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国家举借债务的宪法界限

作者:陈征   点击量:1746

摘   要:为了满足不断增加的财政需求,世界各国普遍扩大了举借债务的规模。相对于其他增收和减支的方式,举借债务所面临的阻力最小。我国宪法并不禁止国家举借债务,但宪法的民主原则、效率原则、平等权和纳税义务条款分别构成其边界。国家举借债务会弱化当前代议机关对各种政治任务重要性和紧迫性的评估权,并限缩未来代议机关的预算空间。平等权条款要求国家维护代际公平,国家举借债务与代际公平之间存在紧张关系。宪法通过规定公民的纳税义务确立了租税国家原则,而国家举借债务导致部分税收由国家转移至债权人手中,打破了税收取之于民并用之于民的原则。对国家举借债务进行合宪性审查可能会面临非常棘手的技术性问题,应当优先选择通过立法进行程序预防的方式来限制国家举债行为。

关键词:国家举借债务;民主原则;效率原则;平等权;租税国家


一、国家举借债务问题的现状及其宪法化

(一)国家举借债务问题的现状

随着世界上越来越多的国家开始采取较为积极的财政政策,国家从满足基本公共需求的传统角色逐渐转变为参与规划和形成并积极构建未来的引导者角色。我国作为一个幅员辽阔的发展中国家,政府更为经常地采取刺激经济、稳定就业等有助于推动经济发展和维护社会稳定的措施,其后果必然是公共财政支出的不断增加。

通常来讲,应对公共财政支出增加的手段无非就是增加收入或减少支出。在增加收入方面,具体手段主要包括以下几种:第一,增加税收;第二,国家通过从事经济活动盈利;第三,举借债务。在减少支出方面,可能的常用手段主要包括:第一,节约公权力自身的运行成本特别是行政成本;第二,大范围修改法律进而削减国家的社会保障支出。不难发现,增加税收、节约公权力运行成本和削减社会保障支出往往会遭遇极大的政治阻力。与这类手段相比,国家从事经济活动所面临的政治阻力相对较小,但该手段并非不受宪法约束。在我国,虽然宪法规定了公有制的主体地位和国有经济的主导作用,但国家从事经济活动不得对同行业私营企业家的基本权利构成侵害。[1]如果说国家不正当地从事经济活动尚且可能遇到一些来自私营企业家甚至来自消费者的阻力,那么国家举借债务则往往被视为一种“皆大欢喜”的增加财政收入的手段,毕竟举借债务意味着提前透支未来的公共财政,很多当代人根本不会关心对自己没有任何影响的“未来”。

与此相应,最近数十年,各国政府纷纷以举借债务的方式来满足不断增加的财政需求,举借债务已成为各国政府增加财政收入最为便捷的手段。这导致财政预算的最大问题已不再是支出的增加,而是债务的增加。特别是从20世纪70年代开始,财政赤字开始与全球金融体系挂钩。有学者认为,只要这一体系继续存在,就没有可能在一个可持续的基础上平衡预算,甚至有学者开始认为,财政平衡本身并不具有优点,预算失衡也不一定总是坏事。[2]

在我国,有数据表明,在2013年经过审计署进行债务甄别后,中央政府的直接债务约为9万亿元,截至2018年底,中央政府的债务余额已达到14.96万亿元,地方政府的债务余额为18.39万亿元,政府债务占GDP的比例为37.1%。总体而言,虽然我国政府的债务总额尚在欧盟规定的60%的警戒线之下,但这并不能否定我国政府债务逐年攀升的事实。

(二)国家举借债务问题的宪法化

如今,国家举借债务已经成为政治学、经济学和法学在公共财政领域探讨的核心问题。对于国家举借债务,在政治学界和经济学界存在很多质疑。首先,国家举借债务被称为国家财政最危险的收入方式,其可以使当代的人民产生一种错觉——国家的财政资金取之不尽用之不竭,这会进一步导致国家债务的攀升。[3]其次,由于公债的信用往往高于民间借贷,因此公债的发行会将相当一部分公民个人的资本吸纳到政府手中。即使是商业银行或者其他金融机构购买国家发行的公债,其资金同样间接来源于公民个人。根据新古典经济理论,国家在市场中作为额外的债务人增加了贷款需求,这一方面可能导致该国在特定时期内市场贷款利率的提高,另一方面往往会排挤私人投资者和私人资本的其他用途,即产生所谓的挤出效应(crowding-out), [4]从而阻碍经济发展。最后,财政赤字的增加往往会导致货币超发,进而引发通货膨胀。有些学者认为,国家举借债务存在正当理由。例如诸多经济学者认为,国家举借债务可以在未来增加公民收入并降低税负,同时可以提高国家的总体税收。[5]基于政策稳定性的考虑,至少在经济衰退时期应当允许国家举借债务,财政收支系统可以作为自动稳定器发挥作用。[6]当然,国家通过举借债务资助经济的措施在多大程度上可以调控经济周期和阻止经济衰退,在经济学界争议很大。不过,一般认为,当存在非同寻常的经济停滞或衰退现象时,国家举借债务至少可以缓解危机情形。如果完全禁止国家举借债务,则容易引发逆周期财政政策。[7]政治学界普遍认为,当国家面临战争、经济衰退或其他重大危机时,举借债务可以维护国家、社会和市场秩序的稳定。即使不存在上述情形,国家举借债务也可能具有合理性。例如,一旦财政预算对收入或支出做出严重的错误判断,绝对禁止国家举借债务往往会导致短期内大幅度削减财政支出,这极其不利于国家应对突发事件。[8]当然,经济学界普遍认为,财政赤字应当有度,如果国家债务过高,那么长期来看会影响经济增长和劳动就业。[9]至于挤出效应,一些经济学者认为其通常仅存在于资本主义初期的自由竞争环境之中,当时生产力不发达,社会闲散资金不足,而在经济充分发展和资本极大充裕的时期,则不存在挤出效应。[10]

