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《法治日报》是我40年行政法事业最给力支持者

作者:姜明安   点击量:366



上世纪70年代末80年代初我在北大读书时,就开始喜欢上了行政法。大学毕业后,即踏上了我必然要为之奋斗一生的行政法征程。到现在我已从事行政法教学、研究和行政法治建设事业近40年。在这40年征程中,《法治日报》是我最给力的支持者。她鼓舞了我从事行政法事业的信心,在我为中国行政法治求索与呐喊的每一个重要时刻,她都伸出援手,帮助我宣传推进中国行政法治建设的观点、主张,帮助我向社会传播中国行政法治梦。

40年来,《法治日报》对我进行过有关行政法治专门性问题的采访多达30多次,发表我呼吁行政法治的文章多达70多篇,还多次报道我组织举办的有关推进我国行政法治的会议和活动。如果说,我为推进中国行政法治的发展做了一点点工作、一点点贡献的话,那这点工作、贡献也绝对是与《法治日报》对我长期给力的支持分不开的。

198286日,我刚大学毕业,《法治日报》(当时称《中国法制报》)就发表了我呼吁推进我国行政法治的处女作《加强行政立法为四化服务》。我在该文中提出了要加强我国六个方面行政立法的建议,包括行政组织立法、国家工作人员立法、行政处罚立法、行政监督立法、行政诉讼立法等。这些立法建议后来都陆续转化为国家立法的实践。例如中央组织部和劳动人事部于1984年启动了国家工作人员法(后来改为公务员法)的立法,全国人大常委会法工委1987年启动了行政诉讼法的立法,之后又启动了行政处罚法的立法。我也直接参与了这些法律的最初草拟工作。

1989417日,在行政诉讼法刚刚通过数天之际,《法治日报》(当时已由《中国法制报》更名为《法制日报》)即发表了我论述行政诉讼制度宗旨的文章《保障公民权益与制约行政权力》。我在该文中阐释了行政诉讼制度的宗旨为什么要确定为保障公民权益与制约行政权力的理据:权力必须加以制约,行政权尤其必须加以制约。因为它们可能带来的物质和非物质的利益对人具有诱惑性、腐蚀性,而构成政府机关的公职人员也是人,是同样具有七情六欲、有血有肉的人。此外,又因为行政权比其他任何权力更多更直接更经常地涉及公民权益,如征收税费、分配物资、信贷、确定工程承包、审批出入国境、农转非、迁移户口、罚没财物、颁发证照……行政机关如果可以没有任何制约地武断地行使这些权力,法律赋予公民的权益就会失去保障,随时可能被侵犯被剥夺

1994420日,《法治日报》特派记者就我对加强我国行政程序法治的设想进行专访,并发表访谈录《行政程序法:依法行政的保障》。在访谈中,记者问我:在法学界中,您是力主我国尽快出台行政程序法的,请您谈谈您的基本理据是什么?我答:社会主义市场经济要求政府转变工作职能,为经济建设服务,而社会主义法制则要求限制行政权力的滥用,充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两种要求归结到一点就是要求政府行政权力公开化、明确化,行政权力的行使过程透明、确定。要做到这一点,除了在实体上以组织法明确政府职权外,最重要的办法就是从行政权力的行使程序上加以制约……此外,实施行政程序法也是反对腐败,促进政府廉政、勤政的有效手段……行政程序法还可促使行政机关及其工作人员在法定期间内完成行政行为,从而确保政府的高效运转。

2003320日,《法治日报》又发表了我建议国家立法机关制定行政程序法典的文章《制定行政程序法典:一项迫切的立法任务》。我在文章中提出全国人大在改革开放新时期有两项立法重任:一是制定民法(典);二是制定行政程序法(典)。这是中国法治建设上的两项意义极其重大的宏伟工程。行政程序法(典)不仅对于我国市场经济建设有如同民法(典)一样的意义,而且对于我国社会主义民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法(典)所不及的更深远的意义。就市场经济涉及的社会关系而言,不仅包括作为竞争者的市场主体之间的关系,而且包括作为竞争者的市场主体与作为裁判者的政府之间的关系。调整后一种关系的游戏规则对于市场竞争秩序的重要性,并不亚于调整前一种关系的游戏规则。

现在,我当年所期望的国家法治建设的首要重要立法《中华人民共和国民法典》已于今年(2020528日)经十三届全国人大三次会议审议通过,变成了现实。但我期望的国家法治建设的另一项重要立法行政程序法却尚未正式进入立法议程。不过,它已列入了十三届全国人大常委会立法规划第三类项目,这令我很受鼓舞。而且,自我在《法治日报》上多次发出制定行政程序法的呼吁以后,统一的行政程序法典立法虽未启动,但是全国人大及其常委会已经制定出多部规范行政程序的单行法律,如规范行政行为程序的最重要的三部法律:行政处罚法(1996年八届全国人大四次会议通过)、行政许可法(2003年十届全国人大常委会第四次会议通过)和行政强制法(2011年十一届全国人大常委会第二十一次会议通过)。此外,全国许多省市(如湖南、山东、辽宁、江苏、宁夏、汕头、西安、海口、兰州等)也陆续制定了一大批地方行政程序法规。

从本世纪初至2015年,我曾经两次组织研究团队,研究起草《中华人民共和国行政程序法专家建议稿》,第一次的《专家建议稿》于2002年完成,共7106条。完稿后我组织召开了有60多位专家、学者和立法、行政、司法部门有关负责人参加的研讨会,对这个稿子进行了广泛深入的讨论。第二次的《专家建议稿》于2015年完成,共8224条。与第一次《专家建议稿》一样,完稿后我们同样召开了一个大型研讨会对这个稿子进行研讨。时任全国政协副主席罗豪才、中国民法学研究会会长王利明等领导、学者以及全国人大常委会法工委行政法室负责人、原国务院法制办协调司负责人等均参会对此项立法建议予以支持。《法治日报》对我们这次研讨会亦进行了报道(见该报20151014日第三版)。报道专门介绍了我主张中国行政程序立法走统一法典立法的模式而非继续走单行法模式的理由——“四个有利于:一是有利于保障行政法治对行政行为的全覆盖(单行法只能及于某一特定行政行为);二是有利于保障国家法制的统一(避免单行法相互之间可能的冲突);三是有利于节约立法成本(因为一项一项地制定单行法需要多花费国家大量的人力财力);四是有利于执法者对法律适用的便利。

《法治日报》多年来对推进我国行政程序法的立法意义、目标和途径进行了大量的宣传报道,无疑对国家立法机关产生了一定的影响。十三届全国人大常委会之所以将行政程序法正式列入立法规划(尽管还是第三类项目),可能与此种影响有一定关系。不过,近年来,我国部分行政法学者对行政程序法立法的重视度有所降低,他们主张制定行政法总则取代行政程序法立法。但本人认为,行政程序法是行政法最核心的部分,世界法治发达国家和地区大多数制定了行政程序法典,这反映了一定的规律性:一国的行政法治一般应先有行政程序法典化,然后再推进行政实体法法典化(到目前为止,世界上几乎还没有一个国家制定出行政实体法法典)。因此,我希望《法治日报》能像过去几十年一样,继续支持我的中国行政程序法梦想,支持中国行政程序法典化。

《法治日报》40岁生日到了,衷心感谢《法治日报》对我40年行政法事业最给力的支持!祝《法治日报》生日快乐!

作者简介:姜明安,北京大学法学院教授。
文章来源:
《法治日报》202081日第7版。



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