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疫情信息公开的法治反思

作者:胡明   点击量:1276

      摘   要:新冠肺炎疫情信息公开存在的不足,引发对中央与地方关系、科学与政治关系、公民与政府关系的法治反思。应对疫情信息公开制度的僵化与冲突,须充分发挥中央与地方“两个积极性”,完善中央直管和属地管理相结合的疫情信息公开机制。针对疫情信息公开中科学与政治关系之争议,应合理定位科学家与政治家的角色,促进科学系统与政治系统的相互协同。面对疫情信息公开中公民话语权的保障,应从权力导向转向权利导向,防止政府对公民话语权的不当克减。
      关键词:疫情信息公开;法治;央地关系;科学与政治;政府与公民


2020年初新冠肺炎疫情(以下简称:疫情)在我国迅速蔓延,严重威胁人民群众的生命安全和身体健康。突发疫情是对我国国家治理能力的重大考验,也是对应急法治体系完备与否的实际检验。总结疫情治理的经验与教训,疫情信息公开问题值得法学家反思。“没有公开则无所谓正义。”[1]疫情信息公开既是目的,又是手段,知情权既是公权力不可剥夺的基本权利,也是实现其他基本权利的重要手段。[2]从法治层面反思疫情信息公开的不足,有三个重要事实值得关注:一是武汉市政府为何疫情披露滞后,[3]是否确如官方回应所称,作为地方政府要获得授权才能依法披露;[4]二是确定疫情前,武汉市卫健委先后两次通报未发现医务人员感染、未发现明显人传人现象,[5]直至由钟南山院士证实存在人传人和医务人员感染,武汉市政府才做出“关闭离汉通道”的决策;三是李文亮等8名医生在专业范围内率先向外界发出预警,被以发表不实言论之由遭到公安部门警示和训诫。[6]洞察这三个事实背后映射的深层问题是疫情信息公开中应如何处理或调整好中央与地方关系、科学与政治关系、公民与政府关系。疫情信息公开法治化的实质在于实现这三组关系的法治化。当然,笔者于本文中无意论证疫情信息公开的价值、要求与方法等方面的内容,而是希望从法治层面反思疫情信息公开中“暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力”,[7]以期为完善疫情信息公开制度提供理论和实践方面的有益思路。

一、中央与地方之间:优化疫情信息公开的分权体制

疫情信息公开现状反映出,如何正确认知中央与地方之间的关系,在更好发挥中央和地方两个积极性的框架内优化疫情信息公开的分权体制,是亟待解决的问题。

(一)当前我国疫情信息公开制度的僵化与冲突

与疫情信息公开相关的现行法律法规,主要有《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称:《防治法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称:《应对法》)、《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称:《应急条例》)、《政府信息公开条例》(以下简称:《公开条例》)。检视这四部与疫情信息公开相关的支柱性规范文件,疫情信息公开方面存在三个主要问题。

其一,疫情应急报告制度的僵化。针对可能发生的疫情,《防治法》第30条规定,对于突发原因不明的传染病,疾控机构、医疗机构等应遵循疫情报告属地管理原则;《应对法》第40条规定,认为可能发生重大或特别重大突发事件的,应立即向上级报告;《应急条例》第19条和第20条针对可能发生疫情的,对责任主体设定了一小时至两小时的层报时限,其第22条要求接到报告的政府及卫生部门应组织力量对报告事项调查核实、确证并及时报告调查情况。由此可知,对可能发生的疫情信息,法律规定的还是一种层层上报的僵化机制:首先,疫情信息在纵向传递中可能受到各级政府的层层制约或限制,从而造成疫情信息报告的不完整性;其次,缺乏对调查核实、确证时间的明确,以致在层层上报中延误疫情信息的传递;最后,在纵向传递中,针对报告事项之调查核实、确认具有中央集权的结构特征,[8]以致于尽管武汉市也拥有强大的医疗力量和科研能力,但只能由国家疾控中心一家负责。[9]