不难发现,至少从经济学角度来分析,国家举借债务属于一种极其复杂的经济与财政调控手段,其对于国民经济的整体影响很难一概而论,诸多后果甚至具有不可预知性。然而,在本文主题内,最为关键的内容并非分析国家举借债务给预算政策、财政政策和经济政策带来何种挑战,而是探讨其给财政宪法带来何种影响,毕竟国家实施的任何行为都应当首先符合宪法,在从经济学、政治学等领域讨论国家举借债务的利弊与合理性之前,必须首先对其合宪性进行分析。既然我国政府举借债务的规模不断扩大,举借债务已经成为我国财政收入越来越重要的来源,那么宪法学界理应对这一现象予以回应,从而使财政宪法更好地发挥规范公共财政收入来源的作用。

然而,对于财政宪法的特征和效力,或许仍然存在一些争议。在数十年前,德国学者Ossenbuehl认为财政宪法的规范性偏弱,适用效力不强,更多应当发挥建议和指引作用,而不具备规范标准和约束力,否则将导致对政治的过度介入。[11]另一位德国学者Osterloh则对财政宪法的效力持更为明确的否定态度,他认为财政和经济政策不宜法律化。[12]然而,既然财政宪法属于宪法的重要组成部分,那么其效力并不应该比其他宪法规范低。一个国家宪法的各个条款有着共同的政治、文化和社会基础,其在结构上具有同一性,制宪者无意在不同的宪法规范之间划分效力等级。宪法与政治的关系问题存在于宪法的各个领域,并非财政宪法所独有,应通过调整合宪性审查的标准和强度来解决这一问题,而非简单地否定或削弱某些部门宪法的效力。虽然对国家的财政和经济行为进行合宪性审查往往会涉及诸多经济学知识,但这并不意味着合宪性审查不得介入这一领域。合宪性审查往往离不开其他专业知识的支持,如果每当涉及其他专业问题时就放弃合宪性审查,那么不只是国家的财政和经济行为,在政治、文化、宗教、科技、体育等诸多领域的行为均可以逃避宪法的约束。事实上,在合宪性审查过程中完全可以聘请相关领域的专家出具意见或者提供咨询,涉及其他专业知识本身并不构成合宪性审查的边界。不能否认,财政国家有着自己独特的运作方式,特别是将国家举借债务问题宪法化和法律化确实存在一定的难度,但宪法毕竟约束一切公权力行为,国家举借债务的行为亦不例外。如果国家举借债务行为不能受到宪法的有效约束,那么宪法对征税和国家从事经济活动等其他财政收入来源的约束将在很大程度上失去意义。可见,在国家举借债务的问题上,虽然宪法应当保持其框架秩序的特征,进而留给立法者必要的政治形成空间,但考虑到国家债务可能会漫无边际地扩张并带来严重的后果,在宪法上理应对其划定边界。

在本文中,国家举借的债务是指国家或其设立的公共机构以公开发行、直接举借或其他方式向国内外金融机构或社会公众筹措的,承诺在未来某个特定时期偿还的债券、借款或保证。[13]对外筹集资金可能会威胁到一个主权国家的财政独立,而笔者于本文中将讨论范围局限于宪法等国内法领域,并不涉及国家对外举借债务的问题。此外,虽然我国的地方债务问题同样非常严重,甚至从某种意义上讲比中央债务问题更为严重,但分析地方债务的成因离不开对中央与地方关系等问题的讨论,限于篇幅,笔者于本文中的探讨主要局限于中央层面,当然,某些讨论在很大程度上也适用于我国的地方债务问题。

二、国家组织法原则对国家举借债务的约束

宪法中的诸多规范体现出一种原则属性,而非规则属性,这一现象在我国《宪法》第一章的总纲部分体现得尤为明显。我国《宪法》总纲规定了诸多国家组织法原则,其中可能构成国家举借债务宪法界限的原则,包括民主原则和效率原则。

(一)民主原则

1.财政预算的民主合法化功能

我国《宪法》第2条确立了民主原则。民主原则要求一切国家权力的行使都来源于人民、可以追溯至人民,人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制,施加一定程度的影响。[14]在我国,人民行使国家权力的机关是由民主选举产生的人民代表大会。我国《宪法》设定了人事任免权等体现人事与组织合法化的手段,同时设定了立法、预算等体现事务与内容合法化的手段,这些手段均可以在一定程度上使行政权的行使追溯至人民代表大会。

根据我国《宪法》的规定,全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。然而,我国宪法学界对立法的关注远多于预算。国家的财政预算是国家各类行为的财政基础,在给国家留出财政活动空间的同时也约束了国家的财政活动。在大部分西方国家,财政预算草案通过预算法案来确定,形成在某一特定预算周期内适用的法律,因此议会的预算权往往被归入立法权中。预算法案属于议会法,并不直接发挥外部效力,进而不会引发公民的主观请求权。此外,与一般法律不同,在财政支出方面,预算法案的约束力仅及于限制行政机关的支出上限,在未超出支出上限的情况下,预算法案原则上仅具有授权效力,若预算执行机关并未实施财政支出行为或支出未达到预算法案中的授权额度,并不违反预算法案。在我国,虽然预算草案经过人大批准才生效,但批准不采用法案的形式,批准后的预算并未转化为法律,然而这并不影响我国的财政预算同样发挥着民主合法化功能的事实。

从宪法角度来讲,民主合法化功能是财政预算最为核心的功能。国家的绝大部分活动均需要财政支持,因此代议机关可以在预算周期内借助预算审查权和预算批准权,通过对各类财政支出的授权确定财政任务。代议机关对预算周期内可能完成的各种财政任务的重要性和紧迫性进行评估属于一种典型的民主决策过程。若预算执行机关在代议机关的授权范围内活动,其行为则具有事务与内容合法性。与此相应,代议机关和审计机关对预算的审查和监督同样发挥着事务与内容合法化功能。在过去,我国财政预算的主要目的既不是约束和调控行政活动,也不是维护纳税人的权利,而是确保实现国民经济和社会发展计划。在今天,我国是一个迈向现代化的法治国家,财政预算所发挥的民主作用已得到普遍认可。

