1.信息公布内容决策的单方性

前述内容梳理了我国现行的疫情信息公布制度对公布信息的内容没有体系化的明确的规定,从而导致制度适用中出现公布信息范围上的不足、内容上的不统一等弊端,这根本上源于管制模式下决策的单方性特征。现行法律仅规定了政府及相关职能部门应依法公布疫情信息,但并没有具体明确规定需要公布信息的类型及其内容,而是将公布信息的内容交由行政机关行使自由裁量权进行选择。由此导致疫情信息公布制度实施的目标悬置与价值偏离,公布信息的内容取决于行政机关的单方决定,没有以社会公众的需求为导向,制度实施难以针对疫情防控的特殊性,不能以社会公众的信息需求为依据反向倒逼信息公布内容。

2.信息传递机制的封闭性

管制的实施以相对人无条件地服从管制权力为基本前提。[20]管制理念与路径下的法律制度基本上是以自上而下的“命令—服从”或“权威—依附”型制度为重心。这种制度逻辑体现在传染病疫情信息公布制度上,即由公权力主体发布信息——社会公众接受信息为制度运行模式,公权力机关垄断了疫情信息的“公布”权力。在自媒体发达时代,社会公民个人以各种形式进行的疫情信息共享与交流动辄得咎,承受较大的“传播虚假信息”或“散布谣言”的风险。

3.信息生产与供给的专家依赖性

现代风险社会,社会公共事务管制模式的一个时代特征是行政决策中的专家依赖性。比如,《突发公共卫生事件应急条例》26条明确规定:“突发事件发生后,卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估,初步判断突发事件的类型,提出是否启动突发事件应急预案的建议。”面对风险社会时代类似于突发传染病疫情、突发环境事件等公共事务,往往需要政府“决策于未知”之中,行政机关既没有开放信息渠道,又必须做出决策,因此往往依赖于科学技术理性,“科学因而扮演重要的角色,其不仅作为政策决策程序的设计核心,也成为决策的正当性来源。”[21]纵观此次新冠肺炎疫情防控过程,面对高度专业的传染病疫情防控问题,行政决策中的专家依赖性尤为明显。关于新冠病毒肺炎的科学知识为政策决策者采取各项措施提供了“客观性”,也客观上为政策合理性进行背书。但这是一把双刃剑,专家提供的专业知识既是行政决策的支撑,也可能成为不合理行政决策的帮凶与借口。具体到疫情信息公布领域,一些地方政府机械化理解的“准确”(科学上对新冠病毒的病原学的正确判断)的要求成为迟滞信息发布的依据。在对疫情的回顾与检讨中,有研究分析,从2019年12月31日武汉卫健委首次披露发生不明原因肺炎疫情,到2020年1月20日钟南山院士通过央视公开宣布新冠病毒肺炎“确定人传人”,之后迅速启动湖北省重大突发公共卫生事件二级响应(1月22日)、一级响应(1月24日)。武汉错过了20天的黄金防控期,其原因之一在于国家卫健委第一批专家在赴武汉实地调查、采集样本、收集数据后作出病毒“可防可控”、“不会人传人”的判断,并且国家卫健委专家制定的“不明原因肺炎病例”病毒的诊断标准过于严苛,很多没有华南海鲜市场接触史、门诊时没有发热的病人难以确诊。[22]这种严重依赖于专家的决策与判断,也影响到相关预警信息的发布。

(二)疫情信息公布中风险交流理念之证成

行文至此,我们可以归纳,当前疫情信息公布制度秉持的管制模式是其存在缺失的深层次原因。对应管制模式的弊端,应当重视制度建构的互动模式。互动模式注重多方主体共同参与,必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。[23]具体而言,互动模式下疫情信息公布制度应当重视利益相关方的参与“沟通”互动以提升疫情信息发布的质量与效益,实现多元主体参与突发传染病疫情的防治,这也是我国在突发事件治理领域实现治理体系与治理能力现代化的制度路径。针对疫情防控的特殊性,从管制模式转向互动模式下的疫情信息公布制度,需要以风险交流作为制度理念。