其二,疫情预警制度适用的冲突。疫情预警是对即将发生或可能发生的疫情进行警示。《防治法》第19条规定,国家建立传染病预警制度,通过预测传染病发生、流行趋势,国务院和省级的卫生部门有权发出传染病预警;《应对法》第42条和第43条规定,国家建立健全突发事件预警制度,对将发生或者可能发生的公共卫生事件,地方政府应依法发布警报。很明显,这两部同一位阶的法律,在疫情预警权限方面,疫情发生地政府面临规则适用上的冲突。根据我国《立法法》92条和第94条的规定,对此将产生三重理解。一是如果按照特别法优先一般法的原则,“公共卫生事件”是《应对法》的调整对象之一(第3条),《防治法》的调整对象是三类传染病(第3条)。相对而言,《防治法》为特别法,《应对法》为一般法,应优先适用作为特别法的《防治法》,但是在国务院卫生部门将新冠肺炎列为《防治法》调整的乙类传染病之前,恐怕又难以明确适用《防治法》,疫情发生地政府可能将陷入有法难依的尴尬。二是如果按照新法优于旧法的原则,《防治法》最早施行于1989年,但其第19条是2004年修订时新增的,2013年该法修正时未对其进行修改,相对而言,2007年开始实施的《应对法》为新法,也就应优先适用作为新法的《应对法》,疫情发生地政府有权对即将发生或者可能发生的疫情发出警报。三是对于上述矛盾,我国《立法法》94条规定,由全国人大常委会裁决“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致”时适用何者,这意味着在适用上,应由立法机关作出裁决。

其三,应急处置信息公开的冲突。《公开条例》第20条明确防疫的“应急预案、预警信息及应对情况”,政府都应该主动公开。然而,在应急处置信息公布责任方面,相关法律的规定并不一致:《应对法》第53条规定“突发事件事态发展和应急处置工作的信息”公开遵循“属地管理”模式,即由“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”负责;《防治法》第38条规定国家建立传染病疫情信息公布制度,国务院卫生部门和省级卫生部门有权或被授权公布疫情信息。因此,在应急处置信息的公开权限上,政府部门面临与疫情预警制度同样之法律冲突。

综上所述,这些规范适用具体争议的背后,反映出的是因不同时期立法者对疫情信息公开方面央地关系的差异化认知,导致疫情信息公开的法律适用困境,故应统一纵向疫情信息发布的权责配置。

(二)遵循“发挥两个积极性”原则的疫情信息公开

为保障疫情信息公开渠道的畅通,关键是应进行顶层设计,处理好中央与地方之间的相关权责关系,为促进疫情信息公开提供充分的制度保障。

1.健全充分发挥中央和地方“两个积极性”体制

“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”是党的十九届四中全会明确的推进国家治理体系和治理能力现代化之重要部署,也是我国《宪法》3条第4款确立的处理中央和地方关系的原则。[10]发挥“两个积极性”历来是建立疫情治理体系的最高准则,但此次疫情信息公开暴露出配套制度建设不足的问题。恰如学者苏力所言:“中央与地方各自权限受政策影响过大,受个别领导人的权威和判断影响过大,受客观情势的影响过大。”[11]例如,从武汉市卫健委官网的疫情通报来看,2020年1月6日至10日武汉市召开“两会”,在此期间武汉市卫健委停止了疫情通报。2020年2月14日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表的重要讲话中强调要“从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措”,真正意义上的“创新和完善”,即应实现中央的“统一领导”与地方的“主动性、积极性”之间张力的有效平衡:一方面,中央的“统一领导”不否认地方充分发挥“主动性、积极性”下的属地自主管理;另一方面,地方“主动性、积极性”之充分发挥必须维护中央“统一领导”权威下的直接管理体系。[12]其具体包括:针对信息相对匮乏的中央政府,应建立中央直接管理的疫情信息传递机制;针对信息丰富一方的地方政府,应完善地方分级管理的疫情信息发布机制。只有这样,才能保障央地双方在疫情信息掌握上的共享、对称与信息运用上的及时、有效。依此,居于领导权威地位的中央政府享有疫情信息公开名义上的支配权和控制权,而作为自主能动地位的地方政府也拥有疫情信息公开事实上的决策权和执行权,从而真正落实《应对法》第4条规定的“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。

2.疫情信息公开的中央直管和属地管理

疫情信息关涉人民生命健康、社会全局利益,作为一种非常规信息,对疫情治理非常关键,必须建立非常态化的信息传递机制。疫情即将发生或可能发生的时期,行政体制内的疫情信息逐级上报机制,很可能会使疫情错过最佳防控时机。对此,针对疫情信息,应以“发挥两个积极性”为原则,分别完善对中央直接负责的应急传递机制和地方分级负责的信息发布机制,两套机制体现了中央治理和属地治理相结合,也可实现相互协调、制衡与监督,对即将发生或可能发生的疫情应急治理至关重要。

一方面,应加快完善对中央直接负责的疫情信息传递机制。有了这套机制,一旦出现疫情隐患信息,就能快速反应并同步处理,通过缩短时滞提高疫情治理的效能,以免造成疫情防控的延误或失误。首先,应根据《应对法》第37条“国务院建立全国统一的突发事件信息系统”的规定,进一步完善传染病疫情“网络直报系统”,除了《防治法》第3条明确的法定传染病,还应将由不明原因引起发热、腹泻、出疹等病种疫情纳入网络直报系统之中。其次,应修改《应对法》第40条,对认为可能发生重大或者特别重大公共卫生事件的,应当立即同时向上级政府和中央政府报告,而目前只有该法第46条规定对即将发生或已经发生的社会安全事件可以越级上报。再次,应修改《防治法》第11条,对传染病疫情信息报告有功的主体,如果报告的疫情信息真实、准确、及时,也应给予表彰和奖励。[13]最后,应细化《应急条例》第22条,对调查核实、确证之情况应及时报告国务院卫生行政部门。