然而,不可忽视的是,相当一部分财政支出往往已经被国家制定的法律所确定,最为普遍且最为典型的当属那些履行给付义务的法律。因此,代议机关通过预算对财政任务重要性和紧迫性进行评估的可能性,仅存在于预算周期内的财政收入减去被法律确定的财政支出之后的财政空间内。照此,国家制定的给付法律越多,留给自身的财政预算空间就越小,通过财政预算发挥民主合法化功能的可能性就越小。虽然立法同样发挥着事务与内容合法化的功能,但法律通常在较长时期内适用,预算则往往在较短的周期内有效,代议机关可以通过财政预算及时更新和纠正此前的财政活动安排和民主政治决定,无需较为复杂的程序,从而可以使民主合法化更具有时效性。可见,在社会国的发展与预算的民主合法化功能之间存在一种紧张关系。即便如此,人大的预算职权仍然是宪法民主原则的重要内涵。然而,国家举借债务的行为在一定程度上构成对民主原则的挑战。以下笔者将分别从未来代议机关的预算空间和收支平衡原则角度展开探讨。

2.未来代议机关的预算空间

财政预算的民主合法化功能主要体现在财政支出方面,国家举借债务涉及财政收入,因此财政的收入与支出密不可分。国家举借债务的行为必然导致当前代议机关预算空间的扩大和未来代议机关预算空间的缩小,这直接关系到代议机关对国家财政任务的安排和评估。对未来的财政预算而言,在排除被给付法所确定的支出之后,偿还以往的债务和利息将要耗费大量的财政资金,即使在预算周期内仍存在预算空间,当然,这一空间也极为有限。随着债务的逐年堆积,未来代议机关的财政活动空间将被大范围限缩甚至挤压为零,未来代议机关将沦为当前代议机关的遗产管理者,[15]进而处于有权征税而无权独立使用这些税收的尴尬境地,这必然会严重影响财政预算民主合法化功能的发挥。

或许有学者认为,宪法中的民主原则仅要求一切国家权力来源于“当前的人民”,未来的人民不属于当前行政活动的民主合法化来源。然而,宪法是具有长期效力的根本价值,是跨越代际的人民的共识,未来的人民应当被视为明天的主权所有者,[16]他们的利益同样受到宪法的保护,宪法绝不可能允许当前人民将自己的幸福建立在未来人民的痛苦之上。从这个角度来讲,宪法可以被视为一种“代际契约”。[17]可持续发展要求国家的任何行为均以经济、社会和生态发展为导向,应顾及当前和未来几代人的利益,应当在经济制度、社会结构和生态环境三方面建立一种“实践中的调和”状态,这一状态能够平等考虑这三方面的利益。[18]可见,可持续发展不只是对生态环境领域提出的要求,宪法尤其应当维护民主制度和财政国家的可持续发展。当前这一代人民的意愿应当同时顾及未来人民的利益,考虑到代际之间的可持续发展。与此相应,财政预算必须确保国家在近期和远期均可以完成任务,从而使国家具有可持续的行为能力和促进社会发展的能力。

3.收支平衡原则

为了充分实现财政预算的民主合法化功能,世界上很多国家均以立法的形式对预算设定了一系列原则,即所谓的“预算原则”。预算原则是预算编制、审查、批准、执行和监督等各个预算环节均应当遵守的原则。虽然各国的预算原则多由法律予以规定,但由于相当一部分预算原则发挥着代议机关约束和控制行政权的重要作用,具有事务与内容上的民主合法化功能,因此可以间接从宪法的民主原则中导出,其不仅具有法律效力,而且具有宪法效力,[19]同样构成国家举借债务行为的宪法界限。

财政预算的一个重要原则就是收支平衡原则,该原则又被称为不列赤字原则。在财政预算中,估算的收入和支出必须平衡,其目的正是防止预算入不敷出,从而防止代议机关将财政负担转嫁至未来。可见,在保障民主制度和财政国家的可持续发展方面,收支平衡原则发挥着重要作用。

然而,多数国家的财政预算均将举借债务的收入视为财政收入的一部分,因此收支平衡通常仅是一种形式上的平衡。例如我国《预算法》第34条对中央债务做出规定,中央一般公共预算中必需的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,举借债务应控制适当的规模,保持合理的结构。然而,如果将举借债务获得的收入视为可以平衡支出的财政收入,那么必然导致国家可以较轻松地满足收支平衡原则的要求,国家既可以放弃采取增加税收、削减福利等“不得民心”的措施,又无需实施缩减行政支出等违背自身意愿的手段。虽然收支平衡属于预算制度中的原则,而非规则,但宪法仍要求其最大化实现,国家不得彻底满足于形式上的收支平衡。收支平衡原则的根本意义是在特定财政周期内禁止国家实施那些无法通过财政收入覆盖的财政支出行为,若一切支出都可以被举借债务获得的收入所覆盖,则该原则将失去意义。收支平衡原则发挥着代议机关政治评估的功能,如果当前的一切财政任务均可通过将负担转嫁给未来的方式得以完成,那么代议机关根据重要性和紧迫性对各种财政任务进行评估和取舍的权力将不复存在。可见,依据收支平衡原则,国家举借债务应被视为例外,应当接受宪法的正当性审查。

4.小结

虽然举借债务可以使债务人预先获得规划未来的能力,但宪法民主原则必然对国家举借债务的行为构成限制,这一对当前代议机关预算职权做出的限制实质上保护了未来代议机关的预算职权。当然,与此同时,既然宪法民主原则不可能禁止立法者的决策影响未来,那么同样不可能禁止国家举借债务,其只是对国家举债行为划定边界。一般而言,若国家实施顺周期的举借债务行为,原则上不具备宪法正当性,毕竟在经济繁荣时期通常应形成财政结余,在经济衰退时期才可能有必要举借债务。

