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论新时代中国特色行政检察

作者:姜明安   点击量:510

行政检察是一个极具中国特色的司法制度。无论是西方国家,还是其他东方国家,无论是法治发达国家,还是其他法治发展中国家,都没有中国这种由检察机关对法院行政诉讼活动和行政机关行政活动(限特定行政行为)进行法律监督的制度。行政检察是中国特色社会主义国家治理体系中一个独特的反映和体现中国国情的制度。

新时代行政检察,是指党的十八大以后,特别是指2018年我国检察制度推进四大检察新格局改革以后,其检察职能、范围、方式、手段和作用领域等均发生了一定变化的,所谓一手托两家的现行行政检察制度。行政检察在党的十八大以前和四大检察新格局形成以前在我国即早已存在,但其地位没有现行行政检察这么突出,其功能、作用没有现行行政检察这么广泛和重要。

在中国特色社会主义国家治理体系中为什么要创建行政检察这样一个制度?在新时代,为什么要将行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察并列,构成四大检察的新格局,赋予行政检察以如此广泛的职能和如此重要的地位?这是检察法学领域,乃至整个法学领域应予研究的前沿理论问题。
  一、新时代加强中国特色行政检察制度建设的意义

新时代加强中国特色行政检察制度建设的意义主要表现在下述三个方面:

(一)加强中国特色行政检察制度建设是坚持和完善作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的需要

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度区别于西方国家的三权分立制度。在三权分立制度下,国家立法权、行政权、司法权相互分立,相互制约;而在我国人民代表大会制度下,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关均由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。我国的人民代表大会制度虽不实行国家权力的完全分立和平衡制约,但并不否认和反对国家机构的职权分工,而且在确立全国人民代表大会作为国家最高国家权力机关的前提下,承认和实行国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关所行使的权力的一定的相互配合和相互制约。例如,审判机关通过行使行政审判权对行政机关行使行政权进行一定的制约;监察机关通过行使监察权对所有行使公权力的公职人员进行监督,从而对行政机关行使行政权、审判机关行使审判权、检察机关行使检察权也形成一定的实质上的制约;审判机关、检察机关和属于行政机关系统的公安机关在办理刑事案件时互相配合、互相制约;等等。在我国这种国家权力配置的宪制体系中,检察机关有着特殊的地位和作用。这种特殊的地位和作用就是宪法对检察机关的性质定位:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关

可见,检察机关的法律性质定位是我国根本政治制度——人民代表大会制度——的构成要素之一。而检察机关的法律监督机关性质定位体现于刑事检察、民事检察、行政检察和行政公益诉讼检察整个四大检察领域,更多和更大程度地体现于行政检察和行政公益诉讼检察两大领域。从检察机关的传统职能来说,行政检察自然首先是行政诉讼检察,主要是对人民法院行政审判活动的监督,但从检察机关的国家法律监督机关性质定位来说,它还应包括对行政机关行政行为(如行政许可行为、行政处罚行为、行政强制行为等)的监督。即使是对行政诉讼活动的监督,其直接针对的是人民法院行政审判活动,但间接的效力无疑也针对行政机关的行政行为,特别是对行政判决、裁定执行的监督和对非诉执行行为的监督,检察机关在监督过程中发现行政机关有违法行为和违法不作为的情形,可直接对相应行政机关提出检察建议,或者向监察机关移送行政机关公职人员相应的违法行为事实材料或者相关线索。至于行政公益诉讼检察,虽然在检察机关内部机构设置上与行政检察分属不同检察部门,但其基本性质仍属于行政检察,广义上的行政检察无疑应包括行政公益诉讼检察。

由此可见,行政检察是中国特色检察制度的基本构成要件,而中国特色检察制度乃是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的重要内容。因此,要坚持和完善我国根本政治制度——人民代表大会制度,就必须切实加强行政检察制度建设,促进行政检察的创新发展。

(二)加强中国特色行政检察制度建设是坚持和完善中国特色社会主义法治体系,建设法治国家、法治政府、法治社会,推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

行政检察制度对于坚持和完善中国特色社会主义法治体系的作用主要表现在保障和推进法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设三个方面:

在法治国家建设方面,行政检察的主要作用是保障和推进公正行政审判。而公正行政审判是公正司法的重要环节,公正司法则是法治国家的基本要件。在法院整个审判活动中,行政审判是最可能受到各种干预而影响公正的环节。因为行政诉讼的被告是与人民法院、人民检察院同为国家机关的行政机关。被诉行政机关不仅因与案件有利害关系而有可能干预的意愿,而且因执掌公权力而有较行政诉讼原告以及民事诉讼原告、被告更强的干预能力。所以《行政诉讼法》不仅规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干预,而且还特别规定,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。为保证检察监督的公正,《人民检察院组织法》又特别规定,任何领导干部或检察机关内部人员均不得干预、插手具体案件。对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理,或者人民检察院内部人员过问案件情况的,办案人员应当全面如实记录并报告;有违法违纪情形的,由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。

为保障检察机关监督法院行政审判的有效性和公正性,行政诉讼法为行政检察监督规定了多种监督手段和方式,如提出抗诉和检察建议等:最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定,如发现有主要证据不足、证据未经质证或者系伪造;适用法律、法规确有错误;遗漏诉讼请求等情形,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现有上述情形的,可以向同级法院提出检察建议,并报上级检察院备案;也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。此外,检察机关还可对行政审判的诉讼程序进行监督,对法院违反法律规定的诉讼程序作出的可能影响公正的终局裁判,检察机关同样可以向法院提出抗诉或者检察建议,以启动再审,纠正裁判中可能的错误。

此外,行政检察对于法治国家建设的作用除了通过对国家机关的直接监督实现外,同时也通过推进执政党全面从严治党和依法执政的间接作用实现。因为在我国,司法和行政都受各级党委的领导。行政检察监督纠正了行政审判和行政行为中的各种违法偏向,促进了公正司法和依法行政,自然也就会间接保障和推进执政党全面从严治党和依法执政,而执政党全面从严治党和依法执政是建设中国特色法治国家的基本前提。

在法治政府建设方面,行政检察既可以通过对行政审判的直接监督间接保障和推进行政机关依法行政,也可以通过检察建议直接监督行政机关依法行政。政府是国家的基本构成要素,故法治政府建设自然是法治国家建设的组成部分。习近平总书记将法治政府与法治国家、法治社会并列,并不是从理论上将政府独立于国家,而是从实践层面强调法治政府建设在依法治国总工程中的特殊地位和特殊重要性。正因为法治政府建设在依法治国总工程中具有特殊重要的地位和特殊重要性,我国法律才创建了专门的行政审判制度,监督、保障和推进各级各类行政机关依法行使职权、依法行政。但是,要有效监督、保障和推进行政机关依法行政,光依靠行政审判是不够的。因为在实践中存在着各种可能影响行政审判公正、准确的客观或主观因素,行政判决、裁定不可避免地会出现一定概率的错误。这些错误导致不仅不能有效纠正行政机关违法的行政行为和不作为,给予受违法行政行为或不作为侵害的相对人以有效的法律救济,反而有可能助长行政违法,加剧对受害人的伤害。为此,《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》在确立行政审判制度的基础上,又确立了行政检察监督制度,通过行政检察监督纠正确有错误的行政判决、裁定,以更有效地监督、保障和推进行政机关依法行政。

行政检察对于保障和推进法治政府建设的作用除了通过对行政审判活动的监督实现以外,另一个重要实现途径则是对行政非诉执行的监督。行政非诉执行监督的直接对象虽然也是人民法院,但是此种监督必然涉及被诉行政机关。检察机关在对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行法律监督时,必然要审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性:行为实施主体是否具有行政主体资格;相应行为是否具有明显缺乏事实根据的情形;相应行为是否具有明显缺乏法律、法规依据的情形;相应行为是否具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形等。如果通过审查,发现相应行为的实施主体不具有行政主体资格,或者相应行为明显缺乏事实根据或法律、法规依据,或者相应行为具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院却对之作出了予以执行的裁定,人民检察院不仅应向人民法院发出检察建议,制止人民法院对违法行政行为的执行,同时还应审查相应行政公职人员在实施相应行政行为的过程中是否有违法乱纪、滥用职权、贪污腐败的行为。如发现相应公职人员有上述行为,应将案件有关材料转送纪检监察机关调查处理。这样,检察机关在对人民法院行政非诉执行活动进行监督时,就同时也监督了行政机关的行政行为和行政公职人员的职务履行行为。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权,保障和推进法治政府建设。