另一方面,应全面落实地方分级管理的疫情信息发布机制。针对我国疫情信息公开制度中存在的冲突,应以《应对法》作为基本法,充分发挥各级地方政府的积极性,及时修改《防治法》,以适应疫情治理的现实需求。首先,应修改《防治法》第2条,将“综合协调、分级负责、属地管理”作为传染病防治的基本原则。其次,应修订《防治法》第19条、第38条,将传染病预警、疫情信息公开的权责划归县级以上各级政府。最后,应遵循辅助性原则,[14]当疫情超出属地政府应对能力时,上下级政府之间应建立综合协调、资源共享的疫情信息公开机制,以免出现疫情信息混乱、失真的情况。

二、科学与政治之间:建立疫情信息公开协同机制

在此次疫情早期,部分专家对疫情研判的失误、未能将论文“写在祖国大地上”,造成疫情信息公开不足、政府对疫情应对不利,受到社会舆论的批判。潜藏于这些事实背后的其实是科学与政治间关系的失当:科学家的独特价值是其拥有与决策相关的专业信息或者具备获得这些信息的专业能力,其职责是为政府决策尽可能地提供准确意见,但不能在信息不对称的情况下就草率作出专业判断;政治家则要敢于担当和作为,不能总是被动地依赖专家意见而错失可能的最佳防御时机。恰如瓦穆斯之言:“科学依然不可避免是一个不完整的过程……除非采取其他政治和实用的措施,否则我们的知识并不能改善我们所生活其中的社会。”[15]科学与政治这两个系统各有其独特功能,如何强化两者协同性,是疫情信息公开工作应予以正视的问题。

(一)疫情信息公开中科学家与政治家的角色

疫情信息治理是一项全局性工作,需要正确认识科学与政治的各自作用,这是实现科学系统与政治系统相协同的前提基础。

1.作为诚实代理人的科学家

科学家的角色,不是要去做决定该冒哪种风险或该采纳何种方案,而是要尽可能地提供可靠的知识,并表明某个选项的可能性及受到的限制性,至于最后采纳何种选择、做出什么决策都是政治家的责任。[16]因此,科学家在科学与政治的复杂关系中,不能滥用自己拥有与决策相关的信息优势,而应承担一种政治决策的“诚实代理人”角色——“努力扩展(至少阐明)决策选择的范围,使决策者可以根据自己的偏好和价值观去决策”。[17]科学家面对疫情的复杂性应注重以下几个方面。第一,作为疫情决策的“诚实代理人”,科学家绝不能因特殊利益关系或纯粹个人偏好而对自己掌握的疫情信息做选择性表达,而应尊重来自同行专家、相邻领域专家、一线临床专家等各方主体的意见,尽可能为政策制定者提供科学意义上的独立指导。第二,科学家应成为真正的“诚实代理人”,正如默顿所说,“包含在科学的精髓特质中的各种情操表现为学术诚实、正直、有组织的怀疑、无私利性、非个人性等”。[18]这就要求科学家对疫情信息的外在表达不能为功名、利益、权威等外在因素所影响。第三,值得警惕的是,如果要求科学家“将政策议题所涉及的纯技术方面的内容,融入到一个更大、更复杂并需要做出价值判断的整体情境中,……将问题置于由政策制定者所面对的愿望、约束和权衡等构成的整体背景中加以考虑”,[19]那么就不符合“诚实代理人”要求,也超出了科学家的能力范围。

2.作为责任担当者的政治家

“经验和研究告诉我们,只有在最简单的决策情境下,科学才适合于对政治冲突的解决作出直接的贡献。在更复杂的情况下,指望科学能使政治共识成为可能,事实上,既危及形成共识的可能性,也会损害科学能够为决策提供有价值的作用。”[20]因此,科学家只是提供独立的决策意见,而不能代替决策者做决断,决策者也不能把科学家当作政治的奴仆,“挟持”他们与自己共同阻止不利信息的公开或扩散,这样科学服务于公共利益的愿景就会破灭。当决策者无法从专家建议中获得决策的肯定信息甚至是相矛盾的信息,决策者内部也因此在核心问题上难以达成共识之时,此种情况考验的就是一位政治家的责任担当性与及时决断力。[21]政治决断来自法律授权(如《应对法》第43条至第47条),认可政治家对防控重大风险的决断能力,[22]预设决策者可凭藉其政治意志对可能来临的重大风险作出决断,这种决断直接关乎整场“战役”的成败。