(二)效率原则

我国《宪法》第14条第2款规定:“国家厉行节约,反对浪费。”其第27条第1款规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”这两个条款确立了适用于一切国家机关的效率原则。“效率”这一概念常被用于经济学领域。与经济学类似,传统上认为宪法学中的“效率”是指一项经济活动的成本与收益的比率关系,这一比率越小,效率就越高。[20]据此,效率原则的内涵包含厉行节约和反对浪费,但又不局限于此,其主要有以下两个含义:同样的成本可否获得更多收益;所获得的收益可否通过更小的成本来实现。该第一个含义将成本确定,要求收益的最大化,通常被称为最大化原则(Maximalprinzip)。该第二个含义将收益固定,要求成本的最小化,通常被称为最小化原则(Minimalprinzip)。[21]然而,依据现代宪法学理论,效率原则的含义还应当超越成本与收益的比率关系。如果效率原则禁止在完成某一项任务过程中发生不必要的财政支出,那么必然更应禁止不必要的财政任务。与此相对,当某一目标或任务是宪法的要求且财政允许时,国家必须尽可能最大化地实现这一目标或完成这一任务。据此,效率原则不仅约束行政机关,而且首先约束代议机关。[22]这也与我国《宪法》第27条的文本具有一致性。与此相应,除了最大化和最小化原则,宪法上的效率原则在今天还应包括对以下两个含义的考量:是否应当限缩目标,即限制国家的财政活动,进而减少成本;是否应当通过增加成本来增扩目标,即扩大国家的财政活动。[23]

对于企业而言,举借债务或许符合效率原则,可以使企业在从事经营活动和资本竞争中较快实现规模扩张,相对迅速地提高市场占有率,使收益与成本最大化,从而使其在市场竞争中占得先机。然而,在宪法上,国家与企业存在本质区别。国家举借债务不仅不是效率原则的要求,而且还可能违反效率原则。

效率原则的前两个含义涉及成本与收益的比率。对当代纳税人而言,国家举借债务可以使成本与收益最小化,但这会导致未来的纳税人为了同样的财政任务不得不承担更多的成本,比如利息和行政支出,或者支付同样的成本却只能完成较少的财政任务。效率原则的前述第三个含义是通过限制任务和目标来减少成本,这更构成对国家举借债务行为的限制。至于前述第四个含义,既然效率原则的内涵包括对任务本身的审查,那么通过增加成本来增扩目标肯定不意味着国家可以通过随意增税或举债来给自己增加财政任务。宪法规范本身蕴含着可能性之保留(Vorbehalt des Moeglichen)原则,[24]该原则主要体现为财政领域的可能性之保留。[25]在我国,该原则的宪法依据除了私有财产权条款,[26]还有我国《宪法》第14条第4款,该条款明确规定我国应建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。基于可能性之保留原则,在某一特定预算周期内,即使某些国家任务和给付义务由宪法和法律明确规定,在财政收入无法完全满足所需支出的情况下,国家不履行其中的某些义务也未必违反宪法和法律。[27]至于那些并非由宪法或法律明确规定,而是通过财政预算授权的国家任务,则更是如此。正如德国学者Kirchhof所指出的,既然法治国家中的警察法都认可警力的有限性,适用可能性之保留原则,那么财政国家则更应如此。[28]可能性之保留原则与法治原则并不矛盾,而是财政国家与法治国家调和的结果。可见,仅当财政允许时,国家才可以通过增加成本将目标最大化实现,而在国家实施举借债务行为的那一刻便已经达到了“可能性”的边界,否则将不存在“不可能”。虽然在现代国家,举借债务的目的不再局限于资助国家的财政任务,在社会国不断扩张的今天,举借债务可以增大国家积极规划和建构未来的决策空间,进而有助于实现中长期目标,但不得忽视的是,任何获得财政收入的手段均可以发挥这一作用,税收亦不例外。在征税与举债之间,国家倾向于选择后者主要是考虑到这一手段的政治阻力明显要小。

与民主原则类似,效率原则同样不可能完全禁止国家举借债务。效率原则需要考量在实现目标过程和结果上的一切财政成本和收益,因此国家举借债务对公共财政的积极影响和消极影响均应纳入考量范围。其中,积极影响可能包括,在经济危机时期举借债务可以资助国家完成额外的财政任务,可以降低税收、刺激消费、促进就业、增加未来的税收或减少未来的财政支出等;消极影响则可能包括,产生挤出效应,导致私人投资和出口乏力,顺周期的积极财政政策会增大经济周期的波动等。此外,权衡成本和收益的同时还应当考虑成本产生和收益实现的可能性等因素。

三、公民的基本权利和义务条款对国家举借债务的约束

在德国学者阿列克西看来,宪法中的基本权利同样属于原则,[29]不同的基本权利之间往往存在冲突。与国外大部分国家的宪法不同,我国宪法还规定了若干基本义务。关于基本义务是否普遍具有原则属性,笔者于本文中并不展开讨论,但不能否认的是,从基本义务条款中可能导出某些原则。事实上,国家举借债务的宪法界限均体现在这些具有原则属性的规范中。以下笔者将分别对平等权和纳税义务展开讨论。

(一)平等权

从法学角度对国家举借债务行为抨击最多的理由当属违背代际之间的公平原则。一般认为,代际关系可分为两种类型:一种是生活在同一时代的相邻几代人之间的关系,被称为“共时性的代际关系”,往往体现为代际之间的直接交往;另一种是当前的人与未来的人或者是当前的人与曾经的人之间的关系,被称为“历时性的代际关系”,其特征在于代际之间的间接交往。[30]从宪法学角度来讲,代际公平中的“代际”特指代议机关的届期,并不局限于生理意义上的代际。[31]德国学者Hesse认为,代际公平可以被称为时间轨道上的“实践中的调和”。[32]

国家举借债务行为往往是为了满足当前一代纳税人的利益和福祉,而下一代或几代纳税人需要为此偿还债务和利息,换言之,国家举借债务的行为彻底颠覆了“谁使用谁付费”原则。[33]在举借债务行为发生时,未来的纳税人或许尚不具备行使政治权利的可能,无法通过参与民主政治活动对举借债务行为施加任何影响,其处于一种完全被动的状态,甚至可能一出生就需要承受上一代纳税人留下的巨额债务负担。即便在货币贬值的情况下,对于同一个体或群体而言,贷款行为在经济上可能会对其更为有利,但在不同的个体或群体之间,一方贷款让另一方连本带利偿还仍然不具备合理性。因此,一般认为国家举借债务行为不符合代际公平原则。那么,在宪法上,代际公平是否存在依据呢?