风险交流是风险治理领域的重要概念,一般被视为“正确传递负面信息的交流”,是“个人与小组、组织交换信息、意见的相互作用过程。”[24]风险交流既是一种信息沟通理念,也是在环境风险规制、食品安全管理等领域被重视的一种风险规制与信息提供方法。作为一种信息沟通理念,其特征是主张矫正传统的管制制度模式下的政府信息公开制度设计中具有的单向性与行政中心主义的特点。作为一种制度,风险交流制度具有功能的公共性、主体的互动性、信息的不确定性、感知的差异性、内容的传播性、目标的多样性、策略的因应性等综合的属性,[25]具有知识启蒙、理念传递、态度改变等功能,还具有公共涉入和公众参与功能。[26]本文并不预期专门论述制度意义上的风险交流,而是将其作为一种理念来观照现行的疫情信息公布制度,并相应地提出现行制度的完善建议。以风险交流为理念构建或完善的制度体系既具有多方主体在信息沟通与传递上双向互动等共性,同时,在每个领域亦具有特殊性与针对性。[27]基于疫情信息公布制度主要面向社会公众公开疫情信息的内生属性,以及当前的制度呈现的单向性与封闭性特征,风险交流理念下疫情信息公开制度的完善,重点是强调和凸显社会公众的地位,使之从单向接受疫情信息到与政府及其卫生行政部门的信息互动交流。社会公众作为主体参与疫情信息风险交流,具有正当性和疫情防控的特殊意义:

1.疫情防控中公民享有和行使信息权的需要

全面享有信息不但是政府预防、控制和处置疫情的前提,也是公民防范应对疫情的需要。当前学界更多从私法角度研究公民信息权,论证个人信息权是一项独立的人格权,[28]主张通过个人信息单行立法,保护在民法框架内确定为一项具体人格权的个人信息权。[29]公法上的公民完整的信息权包含个人不受阻隔地从政府获取公共信息的权利,以及公民可自我决定在多大范围内对外公开生活事实,尤其是向政府披露个人信息的权利。[30]前者更经常被称为“知情权”。这就意味着疫情防控中公民不受阻隔地从政府获取疫情信息,不是公民被动地接受政府及其卫生行政部门行使权力的结果,而是一种公民行使权利的行为,这种权利行使的范围与方式被我国《政府信息公开条例》予以系统规定。有研究认为2019年修改的《政府信息公开条例》废除了原条例13条规定的“自身特殊需要”作为申请政府信息公开的前置条件,实现了政府信息立法从自由立法面向客观立法、从“知的需要”到“知的权利”的转型。[31]这加强了公民公法上信息权的保障范围和力度,制度逻辑从两个层面佐证了疫情防控中风险交流的正当性:第一,推定公民有知悉政府疫情信息的一般权利,公民可以无需在证明预期获得的信息满足自己需要的前提下,申请政府公开疫情信息;第二,信息对身处扩散蔓延的疫情中的每个公民采取各种防控措施至关重要,风险交流也是保障公民生命安全和人身健康的需要。

2.克服管制模式下复杂体系化效应与制度僵化的需要

前述内容梳理了当前疫情信息公布制度因为法律规范的不协调产生的放大效应,导致了现实疫情信息公布中的冲突、混乱与推诿。疫情信息公布的这种逻辑镶嵌在管制模式法律体系中,而以制定法为依据的管制制度具有体系化效应复杂、协调失灵与条文滞后等内生特性,[32]背离了疫情防控应当遵守的效率原则。具体到此次新冠肺炎疫情防控中,当前很多城市采取严格的管控措施,施行以小区为基本网格单元、以户为单位的隔离阻断病毒传播的社会防控措施,在这些划分细致甚至隔绝区分的状况下,固然需要“自上而下”地发布疫情信息,同时,广大社会公众作为信息“发布”主体“自下而上”地参与风险交流,提供有助于疫情防控的必要信息,[33]可以弥补行政机关缺少必要的资源在疫情防控中进行研究、检查并且跟踪违反管控措施的被管制对象的不足,[34]实现协力防控疫情的制度目标。

