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建设“有限”与“有为”的政府

作者:姜明安   点击量:4361



  为深化经济体制改革,促进我国经济社会的全面发展,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定了一系列相应的重大措施。其中之一即是“转变政府经济管理职能”。所谓“转变政府经济管理职能”,既包括建设“有限政府”的要求,也包括建设“有为政府”的要求。《决定》对之提出了四项与之直接相关的任务:其一,减少行政审批,改革行政审批制度,把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来;其二,减少对企业经济活动的直接干预,加强对国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定,确定经济社会发展的重大战略、基本任务和产业政策,以促进经济和社会的全面发展,实现经济增长与人口、资源、环境相协调;其三,减少对地方的指令性管理,加强对区域发展的协调和指导,调动地方的积极性,通过法律和政策促进不同地区的平衡和协调发展;其四,减少行政命令,改革行政决策制度,完善对重大经济社会问题的科学化、民主化和规范化的决策程序,促使在决策方面充分利用社会智力资源和现代信息技术,增强决策的透明度和公众参与度。

  由此可见,我们的“转变政府经济管理职能”既有与西方国家自上世纪后期开始实行的“放松规制”(Deregulation)运动相同之处,又有与“放松规制”的不同之处。二者的相同之处在于:二者都强调建设“有限政府”,强调政府应该“瘦身”——精减机构,裁减人员;政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决,且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好,甚至能够解决得比政府更好的事交给市场、公民和社会,不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于是否在建设“有限政府”的同时建设“有为政府”:西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”,过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够,过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够,对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足;我们提出和推动“转变政府经济管理职能”,则是在强调政府“有限”的同时,也强调政府的“有为”,既要求政府坚决地减少、放弃某些职能,不管其不应管、管不了和管不好的事,又要求政府加强、健全和完善某些职能,管其应该管、管得了和管得好(而其他组织则管不好)的事。

  当然,转变政府职能首先是要求“放松规制”,建设“有限政府”。“放松规制”和建设“有限政府”是转变政府职能的最主要的内容。之所以如此,其理由在于:第一,我国经历了长时期的计划经济时代。计划经济是建立在过分迷信政府的作用,视政府为“万能”的理念的基础之上的。现在我们虽然早已摒弃了计划经济体制而走上了市场经济的道路,但计划经济所基于的那种政府“万能”的意识、观念还仍然顽强地残存在我们一些人的头脑之中,很多时候还在影响着我们的政策;第二,我们的行政法制很不健全,特别是行政组织法不完善,对各个政府部门的职能缺乏法律严格的限制性规定,一些政府部门借此扩权,尽量扩充其职能,以获取更多的利益;第三,许多行政管理往往与利益相联系:取得了管理权通常就获得了罚款权、收费权。罚款、收费一般还是合法的利益,至于不合法的、灰色的利益,如权钱交易、权色交易等,对于某些政府工作人员则更具有吸引力,推动着他们去扩大政府职能和权力;第四,对于政府各部门负责人来说,管事越多就越能理直气壮地要求增加人员、扩充机构或提升机构级别,从而负责人自己的官阶也可能借此提高一个或半个级别,至少不至于因所在部门事太少而被裁撤、降级,而使自己成为组织伤脑筋的“安置对象”。显然,这些因素均构成政府扩充其职能而不是减少其职能的推动力。也正是因为这些因素,使得要在中国实行“放松规制”,建设“有限政府”是何等的困难。

  然而,无论有多大的困难,要促进市场经济体制的健全、完善,推动中国整个经济社会的全面发展,就必须“放松规制”,建设“有限政府”。政府干预过多,规制过度,将产生多方面的弊病,甚至可能构成对经济社会发展的灾难性危害。首先,政府干预过多必然侵犯市场主体的自主权,从而窒息,乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性;其次,政府规制过度必然影响市场经济活动的效率,如繁琐的行政审批会使市场主体耗费大量的时间、精力,并使其失去灵活性、应变性,从而导致其在市场竞争中丧失机会,处于被动地位;第三,政府由于处在市场之外,对市场信息反映不可能如市场主体那样灵敏,从而其干预、规制有可能违背市场规律,给被规制企业造成重大损失;第四,政府的干预和规制权有可能被某些政府部门及其工作人员利用作为以权谋私、权钱交易的腐败机会。腐败不仅阻碍市场经济的发展,而且毒化社会风气,损害政府与人民的关系;第五,市场经济体制虽然不排除必要的政府干预和行政规制,但毕竟是以市场主体的自由、自主为基础,如果允许过分的政府干预和过多的行政规制存在,必然会摧毁市场经济这个基础,更何谈完善市场经济体制。因此,作为完善市场经济体制基本条件的“转变政府职能”的主要内容只能是“放松规制”,建设“有限政府”。