通常认为,代际公平的宪法依据是平等权条款。然而,如前所述,国家举借债务涉及的群体可能是尚未出生的未来纳税人,这一群体是否属于宪法平等权的主体呢?事实上,某些特定基本权利的主体资格并不局限于出生之后至死亡之前的阶段,例如胎儿作为生命权的主体已经获得广泛认可,[34]而人在死亡后同样可以享有名誉权、隐私权等基本权利。在国家举借债务的问题上,尚未出生的未来纳税人并不能成为私有财产权主体,即宪法私有财产权条款不构成对国家举借债务行为的约束,如果由此不认同这一群体的平等权主体资格,那么其在当前根本无法防御国家举借债务行为带来的侵害,这将导致财政宪法放弃了对未来一代甚至几代人的保护。如前所述,宪法是超越代际的根本价值决定,制宪者不可能仅考虑当前这一代人民的利益,而对未来的人民放任不管。与此相应,基本权利早已从主观权利发展为同时具有客观价值秩序属性的规范,基本权利对国家行为的约束力并不完全取决于基本权利主体是否已经出生甚至是否可以亲自主张这一权利,其作为客观价值决定不仅影响着整个法律体系,而且应该被视为立法、行政和司法的方针与推动力。[35]这一点尤其适用于可以作为平等原则发挥作用的平等权条款。据此,宪法平等权条款必然要求国家考虑和尊重未来纳税人的利益,进而要求对国家举借债务行为进行正当性审查。仅当存在被宪法认可的正当理由且符合比例原则时,这一行为才可能具备宪法正当性。

有学者认为,国家举借债务的支出可能用于一些重大投资项目,而这些项目的受益者并不局限于当代纳税人,未来纳税人同样可以从中受益。如果禁止国家举借债务,那么这些投资性项目则只能由当前一代纳税人买单,未来纳税人则不需要付出任何成本即可直接享受这些项目带来的利益,这同样违反“谁使用谁付款”原则,进而不符合代际公平原则。当前一代纳税人在享受上一代投资收益的同时也要为下一代投资,代际之间借此缔结了一种代际合同,这正是代际公平的体现。[36]与此相应,德国学者Lorenz von Stein指出,代际之间的负担分配利大于弊,一个没有债务的国家,要么对未来付出过少,要么对当前索取过多。[37]那么这是否意味着国家举借债务不仅不应当受到平等权的限制,而且还应当被视为平等权的要求呢?

笔者认为,这一观点至少忽视了三个问题。第一,对投资行为的界定是一个非常复杂的问题,各个学科之间存在认知上的差异。第二,国家当前的投资行为可能会增加未来纳税人的财富和自由,但这只是一种“可能”。投资之所以被视为投资,往往是因为投资人本身将其视为可以获得收益的行为,且收益原则上应大于成本。然而,这一所谓的“收益”未必被未来的纳税人认可,他们可能会将其视为无用之物,或许还需要投入成本去维护甚至清除。[38]即使未来纳税人同样将其视为收益,当前的“投资者”也不能确保投资行为必然获得成功,毕竟任何投资行为都伴随着风险。可见,当前的投资未必转化为未来纳税人的收益,而当前的债务却必然转化为未来纳税人的负担。未来的纳税人可以修改法律,但无法摆脱偿还债务及其利息的义务。第三,如果投资行为可以使举债行为正当化,那么可能会产生一种不合理的现象,即立法授权与预算执行不对等的情形。预算在财政支出方面仅具有授权性质,因此行政机关在执行预算时可以充分利用立法者对举债行为的授权,而不利用预算对投资行为的授权。这将导致未来纳税人彻底不可能享有任何来自上一代的投资收益,却必须承担来自上一代的全部债务负担。基于上述原因,虽然当前一代的财政支出可能构成对未来的投资,但这无法完全使国家举借债务行为正当化。

此外,即使不跨越代际展开探讨,而是将目光局限于同一代纳税人,国家举借债务的行为也可能涉及平等权。一般来讲,能够购买国家债券的公民或者能够贷款给国家的机构往往属于经济实力较强的自然人或者法人。在国家偿还债务和利息之后,他们通过利息收入使自己的财富进一步增加,而支付这些利息的却是全体纳税人,包括那些经济实力较弱而无法购买债券或者给国家提供贷款的自然人和法人,这实质上意味着经济实力较弱的群体将自己的一部分收入转移至经济实力较强的群体。虽然有观点认为,这类经济实力较强的自然人和法人即使不购买国债或者给国家提供贷款,也会将闲置的资金用于其他投资,[39]但其他投资往往不涉及公权力的介入,进而不涉及宪法平等权。更何况如果经济实力较强的群体购买了国债或为国家提供了贷款,则意味着他们在事实上认为这是当前最好的投资方式,即在综合考虑投资成本、投资收益、投资风险等因素后的最佳选择。可见,在经济实力较强的群体与较弱的群体之间,国家举借债务的行为显然更有利于前者。[40]如果国家举借债务的行为转化为暗中资助私人的行为,则更不符合宪法平等原则。

综上所述,既然国家举借债务构成对特定纳税人群体平等权的损害,那么必须接受宪法的正当性审查。在此,无论是税法本身还是国家与债权人签订的合同均无法使这一不平等对待行为正当化,[41]正当化理由只能存在于宪法自身之中。这一方面意味着宪法平等权条款构成国家举借债务行为的界限,另一方面表明其同样未绝对禁止国家举债。国家举债并非在任何情况下都无助于在代际之间相对均衡地分配财政负担,特别是当突发严重的自然灾害或者重大的公共卫生事件时,若仅让当代纳税人承受由此产生的财政负担,则反而不符合宪法平等权的要求,平等权条款仅禁止国家无限度的举借债务进而透支未来。