3.矫正疫情信息公布中过度依赖专家的弊端

疫情防控需要面临与应对未知科学风险,故行政决策依赖专家提供的科学知识与专业判断。但专家也可能会犯错误,“在许多风险问题中专家被迫超越有限数据的限制,把他们不完整的知识转变为能被风险评估者使用的判断。”[35]比如,此次疫情初始阶段,专家们作出病毒“可防可控”、“不会人传人”的判断,事实证明是错误的。在当前新冠肺炎尚未研发出特效药物的背景,一些专家推荐的抑制新型冠状病毒的药物不但引发争议与质疑,还在疫情防控期间引发连锁负面效应。[36]若重视疫情信息的风险交流,可以让多方主体理性对话,使得社会中各领域专家的判断与政府依赖的专家提供的信息形成信息市场,避免专家提供的错误信息带来的负面效应。

(三)风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善建议

前述内容剖析了现行疫情信息公布制度存在的制度弊端及其现实问题,反思了其制度逻辑,证成了应以风险交流为理念进行制度完善。由于我国疫情信息公布制度在几部法律规范中均有涉及,《传染病防治法》是专门针对传染病疫情的特别立法,此处主要以《传染病防治法》为对象,展开在风险交流理念下传染病疫情信息公布制度的完善建议。

1.明确地体系化规定公布疫情信息的类型与内容

当前《传染病防治法》仅在38条规定了传染病疫情信息公布制度,对公布疫情信息的种类与内容没有规定,相关规定散见于《突发事件应对法》等相关法律规范中。建议根据疫情防控现实,因应广大社会公众在疫情防控中提出的信息需求,归纳当前疫情防控中的经验教训,统合其他相关立法的分散性规定,修改《传染病防治法》38条的规定,明确地体系化地规定,公布的疫情信息包括以下类型与内容:(1)疫情统计数据,包括确诊病例、疑似病例、出院病例、死亡病例数据统计与地域分布情况;(2)疫情防控政策措施,包括防控措施的详细内容、政策措施的法律依据、政策措施的实施期限、政策措施实施期间社会公众的权利义务;(3)疫情防控知识,包括病源学特点、流行病学特点、临床特点以及诊断标准等;(4)确诊患者与疑似患者的个人信息,在遵守相关法律规定的前提下公布确诊患者与疑似患者个人信息,公布的范围与内容以明晰其行动轨迹为必要与限度。

在这里需要特别强调,在疫情信息公布制度中明确规定公布患者的个人信息,这本身是一种只有在疫情期间紧急状态下才可以采取的特殊措施,“许多国家的宪法都允许政府在紧急状态下剥夺个人权利。”[37]但是,即使为了疫情防控中公共利益的需要削减个人权利,也必须遵守各项法律规定,且以防控疫情的需要为限度,严格遵循比例原则,公布个人信息与行动足迹只能起到提示公众感染病毒风险的作用,而不能侵害患者隐私权与个人信息。

2.完善疫情信息公布主体的法律规范

当前几部法律对疫情信息公布主体的规定总体上呈现相互抵牾的现状,在疫情信息发布的状态区分、阶段划分、权限配置等方面均存在冲突,引发了疫情信息公布工作的混乱,也容易成为“选择性执法”的借口。针对前述梳理的问题,建议修改完善后的疫情信息公布的主体制度包括以下几点内容:(1)在状态区分上,建议统一按照《传染病防治法》38条规定的思路,区分一般状态与紧急状态而分别设置疫情信息公布主体,并分别配置权力;(2)在阶段划分上,建议《传染病防治法》部分地借鉴《突发事件应对法》的立法经验,细致划分疫情信息、预警信息和处置信息,但需要改进《突发事件应对法》分散规定这些信息的立法模式,整合到一个法律条文或者同一章中数个法律条文中,这就需要重新调整法律框架;(3)修改《传染病防治法》中的传染病疫情公布制度,参考《食品安全法》(2008年)23条规定,增加社会公众与卫生行政部门、医疗专家风险交流的规定,并规定社会公众提供疫情信息的相关方式与渠道,为传染病疫情防控构建良好的信息双向沟通机制。

3.将疫情信息公布的概括性原则予以具体化规定

如前所论,《传染病防治法》等规定的疫情信息公布时必须遵循的“及时、准确”原则与要求过于简略,概括性抽象性太强,存在较大的解释与法律规避空间,且存在内在张力。因此,建议修改《传染病防治法》38条第4款的规定,在法制语境中对疫情信息公布的“及时”与“准确”原则进行具体的立法界定。“及时”是疫情防控的首要原则,对信息公布的效率提出了要求,可以在法律条文中提出“及时”的实质要求与判断标准。疫情信息伴随着疫情防控全过程多阶段,因此,对疫情信息发布的“准确”性要求也不能“一刀切”,建议区分疫情的预防、处置、善后等几个阶段分别界定信息“准确”的指引性标准。