(二)科学系统与政治系统相协同的制度保障

基于科学与政治的不同作用,应充分发挥两个系统的各自优势。可通过合理的制度设计,实现两者作用的充分协同,以形成合力,推动疫情信息的公开。

1.形塑诚实代理人角色

基于科学家的专业性、代表性,为促进疫情信息公开,应重视对科学家“诚实代理人”角色的形塑,充分发挥其作为“诚实代理人”的专业支撑作用。一是要尽可能地打破科学家的体制性依附,避免因这种依附关系影响科学家的专业判断,实现科学家专业性与决策者政治性之间的制衡,[23]从而形成疫情信息公开的相互竞争格局。对此,应加快疾控部门的去行政化,明确其独立的法律地位,使科学家能摆脱体制性依附。二是提升科学家的自律性,既要求其尽可能地对疫情信息做诚实的完整性表达,又应使其如实地披露自身知识的局限性和疫情信息的不确定性。[24]科学家还应本着科学性、严谨性态度公布相关疫情信息,此次抗疫中出现的“双黄连事件”,就说明应在这方面作出反思。三是要实现“诚实代理”,离不开公众监督。科学家除了为决策者提供专业建议,也应利用其专长服务于社会和人民,及时向公众转递最新专业知识,以通俗简洁的方式为公众释疑解惑,以免出现决策者对专业建议予以滥用、隐匿与裁剪的现象,充分发挥科学家的社会引导作用。

2.促进科学决策的多方协同

搭建疫情信息建议的反馈和共享渠道,是辅助科学研判疫情的重要保障。一是修订《防治法》时应增加“促进纵向公卫体系和横向医疗体系的信息协同”的内容,通过传染病信息开放分享以便专家参与防治。二是应鼓励科学家进行疫情信息交流,便于开展联合科研攻关。如科技部办公厅下发《关于加强新型冠状病毒肺炎科技攻关项目管理有关事项的通知》要求“及时汇交研究过程中产生的”疫情数据信息,便是如此。三是疾控部门应重视一线临床医生的数据。单靠分散型传统智囊制度,已难以应对突发疫情的快速决策需要,应更好地发挥一线专家在科学决策中的前瞻作用,此次疫情中专家组早期研判失误,就与疾控部门未重视一线临床医生的信息有关。[25]

3.构建政府担当与容错制度

“当风险具有巨灾性最差情形时,就可以采取特定措施消除这些风险,即便现有信息不足以使规制者对最差情形发生的可能性作出一个可靠判断。”[26]此次武汉市采取“封城”措施较迟,反映出执政者缺乏决断力和担当精神,而离疫情地武汉市不远的湖北潜江,早于武汉6天“封城”,取得了明显的抗疫效果。[27]为及时化解风险社会的重大风险,激发和提升执政者的行政效能,应加快构建“担当-容错”的制度,既需要鼓励执政者勇于担当和决断,又应当对决策失误及可能产生的错误结果予以包容。首先,在理念上,“担当-容错”是一种激励范式,没有以担当作为基础,容错就无存在的价值,没有以容错作为前提保证,担当就可能被限制。这体现出开放与宽容的权力理性观。其次,在逻辑上,两者互为条件,担当为权力行使设定较大的自主空间,容错对担当产生的消极后果给予合理豁免,但容错机制得以适用是基于有担当背后权力行使正当性的认可。面对疫情的巨灾性、不确定性以及决策者的认知局限性,决策者在担当作为中出现“探索性错误”,[28]法律应予以宽容对待。将来可设置疫情决策和信息发布的“担当-容错”制度,[29]非因主观过错而出现疫情发布的误判,应依法予以免责或减责,反之,如果对疫情信息缓报、瞒报、漏报,则应对其予以严厉追责。

三、公民与政府之间:保障疫情信息公开的话语权

疫情信息治理的本质应是在人大、政府、社会等多元主体互动的基础上,发挥多元主体优势,整合多元主体治理力量,进而提升治理效能,以实现维护和谐社会秩序、保障公众生命安全之目标。[30]公众表达自由既是不可剥夺的基本权利,也是实现对政府实施监督,并促使政府更好地满足公众需求的手段。在此次疫情信息的治理中,面对政府疫情信息公布缺位(滞后)的现实,李文亮等8名医生发出信息预警却遭公安部门训诫,使人们不得不对疫情信息公开中政府与公民之间的关系及各自角色定位予以反思。