(二)纳税义务

我国《宪法》第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”一般而言,宪法规定公民的义务则意味着赋予了国家相应的权力,例如规定公民纳税义务则等于赋予了国家征税权。然而,从宪法的基本义务条款中可能导出某些原则性规范,这些规范又可以构成国家行使某些权力的边界。例如,宪法规定纳税义务即意味着确立了租税国家这一原则。租税国家的正当性体现为那些在市场中获得收益和成果的纳税人将部分收益上交给国家,以换取国家为他们创建市场经济制度的框架条件并维护市场秩序,[42]从而使纳税人可以长期分享市场的成果,同时保障国家长期拥有充足的税源。国家在今后不需要将税收逐一返还给每一位纳税人,只要从整体上符合取之于民并用之于民的原则即可。国家举借债务的行为导致部分税收由国家转移至债权人手中,这打破了取之于民并用之于民的原则。

此外,租税国家的财政需求原则上应通过税收来满足,征税是获取财政收入的常态手段,其他手段是例外,只能发挥辅助作用,否则公民依法纳税义务的正当性将在很大程度上减弱。或许有学者认为,国家需要在未来将举借的债务连本带利返还给债权人,而返还的资金仍然来源于(未来的)纳税人,换言之,举债并非完全独立于征税之外的手段,其本质上只是推迟了征税时间,不可能打破租税国家原则。然而,如果将目光局限于某一特定预算周期内,那么举债与征税毫无疑问应当被视为国家获取财政收入的两种并列手段,它们之间存在本质区别。在执行预算时,国家应当及时依法征税,因在预算执行过程中征税不及时而引发的债务额度上升肯定不具备宪法正当性。可见,征税行为较之于举债行为具有优先性。若在编制预算时对税收预测偏低,在实际执行中税收高于预估数额,国家仍然应当继续依法征税,实际税收超过预估的财政收入完全正常。国家不得因为年度收入已经可以满足当年的支出需求而停止征税,毕竟税收已经被法律所确定,停止征税不符合法治原则。然而,这并不适用于国家举借债务的行为。无论是立法还是预算中关于举借债务的规定,均仅具有授权性质,如果当年的财政收入已经完全可以满足财政所需,那么国家不得为了获得更多的收入而将举借债务的授权用尽,而应当及时终止举借债务的行为。[43]这再次印证了举债手段较之于征税手段的辅助地位。可见,从公民的纳税义务中导出的租税国家原则构成国家举借债务的又一宪法界限。

四、对国家举借债务的合宪性审查与程序预防

(一)合宪性审查强度

如前所述,在对国家举借债务行为进行合宪性审查时,审查主体在财政经济学知识方面的局限性并不是降低审查强度的理由,正确的做法是在必要时聘请相关领域的专家提供咨询和鉴定,合宪性审查在此基础上仅审查涉及宪法的问题。然而,基于其他理由,对国家举借债务行为进行审查的强度应当偏低。由于财政和经济问题复杂多变,国家的财政和经济政策往往需要随着社会和经济的变化及时调整,因此宪法应当在这一领域给立法者和预算者留出更多评估和决策空间。宪法不同规范之间的效力相同并不意味着适用这些规范进行合宪性审查的强度相同。当审查涉及财政和经济学理论时,合宪性审查主体不宜对此展开专业和学术讨论,更不宜将其作为论据。特别是在适用效率原则进行审查时,合宪性审查主体不得将诸多财政和经济学理论转化为自身的主观预测和价值判断并将其带入审查过程。在财政宪法领域,宪法的框架秩序特征尤其不得被颠覆。

预算程序与一般的立法程序不同。在预算编制环节,行政机关的主导地位体现得尤为明显,代议机关虽然享有预算审批权,但总体而言,其对于预算产生的影响较为有限,特别是基于专业知识等因素的局限性,代议机关对财政预算的审批和监督效果必然受到很大限制。那么考虑到我国的合宪性审查主体隶属于全国人大,是否在财政预算问题上不应降低合宪性审查的强度,反而应当通过增加审查强度来平衡代议机关与行政机关的权限分配呢?换言之,财政预算作为代议机关极为重要的职权,增加对其进行合宪性审查的强度是否可以提高民主合法化水平呢?笔者认为,虽然我国的合宪性审查主体隶属于代议机关,但合宪性审查的目的是维护宪法权威,合宪性审查的过程和结果本身均不代表和体现民意,并不发挥民主合法化功能,这与全国人大及其常委会制定法律和审批预算所体现的民主合法性具有本质区别。提高对财政预算问题的合宪性审查强度不但不会提高民主合法性,而且可能使合宪性审查与民主原则之间产生张力,无助于改变代议机关与行政机关之间的权限分配。

(二)被认定为违宪的后果

对国家举借债务行为进行合宪性审查最为棘手的问题当属被认定违宪之后的后果。从提请审查到开始审查的阶段,审查主体往往需要较长的准备时间,包括咨询建议、结论鉴定等环节。在正式进入审查程序之后,过程同样较为漫长。与立法不同,财政预算通常具有年度性特征,即应当满足年度性原则,该原则也被称为会计年度独立原则,[44]在认定为违宪的审查结果产生时,年度预算很可能已经失效。[45]

即使合宪性审查结果能够及时产生,在举借债务行为被认定为违宪的情况下,是仅超出宪法边界的举债额度违宪还是整个预算均被认定为违宪呢?又应当如何对待违宪的举债收入呢?对于法律规范,若某一规范被认定为违宪,通常并不影响法律的其他条款。然而,如果该规范违宪且去除这一规范会使整部法律失去意义或者不具备正当性,那就意味着该条款与这部法律的其他条款密不可分,此时应认定整部法律违宪。在国家举借债务问题上,有学者认为法律的授权条款超出边界并不会导致整个预算违宪。[46]虽然这一观点更有利于维护国家财政预算的稳定性,但并不具备合理性。如果仅认定超出宪法界限的额度违宪,那么国家应当按照相应的额度返还,否则会导致宪法对国家举借债务的行为失去约束力,国家可以利用合宪性审查的周期实施既成事实的行为而不用承担任何后果。然而,在返还这部分额度之后,整个预算将无法实现收支平衡,不符合收支平衡原则的预算不能被称为合法且合宪的预算,进而不具备正当性。[47]如果为了维持收支平衡临时决定减少部分支出,那么哪些支出以及所对应的财政任务应当被削减呢?另外,财政预算体现为收入和支出在整体上的平衡,因此根本无法辨别某笔超出限度的举债收入应当用于满足哪一部分财政支出。据此,仅认定超出限度的那部分举债收入违宪并不具备说服力。然而,若认定整个年度预算违宪,后果和影响将变得更为复杂,这必然会影响国家在这一年度内的全部财政任务,包括那些被宪法和法律明确要求的财政任务,这不符合法治原则。