结语

从2019年12月至今,从武汉爆发的新冠肺炎疫情迅速扩散蔓延至全国,数万国民确诊,数千人失去生命,中国投入了一场“与时间赛跑”抗击疫情的“全民抗战”。疫情终将结束,但已经付出了惨重代价。抗击疫情过程展现了中国强大的社会动员能力,涌现了大批“逆行者”与“吹哨人”,但带给法律人的不能仅有感动,还需要有反思。信息畅通是抗击疫情的关键,我国现行的《传染病防治法》《突发事件应对法》等规定了疫情信息公布制度,这些制度的实施为我国抗击新冠肺炎疫情提供了基本的法律依据与制度保障,但现行传染病疫情信息公布内容规定的缺失、信息公布主体规定的抵牾、制度的内在张力引致适用僵化等弊端,在紧急状态下被现实放大,撕裂了制度合力,掣肘了制度效果。制度问题根源于疫情信息公布制度秉持的管制模式,应对之道是需要从制度的管制模式转向互动模式,引入风险交流作为疫情信息公布的制度理念。以风险交流理念为指导,完善传染病疫情信息公布制度设计,应当从明确地体系化规定公布疫情信息的类型与内容、完善疫情信息公布主体的法律规范、将疫情信息公布的概括性原则予以具体化规定等几个方面具体展开。

注释:

*本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“新时代生态环境监管体制的法治创新研究”(18VSJ039)的阶段性成果。

[1]习近平:《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》,载《求是》2020年第4期。

[2]参见朱宁宁:《充分发挥法治在疫情防控中的力量和作用——全国人大常委会法工委就疫情防控有关法律问题答记者问》,载《法制日报》2020年2月11日,第02版。

[3]参见刘炫麟:《依法治“疫”与我国公共卫生法的完善》,载《中国社会科学报》2020年2月19日,第003版。

[4]参见黎宏:《助力抗击疫情刑法当仁不让》,载《人民法院报》2020年2月7日,第002版;刘宪权:《拒绝执行防疫措施行为刑法定性应注意的问题》,https://news.ecupl.edu.cn/2020/0221/c675a157308/page.htm,最后访问时间:2020年2月22日。

[5]参见刘连泰:《疫情防治中的征用问题——以甲市征用乙市口罩案为例》,载《中国社会科学报》2020年2月19日,第003版。

[6]孟涛:《传染病突发事件治理的法律原则》,载《中国社会科学报》2020年2月19日,第003版。

[7]金自宁:《作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例》,载《中外法学》2010年第3期。

[8]参见郁文彬:《版纳植物园基于全基因组数据解析新型冠状病毒的演化和传播》,http://www.xtbg.ac.cn/xwzx/kydt/202002/t20200220_5502619.html,最后访问时间:2020年2月25日。

[9]习近平:《全面提高依法防控依法治理能力,健全国家公共卫生应急管理体系》,载《求是》2020年第5期。

[10]参见李道军:《法的应然与实然》,山东人民出版社2001年版,第205-208页。

[11][美]罗斯科·庞德:《法理学(第1卷)》,余履雪译,法律出版社2007年版,第298页。

[12]《突发事件应对法》第20条第3款规定:“县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。”

[13]《突发事件应对法》第44条规定:“发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:(一)启动应急预案;(二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息,向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;(三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者,随时对突发事件信息进行分析评估,预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;(五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。”

[14]“自上而下”的思路体现在立法上即为“国家统一领导”,《突发事件应对法》第4条规定:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

[15]刘芳、胡宁、耿学清:《政府该如何公开疫情信息》,载《中国青年报》2020年2月7日,第01版。

[16]参见刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013年第3期。

[17]《治安管理处罚法》(2012年)第25条:“有下列行为之一的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款:(一)散布谣言,谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的;(二)投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的;(三)扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。”

[18]参见沈岿:《传染病防控信息空间的法律保护》,http://www.aisixiang.com/data/120193.html,最后访问时间:2020年2月28日。