(一)权力导向下公民话语权保障的失范

“在政府与自由的永久争议上,危机意味着更多的政府而较少的自由。”[31]面对突发的疫情,为保护公共利益和人民群众生命安全,政府和公民的关系应当重新调整:一是政府权力作一定的扩张;二是公民权利被相应限缩。这是应对突发事件的通行做法,但这并不意味着“权力的至上性与终极性”、“个人利益对国家利益的无条件服从”和“法律的工具性”,政府依然是法治政府、服务型政府、责任政府,法律依然具有至上性——政府与公众行为必须接受法律的最终评判,而公民权利和公共利益保护更具有最终目的性。然而,纵观我国此次疫情防控,政府行使疫情防控应急权,却有着权力绝对的倾向和使公民表达自由判断失范的风险。

首先,公众话语权主体资格与权能缺失。针对疫情防控,2019年12月30日武汉市卫健委印发的《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》强调“未经授权任何单位,个人不得擅自对外发布救治信息”。然而,疫情信息的获取却表现出“更多的综合性、协调性及合作性,这不仅意味着政府系统内部的协调、合作,也意味着政府和社会及公民之间的积极合作与配合”。[32]将公众绝对地排除在外,采取一种单一的政府主导模式,恐难适应突发事件应对的法治需求。

其次,如果法律被公权力机关机械适用,亦将使公众话语权被置于险境。在此次疫情蔓延之初,武汉市公安局武昌分局中南路派出所依据我国《治安管理处罚法》,将李文亮等8名医生善意的信息警示界定为“造谣”,并予以训诫,既阻碍了疫情信息传播,也将法律视为一种打击异见者的工具。

最后,公权力机关以维护公共利益之名,也可能消解公众话语权。言论自由的边界与政府权力行使密切相关。一旦公权力机关越权而不断挤压正常的民意表达和沟通交流空间,公共利益话语成为信息屏蔽的挡箭牌,公民权利将被消解于无形。

(二)权利导向下公民话语权享有的规范

为克服疫情防控中权力导向下公民话语权保障失范的风险,应“在权利与权力的关系中,主张权利本位,反对权力本位,……把权利从权力中解放出来”,[33]恰当地处理公民、政府、人大、社会等多主体间关系,以实现多主体间权责利的平衡配置,最终实现对疫情的有效防控和公民生命安全的维护。权力导向下言论自由享有背后所隐藏的治理观,揭示了疫情信息公开制度设计的核心问题,即谁来代表公共利益决定话语权的行使范围。实践中以政府为主的单向判断模式存在正当性不足的问题,需要通过强化宽容原则、人大监督、公众参与来补足。

1.疫情信息公开模式转向下宽容原则的强化

权力导向下疫情信息公开模式是一种“主客二元对立模式”,单方面强调政府管理主体权力的绝对支配性,将医务人员、专家、民众等主体视为政府权力行使的受体,无法实现多主体间良性互动与沟通,使得除政府外的其他主体面临客体化、工具化的风险,进而导致疫情信息公开中政府的话语霸权和其他主体的集体失语。权利导向下的主体间性疫情信息公开模式以宽容为核心,在尊重多元主体的主体性基础上,强调多主体的参与、互动与合作。在主体间性模式下,与疫情信息公开相关的政府、医务人员、公众等每一方主体权利(力)的行使都有赖于对方权利(力)的存在,即“个人在宣称自己权利的同时也在宣称社群其他成员的权利,在该权利受到认可并得到强化的过程中,个人与社群的利益都得到了体现”。[34]并且,疫情信息公开相关主体是一个共同体,“参与者的同意与主体间的承认相联系,并表现出准备承担来自共识的那些同今后交往相关的义务”。[35]在主体间性模式下实现疫情信息公开过程,其实就是宽容原则得以贯彻的过程。第一,宽容以尊重不同疫情信息公开主体的主体地位为前提,正如诺齐克所言:“不管是对你自己还是对他人,以一种你总是把人绝不仅仅作为手段,而是同时也作为目的的方式行动。”[36]在疫情信息公开中,没有对主体话语权的尊重和维护,就无法实现多元主体的互动与融合,就不可能保证信息来源的多元性和信息渠道的开放性。因为在一个多元、公开、宽容的民主社会中,表达自由是公众实现自我、获得事实真相以及参与决策所必需的。第二,宽容是在以发挥多主体作用与合理实现疫情信息公开理想下对权利的妥协。在实现疫情信息合理公开过程中,不同主体妥协与坚持原则之间在交往理性下没有内在的冲突,妥协和坚持原则都是为了更好地实现疫情信息的公开,避免错误坚持原则或滥用权利(力)而导致的不利后果出现。[37]这种公众权利的妥协直接表现为在疫情信息公开中政府对公众表达自由的限制,但这种限制必须满足合法性、合目的性和合比例性的要求。此次疫情中,虽然疫情通报和公布的权力皆属于政府部门(依据《防治法》第34条至第38条),但专业医务人员基于其职业素养相互善意提醒与讨论交流相关疫情信息,很难解释为法律上的“通报和公布”行为,其属于宪法保护的公民“言论自由”范围内的行为,即使事实上出现一定的认知偏差,其行为客观上也不会造成严重危害,反而有利于忠告身边人做好必要防护,公安部门应宽容此种行为,不宜将其定性为造谣传谣。[38]