此外,无论是认定超出限度的举债额度违宪还是整个年度预算违宪,均会损害债权人的利益。财政预算主要涉及代议机关与行政机关之间的关系,国家与第三人的债务合同属于一种外部关系,其在法律上与年度预算是分割的。债权人在与国家签订合同时并不知晓年度预算会违反宪法,国家机关之间的内部关系不应直接影响国家与债权人之间的外部关系,这与民法的相关规定不具备可比性。[48]

对于超出宪法限度的举债额度,如果强制国家在未来的预算年度返还,不仅同样违背笔者于本文中已阐述的作为国家举债边界的几项原则,而且可能导致未来的财政预算承受过度负担,甚至可能带来财政危机。[49]不能否认,强制国家返还具有警示、预防和制裁的作用,但其损害的往往是一些无辜纳税人和给付相对人的利益。虽然认定与公共财政相关的法律违宪均可能产生类似的后果,例如认定税法和给付法违宪不仅会影响当年预算执行中的收入和支出,而且会影响纳税人和给付相对人的利益,但其影响范围通常仅局限于一部法律,仅涉及年度收入和支出中极小的一部分,与国家举借债务的收入及其对应的支出不可同日而语。

(三)程序预防

合宪性审查往往只能发挥事后纠正的作用,而根据笔者于本文中进行的分析,对于国家举借债务的问题,合宪性审查可能连事后纠正的作用都很难发挥。除了审查强度不宜过大外,在认定举债行为违宪的法律后果方面又可能面临非常棘手的问题,而这些问题直接影响着宪法对国家举债行为的约束效力。因此有学者建议,与其将重点放在事后的合宪性审查上,不如提前通过立法设计程序,以使其对国家举债行为发挥预防性效果,从而弥补实体上审查的不足。[50]

首先,对于授权国家举借债务,应当课以立法者阐释和论证的义务。立法者应具体阐释做出相应授权的原因、举借债务的目的和可以预见的积极作用、不实施举债行为会带来的不利后果、是否存在其他替代手段等,并详细论证为何以此方式进行授权,叙明授权涵盖的范围有哪些。[51]笔者认为,既然设定程序的目的是阻止不符合宪法的举借债务行为发生,那么笔者于本文中论述的作为国家举债边界的几项原则所涉及的内容在很大程度上均可以前置,进而被纳入立法者的阐释和论证义务,例如效率原则要求考量和权衡的成本与收益等因素。

其次,在财政预算领域,除了预算执行机关,审计机关应当是最具有相关专业知识和经验的机构。审计机关完全可以在预算编制和审批环节扮演咨询顾问的角色,通过提前介入的方式弥补事后审计的不足,从而使预算在编制和审批环节就可以更好地体现出科学性与合理性。这对于预防国家实施不必要的举债行为大有裨益。传统的审计环节虽然属于事后审查,但对于下一个预算年度而言,其同样属于事前行为。审计机关可以在年度审计结果上附加一些具有专业性的完善建议,为今后的预算编制和审批提供科学经验。

最后,整个预算过程的公开和透明也属于程序设计的重要内容,同样有助于弥补实体上对国家举借债务行为约束效果的不足。

五、结论

国家举借债务的行为受到宪法民主原则、效率原则、平等权和纳税义务条款的约束,对其进行限制应当优先采取由立法进行程序预防的手段,而非通过合宪性审查的方式。此外,对于安排国家的财政任务,应当遵循预算手段优先于立法手段的原则,以便使对财政支出的审查更具有经常性和时效性,从而避免大量不必要的举债行为发生,并维护代议机关在每一年度对财政任务的评估空间和对民主政治的决策空间。虽然与立法确定国家任务不同,预算在财政支出方面通常仅具有授权性质,其约束力仅局限于支出上限,行政机关在执行预算的过程中可以不(充分)利用预算授权实施支出行为,但考虑到公众的需求以及这些需求带给行政机关的舆论压力,不(充分)利用授权实施财政支出行为的可能性往往只存在于理论中。

注释:

∗本文系作者主持的中国法学会2019年度部级法学研究重点课题“宪法‘国家安全’条款的规范研究”[课题编号:CLS(2019)B04]的阶段性成果。

[1]参见陈征:《国家从事经济活动的宪法界限——以私营企业家的基本权利为视角》,载《中国法学》2011年第1期。

[2]参见[美]布坎南、瓦格纳:《赤字中的民主》,刘廷安译,北京经济学院出版社1988年版,第30页。

[3]Vgl. Josef Isensee, Damoklesschwert ueber der Finanzverfassung: der Staatsbankrott, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.): Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung, Festschrift fuer Peter Selmer zum 70. Geburtstag, Berlin 2004, S.687(694);参见冉富强:《公债的宪法控制》,中国政法大学出版社2012年版,第6页。

[4]参见冉富强:《国家举债权与宪法基本权利之关系——以经济自由权为中心》,载《河北法学》2010年第3期。

[5]Horst Kratzmann, Verschuldungsverbot und Grundrechtsinterpretation, Berlin 2000, S.18.

[6]Bernd Huber, Schriftliche Stellungnahme fuer die Anhoerung der Foederalismuskommission II zu den Finanzthemen am 22. Juni 2007, KomDrs.018, Berlin 2007, S.2.

[7]Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen der zweiten Foederalismusreform, in: DVBl.2009, S.1274f.

[8]Hermann Puender, Staatsverschuldung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3 Aufl., Heidelberg 2007, §123, Rn.55.