[19]周桂田:《风险社会典范转移——打造为公众负责的治理模式》,远流出版公司2014年版,第132页。

[20]郭洁:《土地用途管制模式的立法转变》,载《法学研究》2013年第2期。

[21]杜文苓:《环境风险与公共治理——探索台湾环境民主实践之道》,五南图书出版股份有限公司2015年版,第87页。

[22]参见《湖北省卫健委书记、主任被免职,疫情的黄金防控期为何会错过?》,https://xueqiu.com/4040499880/140998166?page=56,最后访问时间:2020年2月28日。

[23]刘超:《管制、互动与环境污染第三方治理》,载《中国人口·资源与环境》2015年第2期。

[24][日]黑川哲志:《环境行政的法理与方法》,肖军译,中国法制出版社2008年版,第70-71页。

[25]参见沈岿:《风险交流的软法建构》,载《清华法学》2015年第6期。

[26]参见杜健勋:《交流与协商:邻避风险治理的规范性选择》,载《法学评论》2016年第1期。

[27]比如,环境风险交流一般在环境影响评价制度实施中的信息公开领域被讨论,参见金自宁:《跨越专业门槛的风险交流与公众参与——透视深圳西部通道环评事件》,载《中外法学》2014年第1期;食品安全风险交流主要对象为食品是否有毒、有害、是否符合营养要求等食品安全信息,参见姚国艳:《论我国食品安全风险交流制度的完善》,载《东方法学》2016年第3期。

[28]参见张里安、韩旭至:《大数据时代下个人信息权的私法属性》,载《法学论坛》2016年第3期。

[29]参见杨惟钦:《价值维度中的个人信息权属模式考察——以利益属性分析切入》,载《法学评论》2016年第4期。

[30]参见赵宏:《从信息公开到信息保护:公法上信息权保护研究的风向流转与核心问题》,载《比较法研究》2017年第2期。

[31]参见蒋红珍:《面向“知情权”的主观权利客观化体系建构:解读<政府信息公开条例>修改》,载《行政法学研究》2019年第4期。

[32][美]凯斯·R·桑斯坦:《权利革命之后——重塑规制国》,钟瑞华译,李洪雷校,中国人民大学出版社2008年版,第103-109页。

[33]一个典型的由公众向行政机关提供疫情信息、实现风险交流的例证是“黄女士事件”。2020年2月22日,从正处于“封城”状态的武汉由其家属开车接回北京的黄女士,在北京某小区居住约18个小时后,作为武汉进京人员被送至北京的集中隔离点隔离观察,2月24日被确诊感染新冠肺炎。该确诊病例由其所在的社区居委会发布的“确诊病例提示”得以披露,引发社会舆论广泛关注,也引起官方高度重视。2月26日,经中央政法委批准,司法部牵头,由分管副部长带队,会同中央政法委、最高人民检察院、公安部组成联合调查组;2月27日联合调查组赴湖北就武汉女子监狱刑满释放人员黄某英感染新冠肺炎离汉进京事件进行调查;3月2日,联合调查组公布调查结果。

[34]参见[美]朱迪·弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈标冲译,商务印书馆2010年版,第471页。

[35][英]巴鲁克·菲斯科霍夫、莎拉·利希滕斯坦、保罗·诺斯维克、斯蒂芬·德比、拉尔夫·基尼:《人类可接受风险》,王红漫译,北京大学出版社2009年版,第44页。

[36]新冠肺炎疫情防控期间,曾在多家媒体上出现过以“上海药物所、武汉病毒所联合发现中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”为标题的新闻,引起广泛关注,虽然很多专家对此表示质疑,但依然引发汹涌舆情和多地民众排队抢购双黄连口服液的热潮。郑州一确诊病例疑似在外出抢购双黄连期间感染新冠病毒的新闻也引发广泛关注,参见《郑州一女子抢购双黄连后确诊,整栋楼居民搬酒店集中隔离》,http://news.163.com/20/0216/18/F5HEIOMN00019K82.html,最后访问时间:2020年2月29日。

[37][美]凯斯·R·孙斯坦:《法律推理与政治冲突》,金朝武、胡爱平、高建勋译,法律出版社2004年版,第28页。

作者简介:刘超,华侨大学法学院教授。

文章来源:《法学评论》2020年第2期。

敬请关注
博雅公法