广义的行政检察对于保障和推进法治政府建设的作用除了通过上述两种相对间接的途径实现以外,还有一个重要的直接实现途径。这就是2017年第十二届全国人大常委会第二十八次会议修订的《行政诉讼法》规定的行政公益诉讼:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关有违法行使职权或者不作为的问题,可以直接监督,即可以对这些领域的行政机关直接提出检察建议,督促其纠正。如果相应行政机关在收到检察建议后仍不采取措施依法履行职责,人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。检察机关对行政机关的这种直接监督行为,对于保障和促进其依法行政,推进法治政府建设,无疑同样具有重要的作用。

在法治社会建设方面,行政检察监督的作用主要是为受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人提供进一步的救济,保障社会公平正义,维护社会稳定。行政检察监督的这一作用主要通过两个途径实现:一是受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人在通过申请行政复议和提起行政诉讼后仍然得不到其依法应该获得的救济,可向检察机关提出申诉。检察机关在对其申诉材料审查后,如认为法院的行政判决、裁定确有错误,依法向法院提出抗诉或检察建议,使相对人获得其依法应该获得的救济,以保障社会公平正义,避免相对人因冤屈和救济无效做出危害社会的过激行为,影响社会稳定;二是检察机关通过对行政判决、裁定等生效法律文书执行的监督和对非诉行政行为执行的监督,发现法院执行行为违法,或者执行人员在执行时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等行为,或者发现法院在执行活动中存在怠于履行职责情形的,可以通过提出检察建议的形式督促法院纠正。这种监督和督促纠正对于保障社会公平正义,维护社会稳定,防止群体性事件的发生和推进法治社会建设同样具有重要作用。

(三)加强中国特色行政检察制度建设是坚持和完善党和国家监督体系,强化对公权力运行制约和监督的需要

2018年《监察法》颁行以后,我国对公权力的监督总体系主要包括四大分支体系:一是人大监督体系;二是纪检监察监督体系;三是检察监督体系;四是审计监督体系。这四大体系在监督职能上有所分工:人大与人大常委会负责对所有国家机关行使职权行为的监督,重点监督国家机关立法行为(如行政机关的行政立法行为、监察机关的监察立法行为和司法机关的司法解释行为)和政策制定行为的合宪性、合法性(全国人大常委会可撤销行政法规、监察法规),监督一府一委两院负责人(如总理、副总理、国务委员、部长、委员会主任、监委主任、两院院长等)依法履行职责(全国人大可罢免一府一委两院负责人)。纪检监察机关负责监督包括党和国家机关领导干部的所有中国共产党党员以及所有行使公权力的公职人员遵纪守法的行为,重点监督党和国家机关领导干部及公职人员的贪腐、滥权、渎职等腐败行为;审计机关负责监督国务院各部门和地方各级政府的财政收支,以及国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支;而检察监督的范围既包括对国家机关行使职权行为(如人民法院的审判行为和对裁判文书的执行行为,公安机关的刑事侦查行为和采取刑事强制措施行为、监狱、看守所的执法行为等)的监督,也包括对一定范围公职人员行为(如审判人员在审理案件过程中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为)的监督;既包括对法院、公安、监狱、看守所等传统监督对象的监督,也包括对作为新拓展监督对象(一定范围一定领域的行政机关)的监督。

对于上述四大监督系统的监督对象和监督范围,宪法和相关法律虽然对其界限有相应的划分和界定,但其中也不可避免地会有一定的重合、交叉。如对行政不作为、乱作为的监督,既可以是人大监督(通过质询等方式)的对象和范围,也可以是纪委监察监督(通过对行政公职人员调查、处分的方式)的对象和范围,还可以是检察监督(通过行政公益诉讼的直接监督方式或对行政诉讼及非诉执行监督的间接监督方式)的对象和范围。又如,对审判人员在审理案件过程中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为既是纪委监察监督的对象和范围,也是检察监督的对象和范围。只是前者的监督着重于人,旨在追究违法审判人员的法律责任(给予政务处分或追究刑事责任),后者的监督着重于事,旨在决定对违法审判人员审判的案件是否再审。