2.人大监督功能的发挥

无论是《防治法》还是《公开条例》都未对人大对政府疫情信息公开的监督作出相应规定,导致我国人大对政府疫情信息公开的监督权被虚置。之所以如此,在于我国当前疫情信息公开制度“赖以建构的‘知情权——政府信息公开义务’逻辑,先验地接受‘知情权是人权’与‘政府信息公开义务是知情权实现的手段’的预设,混淆了作为主权的‘人民’与作为政府治理相对方的‘公民’……将政府信息公开制度从宪政体制中割裂出来”,进而导致“依附于人大体制的宪法监督消解于无形”。[39]宪法监督的脱节,既使得政府可能以公共利益与公民没有直接关系或特定事项需保密等理由拒绝公开疫情信息,也增加了政府部门越权和恣意的风险,进而导致政府信息公开的失范和公民知情权难以实现的困境。实际上,不但有公民知情权与政府信息公开之间的逻辑,而且有着由人民、人大代表、人大到政府的逻辑,在此逻辑下,政府由人大产生,对人大负责,政府应向人大报告与公共利益相关的疫情信息,并且,人大作为权力机关有权最终决定疫情相关信息是否公开;公众则通过人大代表表达自己对疫情信息的获取意愿。为此,人大监督功能的发挥既是督促政府合理公开疫情信息的手段,也是公众疫情信息意愿表达和特定疫情信息获取的保障机制。当然,这些功能的实现有赖于人大专项工作报告、询问质询、特别调查程序以及特定介入机制的完善。

3.公众参与功能的发挥

公众参与是推动权力导向下政府疫情信息公开体制改革的有效途径,通过协商民主形式,赋予公众参与权,拓展公民参与机会,使政府行动镶嵌于社会中,[40]但公众参与更多地是为了汇聚多方意见,以形成对政府疫情信息公开权有约束力的公共舆论。[41]正如吉登斯所言:“在现代国家的场景中,至关重要的是,不同群体以话语方式形成表达其利益的政策或方案的能力,并在公共领域中开辟出宣扬这些政策或方案的能力。”[42]只有尊重和保护公众在疫情信息公开中的话语权,才能在疫情信息供给中发挥多主体的优势,实现疫情信息有效、合理供给。当然,我国疫情信息公开中公众参与功能的发挥,依然有赖于特定机制的完善。具体而言,针对《防治法》仅将信息发布权授予政府的不足,一方面,应明确公众在对公共秩序不造成明显和即刻危害的条件下有权对疫情信息进行交流;[43]另一方面,应发挥特定组织、专家或直接利害关系人等在疫情信息方面的优势,以克服政府疫情信息发布缺位或错误可能带来的巨大风险,弥补政府疫情信息发布权制度的不足。

四、结论

      虽然“公开并不一定能保证永远做出正确的决定,但它将是民主过程形成演进中的一个重要步骤,是对个人真实的授权,使得他们能够真正参与到对自己生活将有深远影响的集体行动决策之中去”。[44]真正实现信息公开,不仅仅是简单的法律适用问题,也不仅仅是单纯的技术规范问题,而是与其所处的政治、经济、社会、文化背景紧密相连的。疫情信息公开就是典型例证,它涉及中央与地方之间、科学与政治之间、公民与政府之间关系如何认知与调整的重大问题。当前我国的疫情信息公开制度未能真正处理好这三组关系的各自内在冲突因素,以致此次疫情的前期在疫情信息公开方面显得有些捉襟见肘。为此,笔者于本文中重点从以上三组关系的法治化视角审视了疫情信息公开不足的症结所在,通过对这三组关系的重点分析和解读,不难发现,疫情信息公开法治化是一个极为复杂的系统工程。除了要加快化解当前疫情公开制度中的冲突,从而弥补其中的缺陷之外,恐怕还需疫情信息公开机制中涉及的风险防控机制、担当容错机制以及公众参与机制等配套性制度的完善。易言之,疫情信息公开法治化的真正实现,亟待以法治思维与法治方式推进整个疫情信息公开相关的体制机制改革之深化。


注释:

*本文系国家社科基金项目“部门法理学视阈中经济法基础理论研究”(项目编号:18BFX142)的阶段性成果。感谢郭创拓、詹国旗博士对本文写作所提供的大力帮助与相关建议。