  自上世纪八十年代末,我们就提出了“转变政府职能”的口号。虽然那时并没有将“转变政府职能”与“放松规制”,建设“有限政府”直接联系起来,但是,在实践中,各级政府根据“转变政府职能”的要求,实际上还是减少了大量的行政规制(如价格规制)和行政干预(如对国有企业人、财、物、产、供、销的行政指令)。如果没有这些改革,就不可能有我们现在这样的初步的市场经济。然而,我们今天在“放松规制”、减少行政干预方面的改革是不是已经很深入,已经适应了市场经济体制的要求了呢?恐怕尚不是这样,我们的改革现状恐怕离市场经济的要求还有很大的距离。首先,就行政审批而言,许多地方、许多部门虽然在中央三令五申的摧促下,取消了成百上千项审批项目,但仍然保留的审批项目恐怕还是一个不小的数字,像饮食店的“馒头审批”、饭店的“菜谱审批”之类的规制恐怕还在不少领域存在;其次,计划经济虽然取消,但计划、规划仍大量存在,这些计划、规划虽然许多是必要的,但由于其制定程序缺乏民主性、科学性,其实施往往构成侵害市场主体权利、自由的消极性规制;第三,除了滥审批、滥规划之外,乱收费、乱罚款、乱摊派也是目前许多地方、许多部门、许多行政工作人员惯用的行政干预和规制方式:政府想要影响市场主体的行为,引导市场的走向,收费、罚款无疑是其所认为的“灵丹妙药”之一。但是,政府对此“灵丹妙药”用得“乱”了,就苦了市场主体了。由此可见,在市场经济体制初步形成的今天,减少行政干预,“放松规制”,建设“有限政府”仍然是我们一项非常艰巨的任务,是“转变政府职能”的一项最重要的内容。

  当然,如前所述,“转变政府职能”不等于“放松规制”。“转变政府职能”除了要求“放松规制”,减少行政干预之外,同时也要求政府加强某些与市场经济相适应,有助于促进市场经济发展,有助于促进统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的职能。这种政府职能的加强,是我们“转变政府职能”的题中应有之义。之所以如此,其理由在于:第一,如同政府不是万能的一样,市场也不是万能的。市场缺乏政府一定的调控(主要指宏观调控)和规制,同样会产生“失灵”,这同政府对市场干预和规制过度会产生“政府失灵”是一个道理;第二,“中国特色”的市场经济与一般市场经济既有共性,也有特性。这种“特性”是由中国特有的政治、经济、文化的历史和现状决定的:中国是一个大国,各地发展不平衡;中国是一个发展中国家,且实行过长时期的计划经济体制,市场经济难以自发生成;中国是一个有着集体主义和均贫富思想文化传统的国家,人们不乐见过分的收入差别,特别是不容忍通过不正当手段获得的暴富。中国的这些“国情”决定了中国的市场经济需要较一般市场经济稍多一些政府调控和规制;第三,政府与市场的关系是发展的:在一定的时期,市场可能存在某些需要政府调控和规制的特定问题,而在另一时期,这些问题可能消失而不再存在,或者问题虽然仍然存在,但已不再需要政府调控和规制。同时,新的时期也可能产生需要政府调控和规制的新的问题,如随着工业化发展而产生并日益严重的环境问题、生态问题、因经济社会未能协调发展而产生的公共卫生突发事件如“非典”一类问题、还有如亚洲金融风波等突发性经济危机问题。这些新型问题一般难以通过市场自发调节解决,而需要借助一定的政府干预和规制加以解决。为处理这些新型问题,政府在减少某些旧的传统职能的同时,有必要增加某些新的职能。

  根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,我国在发展、完善市场经济的新时期,政府在“转变经济管理职能”的过程中,应注意加强下述职能:(一)服务职能。政府应努力为行政相对人服务,为市场主体服务,为相对人提供私人不能提供或不愿提供的“公共物品”,为市场主体创造良好的发展环境;(二)宏观调控职能。政府应健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系,同时应完善统计体制,加强对经济运行的监测,保障国民经济的整体平衡协调发展;(三)规划职能。政府在摆脱对市场经济活动具体干预的同时,应加强对国民经济和社会发展全局性问题的中长期规划,通过规划,提出发展的重大战略,基本任务和产业政策,促进国民经济和社会的全面发展,实现经济增长与人口、资源、环境的平衡;(四)协调职能。政府应协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系,协调城乡发展,协调区域发展(如采取措施,推进西部大开发、发挥中部地区综合优势、振兴东北地区老工业基地、鼓励东部地区率先实现现代化等);(五)指导职能。行政指导既可以认为是一种新的政府职能,也可以认为是一种新的行政管理手段和方式,即政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策、提出建议、意见,引导(而不是强制)行政相对人作出或不作出某种行为,以实现一定的行政目标(如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等)。

  在市场经济体制下,政府除了行使这些新型职能以外,自然仍必须保留某些旧的传统职能,如行政审批、行政命令、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制、行政处罚等。尽管这些职能必须尽可能减少,职能行使的方式必须改革(增加行政相对人的参与以及法律程序的控制),但是不能完全取消。我们转变政府职能的目标是既“放松规制”,建设“有限政府”,又加强服务和规范管理,建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是市场经济之所需,都是民之所需,从而都是执政为民之所需。


  (载《法学家》2004年第1期)