[9]Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen der zweiten Foederalismusreform, in: DVBl.2009, S.1275.

[10]参见前注[4],冉富强文。

[11]Fritz Ossenbuehl, Zur Justitiabilitaet der Finanzverfassung, in: Boerner/Jahrreiss/Stern (Hrsg.), Einigkeit und Recht und Freiheit, Festschrift fuer Carl Carstens zum 70. Geburtstag am 14. Dezember 1984, Band 2, Koeln, Berlin, Bonn, Muenchen, 1984, S.743ff.

[12]Lerke Osterloh, Staatsverschuldung als Rechtsproblem? Kritisches zum Urteil des zweiten Senats des BVerfG vom 18.4.1989, in: NJW 1990, S.145.

[13]参见前注[3],冉富强书,第39页。

[14]陈征:《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》,载《法学评论》2019年第3期。

[15]Josef Isensee, Schuldenbarriere fuer Legislative und Exekutive- Zur Reichweite und Inhalt der Kreditkautelen des Grundgesetzes, in: Wendt, Rudolf, Hoefling, Wolfram, Karpen, Ulrich, Oldiges, Martin, Staat, Wirtschaft, Steuern, Festschrift fuer Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, Heidelberg 1995, S.707.

[16]Heinrich Amadeus Wolff, Die Aenderungsbeduerftigkeit des Art.115 GG, in: Brink/Wolff (Hrsg.), Gemeinwohl und Verantwortung, Festschrift fuer Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin 2005, S.316.

[17]Vgl. Peter Haeberle, Das Grundgesetz und die Herausforderungen der Zukunft, in: ders., Verfassung als oeffentlicher Prozess, 2. Aufl. Berlin 1996, S.749f.

[18]Hilde Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, Tuebingen 2010, S.7.

[19]参见陈征:《论我国预算原则的完善——以行政活动的民主合法性为视角》,载《中共中央党校学报》2013年第4期。

[20]陈征:《简析宪法中的效率原则》,载《北京联合大学学报》2014年第4期。

[21]Heinrich Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen, Koeln 1974, 2f.

[22]参见前注[20],陈征文。

[23]Hans Herbert von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, Berlin 1988, S.87。关于效率原则与比例原则的区别,参见前注[20],陈征文。关于行政法上的效率原则与比例原则的关系,参见沈岿:《论行政法上的效能原则》,载《清华法学》2019年第4期。

[24]参见BVerfGE 33, 303(333);陈征:《基本权利的国家保护义务功能》,载《法学研究》2008年第1期。

[25]Horst Kratzmann, Verschuldungsverbot und Grundrechtsinterpretation, Berlin 2000, S.135.

[26]参见陈征:《国家征税的宪法界限——以公民私有财产权为视角》,载《清华法学》2014年第3期。

[27]Josef Isensee, Aussprache in: VVDStRL 42, S.269.

[28]Paul Kirchhof, Grenzen der Staatsverschuldung in einem demokratischen Rechtsstaat, in: v. Arnim/Littmann (Hrsg.), Finanzpolitik im Umbruch – zur Konsolidierung oeffentlicher Finanzen, Berlin 1984, S.272.

[29]Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, 7. Aufl. Frankfurt am Main, 2015, 79f.

[30]参见吴忠民:《论代际公正》,载《江苏社会科学》2001年第3期。

[31]Wolfgang Kahl, Einleitung: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, in: ders.(Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Tuebingen 2008, S.7.

[32]Vgl. Hilde Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, Tuebingen 2010, S.7.

[33]Hermann Puender, Staatsverschuldung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3 Aufl., Heidelberg 2007, §123, Rn.7.

[34]参见陈征:《第一次堕胎判决》,载张翔主编:《德国宪法案例选释(第1辑)——基本权利总论》,法律出版社2012年版,第144-158页。

[35]参见前注[24],陈征文。

[36]Vgl. Henning Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz – Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen fuer das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Berlin 2008, S.234.

[37]Lorenz von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Band 2, 4 Aufl. Leipzig 1878, S.347.

[38]Hermann Puender, Staatsverschuldung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3 Aufl., Heidelberg 2007, §123, Rn.7.

[39]Otto Gandenberger, Oeffentliche Verschuldung II, in: Handwoerterbuch der Wirtschaftswissenschaft 5, Stuttgart, 1980, S.493f.

[40]Hans Herbert von Arnim/Dagmar Weinberg, Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 1986, S.62f.。

[41]Paul Kirchhof, Die Staatsverschuldung im demokratischen Rechtsstaat, in: Papier (Hrsg.), Grenzen der oeffentlichen Verschuldung, Detmold 1983, S.39.

[42]参见前注[1],陈征文。

[43]Werner Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Laender, Kommentar zu den Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Baden- Baden 1991, Teil C, §25, S.11.

[44]参见蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版有限公司(台北)2008年版,第35页及以下。

[45]Siehe BVerfGE 20, 56(91).

[46]Axel Burghart, Das verfassungswidrige aber nicht nichtige Gesetz – ungueltig oder wirksam?, in: NVwZ 1998, S.1262(1263).

[47]Kyrill Schaefer, Das Haushaltsgesetz jenseits der Kreditfinanzierungsgrenzen. Die Rechtslage bei Ueberschreiten der Kreditfinanzierungsgrenzen im Bundeshaushaltsgesetz, Heidelberg 1996, S.36f.

[48]Kyrill Schaefer, Das Haushaltsgesetz jenseits der Kreditfinanzierungsgrenzen. Die Rechtslage bei Ueberschreiten der Kreditfinanzierungsgrenzen im Bundeshaushaltsgesetz, Heidelberg 1996, S.8.

[49]Siehe Sondervotum von Di Fabio und Mellinghoff, BVerfGE 119, 96(169).

[50]德国联邦宪法法院曾提出类似建议,参见BVerfGE 79, 311(345)。

[51]Vgl. Henning Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz – Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen fuer das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Berlin 2008, S.304.

作者简介:陈征,法学博士,中国政法大学法学院教授,博士生导师。

文章来源:《政治与法律》2020年第10期。

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