[1] [美]伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,生活·读书·新知三联书店1991年版,第48页。

[2] 疫情信息公开主要依据是:《中华人民共和国传染病防治法》第38条规定的“国家建立传染病疫情信息公布制度”以及“公布传染病疫情信息应当及时、准确”;《中华人民共和国突发事件应对法》第53条规定的政府应“统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”;《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定的“国家建立突发事件的信息发布制度”以及“信息发布应当及时、准确、全面”;《政府信息公开条例》第20条规定的“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属于政府应主动公开的信息。这些规定意味着疫情信息公开既是政府的客观义务,也是公民的主观权利。

[3] 2019年12月8日武汉市卫生健康委员会(以下简称:卫健委)首次通报“不明原因病毒性肺炎患者出院”(廖君、黎昌政:《武汉8名不明原因病毒性肺炎患者出院》,http://www.xinhuanet.com/2020-01/08/c_1125437292.htm,2020年2月14日访问),直至2020年1月20日国家卫健委才将其纳入我国《传染病防治法》规定的乙类传染病。参见疾病预防控制局:《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》(2020年第1号),http://www.nhc.gov.cn/jkj/s7916/202001/44a3b8245e8049d2837a4f27529cd386.shtml,2020年2月14日访问。

[4] 参见王祎:《武汉市长:解释前期信息披露不及时》,http://www.chinanews.com/sh/2020/01-27/9070902.shtml,2020年2月14日访问。

[5] 2019年12月31日、2020年1月11日武汉市卫健委先后两次通报“不明原因的病毒性肺炎情况”。参见武汉市卫健委:《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》,http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2019123108989,2020年2月14日访问;《武汉市卫生健康委关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》,http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011109035,2020年2月14日访问。

[6] 参见刘羡:《武汉警方通报处罚8人不实言论:教育批评,未拘留》,http://www.chinanews.com/sh/2020/01-29/9072556.shtml,2020年2月14日访问。

[7] 习近平:《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》,载《求是》2020年第4期。

[8] “权威体制的集中程度越高,越刚性,必然以削弱地方治理权为代价,其有效治理的能力就会相应减弱。”周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,载《开放时代》2011年第10期。

[9] 疫情前期对疑似病例的样本检测是一个“首诊医院→辖区疾控中心→市疾控中心→省疾控中心”的冗长流程,且2020年1月16日前湖北省都无病毒检测的试剂盒,“样本需送到北京国家制定的检测机构,结果返回约需要3-5天”。参见房家梁:《武汉:计划调运3万人份试剂盒发放到指定检测机构》,http://www.chinanews.com/gn/2020/01-23/9068319.shtml,2020年2月17日访问。

[10] “两个积极性”原则源自毛泽东在《论十大关系》中的表述,即“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情……有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》(第7卷),人民出版社1999年版,第31页。

[11] 苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东<论十大关系>第五节》,载《中国社会科学》2004年第2期。

[12] 参见丁轶:《等级体制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的“两个积极性”》,载《中外法学》2017年第4期;郑毅:《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国<宪法>第3条第4款的考察》,载《政治与法律》2019年第3期。

[13] 《应急条例》第9条与第24条只是规定对举报突发事件有功和对参加突发事件应急处理作出贡献的人员,政府应予以奖励或表彰,并不包括对报告突发事件有功的主体作出奖励或表彰。

[14] 辅助性原则是处理上下级政府之间关系的主要原则,其核心理念是处于下一级的政府有义务首先自主实现某种目标,但当其无法自主实现这个目标时,上一级政府应该介入,换言之,上一级政府承担一种协助性义务,并且,上一级政府只承担下一级政府无法独立承担而上一级又能更好承担的事务。参见熊光清:《从辅助原则看个人、社会、国家、超国家之间的关系》,载《中国人民大学学报》2012年第5期。

[15] [美]哈罗德·瓦穆斯:《科学中的艺术与政治》,章俊等译,中国人民大学出版社2013年版,第264-265页。

[16]See Robert F. Rich and Cheol H. Oh., The Utilization of Policy Research(2nd), in S. Nagel(ed.), Encyclopedia of Policy Studies, New York: Marcel Dekker,1994, pp.69-87.

[17] [英]小罗杰·皮尔克:《诚实的代理人:科学在政策与政治中的意义》,李正风、缪航译,上海交通大学出版社2010年版,第2页。

[18] [美]R·K·默顿:《科学社会学:理论与经验研究》,鲁旭东、林聚任译,商务印书馆2003年版,第303页。

[19] [美]布鲁斯·史密斯:《科学顾问:政策过程中的科学家》,李乐旋、周华东译,上海交通大学出版社2010年版,第254-255页。

[20] 同前注[17],小罗杰·皮尔克书,第8页。

[21] 2003年应对“非典”疫情时,时任北京市代市长的王岐山表示:“我们的科学认知、科学依据都是在一边摸索过程中一边才进行研究。而说句实话,你也知道,当一个新的科学被认同是多么的困难,就是专家们互相之间来认同,都是很难的。这时候说实话,在紧急的时候要靠政治家的决断进行各种测试,来尽快求得这种试剂能够得到应用。”《<面对面>第十五期:王歧山·军中无戏言》,http://www.cctv.com/program/mdm/20030503/100242.shtml,2020年2月15日访问。

[22] 有学者通过梳理美国关于紧急状态下行政特权的演变史,得出的结论是这种紧急决断的行政特权内在于宪法之中,紧急决断之行政特权的行使本身就是宪法性的权力和责任。参见丁晓东:《法律能规制紧急状态吗?——美国行政权扩张与自由主义法学的病理》,载《华东政法大学学报》2014年第3期。

[23] 参见董石桃:《寻求专业性与政治性的互动及平衡——中美专家参与决策的价值取向》,载《政治学研究》2017年第4期。

[24] 参见尹雪惠、李正风:《科学家在决策中的角色选择——兼评<诚实的代理人>》,载《自然辩证法通讯》2012年第4期。

[25] 此次疫情确定伊始,毗邻疫源地的优抚医院就接诊了3名“不明原因肺炎”患者,医院及时作了上报,但未得到相关部门重视,成为疫情早期诊断标准失误的重要原因。参见吴靖:《失去的机会,新冠疫情早期被忽视的小医院病例》,https://new.qq.com/rain/a/20200211A05AEA00,2020年2月18日访问。

[26] [美]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,刘坤轮译,中国人民大学出版社2010年版,第116页。

[27] 参见《湖北省新冠肺炎防控指挥部推广潜江“四字经”》,http://www.hb.xinhuanet.com/2020-02/12/c_1125565019.htm,2020年2月19日访问。

[28] 恰如科恩所言:“任务的复杂、必须判断的问题为数之多、当选时的承诺、选区中利害不同的各方所施加的压力,机上所得到的信任是脆弱的,所有这些以及其它因素,使公职人员在进行工作时必然要出错,任何人处于这种情况也都是一样难免出错的。”[美]科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第179-180页。

[29] 立法者应当对容错的具体事项、内容、程序、适用标准及其边界认定予以规定。参见胡杰:《容错纠错机制的法理意蕴》,载《法学》2017年第3期。

[30]See Gerry Stoker, Theory and Urban Politics, International Political Science Review, Vol.19, No.2,1998.

[31]Cecil T. Carr, Crisis Legislation in Great Britain, Columbia Law Review, No.11,1940, p.1324.

[32] 马怀德:《法治背景下的社会预警机制和应急管理体制研究》,法律出版社2010年版,第23页。

[33] 张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社1996年版,第200页。

[34] [美]辛格:《可操作的权利》,邵强进、林艳译,上海人民出版社2005年版,第3页。

[35] [德]哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,三联书店2003年版,第5页。

[36] [美]罗伯特·诺齐克:《无政府、国家与乌托邦》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1991年版,第1页。

[37] 参见前注[28],科恩书,第185页。

[38] 最高人民法院认为,如果机械地理解适用法律,将新型冠状病毒肺炎描述为SARS,有关行为就会被僵化认定为符合法律规定的编造并传播虚假信息的行为。然而,事实证明,尽管新型冠状病毒肺炎并不是SARS,但是信息发布者所说事实也完全不是捏造。只要信息基本属实,发布者、传播者无主观恶意,客观也未造成严重危害,应当对此“虚假信息”保持宽容。法律不能试图对一切不完全符合事实的信息都予以打击,否则将有违法律的正义价值。参见唐兴华:《治理有关新型冠状病毒感染的肺炎的谣言问题,这篇文章说清楚了!》,http://www.xinhuanet.com//2020-01/28/c_1125508460.htm,2020年2月14日访问。

[39] 秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,载《中国法学》2016年第3期。

[40] 参见[美]约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,第7页。

[41] 参见[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第91页。

[42] [英]安东尼·吉登斯:《民族——国家与暴力》,胡宗泽等译,北京三联书店1998年版,第225页。

[43] 参见沈岿:《传染病防控信息空间的法律保护》,http://www.aisixiang.com/data/120193.html,2020年2月16日访问。

      [44] [美]斯蒂格利茨:《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》,宋华琳译,载《环球法律评论》2002年秋季号。


作者简介:胡明,华南理工大学法学院教授、法治经济与法治社会研究中心研究员,法学博士。

文章来源:《政治与法律》2020年第4期。 

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