在国家公权力的监督总体系中,由于各种监督系统的监督不可避免地存在一定重合、交叉的情形,从而也就不可避免地会存在一定空隙、导致各监督系统都不予监督的情形。某些领域、某些事项几个监督主体都监督,都管,某些领域、某些事项没有监督主体监督,没人管。正是针对此种情形,宪法确定检察机关是国家的法律监督机关。对于其他监督主体都不监督都不管的领域和事项(不论其是否应归属于某特定监督主体的监督范围),检察机关均应担负起相应的监督职责。例如,对行政不作为、乱作为的监督,在法律上就存在多个监督主体(如不作为、乱作为机关的所属政府、相应上级行政机关、人大和人大常委会、监察机关、受理相对人起诉的人民法院等),如果这些监督主体都不履行监督职责,检察机关作为国家法律监督机关就应该出手监督。这是中国特色宪制所设计的对公权力监督的总体系和监督机制赋予检察监督的功能和使命,而检察监督的这种功能和使命又主要集中于行政检察。当然,行政检察履行这种功能和使命一要受制于自己当下的资源和能力,监督范围只能逐步展开;二要视其他监督主体行使监督职能的情况而定,其他监督主体已经启动或正准备启动监督,行政检察则不宜直接介入。
  二、新时代行政检察的范围
  行政检察监督属于法律监督。所谓法律监督,是指监督主体依法律实施的,对监督对象行使职权、职责的活动、行为所涉法律层面问题的监督。法律监督既区别于监督主体依层级隶属关系对监督对象实施的工作监督(如上级行政机关对下级行政机关的监督、各级人民政府对所属工作部门的监督);也区别于监督主体依政治体制机制对监督对象实施的政治、政策监督(如人大对一府一委两院的监督)。行政诉讼活动属于法律性质的活动,行政诉讼主体(人民法院、被告、原告)实施的诉讼行为属于法律行为。人民检察院对行政诉讼活动,包括对行政诉讼主体实施的各种诉讼行为(起诉、受理、审理、裁判、执行)进行的监督均属于法律监督,其行使与之相应的职权、职责和采取相应的措施是宪法确定其作为国家法律监督机关的性质所决定的。另外,行政机关的行政活动亦同样属于法律性质的活动,行政主体实施的各种行政行为(包括作为和不作为)均属于法律行为。人民检察院对行政行为实施的监督,包括通过行政诉讼监督间接实施的监督和通过行政公益诉讼直接实施的监督,均属于法律监督。

《人民检察院组织法》第20条规定了检察机关的七项具体职权和一项概括性职权(即法律规定的其他职权),其中第5对诉讼活动实行法律监督和第6对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督”都同行政检察监督有关。“对诉讼活动实行法律监督当然包括对行政诉讼活动的法律监督;对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督当然包括对行政判决、裁定等生效法律文书执行的监督,也包括对非诉执行的监督。因为非诉执行裁定也应认为是一种行政裁定,至少是行政判决、裁定等生效法律文书中的生效法律文书。另外,《人民检察院组织法》第20条第4项的依照法律规定提起公益诉讼也含有行政检察监督的内容(行政公益诉讼)。只是从检察机关的机构设置的角度,行政公益诉讼已归入“四大检察”中公益诉讼检察的范畴,故本文不在行政检察中做重点论述。

据此,我们可以将新时代行政检察的范围分为三大类别:行政诉讼检察监督,行政判决、裁定执行和非诉执行检察监督,以及对违法行政行为的检察监督。

(一)行政诉讼检察监督

根据《宪法》《人民检察院组织法》和《行政诉讼法》的规定,行政诉讼检察监督的范围可以概括为以下四项:

1.对行政诉讼起诉、受理的监督

起诉、受理是行政诉讼活动的第一个环节。检察机关对行政诉讼活动的法律监督是全过程、全方位的。因此,行政诉讼检察监督的第一项监督即是对行政诉讼起诉、受理环节的监督。根据《行政诉讼法》第91条和第93条的规定,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院作出确有错误的不予立案或者驳回起诉的终局裁定,不管这种裁定是人民法院因受被告行政机关或其他行政机关、社会组织或个人(特别是领导干部)干预作出的,还是人民法院错误适用法律或法官对法律错误理解作出的,人民检察院都可以向人民法院提出抗诉或者检察建议,以纠正此种错误裁定,保护公民、法人和其他组织的行政诉权。

2.对行政审判活动的监督行政审判是行政诉讼活动中最重要的环节。

这个环节如果出现行政机关、社会团体或个人违法干预或人民法院违反法定诉讼程序等情形,诉讼结果显然就难于保障公正。因此,检察机关对行政审判的监督是整个行政诉讼检察监督的最重要环节。《人民检察院组织法》第47条第2款要求,对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理,或者人民检察院内部人员过问案件情况的,办案人员应当全面如实记录并报告;有违法违纪情形的,由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。这一条款适用于所有审判活动,但特别适用行政审判活动。另外,根据《行政诉讼法》第91条第1款第5项的规定,检察机关要对行政审判的诉讼程序进行监督,对人民法院违反法律规定的诉讼程序作出的可能影响公正的终局裁判,人民检察院可以向人民法院提出抗诉或者检察建议,以启动再审,纠正裁判中可能的错误。

3.对生效行政判决、裁定和调解书的监督

人民检察院对人民法院生效行政判决、裁定和调解书的监督是行政诉讼检察监督中最常见,最具法律效力的监督类型。根据《行政诉讼法》第93条的规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一(如主要证据不足、未经质证或者系伪造;适用法律、法规确有错误;遗漏诉讼请求;有新的证据,足以推翻原判决、裁定的等),或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

4.对行政审判人员在审判程序中的违法行为的监督

对行政审判人员在审判程序中违法行为的监督也属于广义的行政诉讼检察监督的范畴。《行政诉讼法》第93条第3款规定,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。另外,根据《行政诉讼法》第91条第8项和第93条第12款的规定,检察机关发现行政审判人员在案件审理时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的情形,应对相应终局裁判提出抗诉,启动法院再审。并且,依据《监察法》第34条,检察机关对在监督中发现行政审判人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应移送监察机关,由监察机关依法调查处置。

(二)行政判决、裁定执行和非诉执行检察监督

1.行政判决、裁定执行的检察监督

《人民检察院组织法》第20条规定的检察机关的职权之一即是对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。《行政诉讼法》及其司法解释虽然没有专门规定对行政判决、裁定等生效法律文书执行的检察监督,但是根据行政法理论及实践,最高人民法院和最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》应可以适用行政判决、裁定等生效法律文书执行的检察监督。根据该《若干规定》,具有下列情形之一的执行案件,人民检察院应当依职权进行监督:(一)损害国家利益或者社会公共利益的;(二)执行人员在执行时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的;(三)造成重大社会影响的;(四)需要跟进监督的。此外人民检察院认为人民法院在执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,亦属于检察监督的范围。人民检察院对行政判决、裁定等生效法律文书执行的监督主要采取检察建议的形式。

2.非诉执行检察监督

行政非诉执行检察监督是指人民检察院依据《人民检察院组织法》第20条第6项的授权,对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。行政非诉执行是指人民法院依据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定,应行政机关的申请,并对相应申请的合法性进行审查和作出执行裁定后,对在法定期限内既不自动履行行政决定,又不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,强制执行行政决定的行为。

行政非诉执行检察监督对于新时代法治政府建设具有非常重要的,并有为其他制度不可替代的作用。首先,行政非诉执行检察监督是实现宪法和组织法对人民检察院的性质定位,全面履行人民检察院的法律监督职能的需要。在《人民检察院组织法》第20条规定人民检察院享有的8项职权中,有两项包含行政非诉执行检察监督:一项是对诉讼活动的法律监督;另一项是对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督。行政非诉执行是《行政诉讼法》第八章规范的行政诉讼执行活动的重要内容之一,故属于行政诉讼活动的组成部分;行政非诉执行,在行政机关提出申请后,人民法院无论是准予执行,还是不准予执行,都要作出裁定,故此种裁定属于判决、裁定等生效法律文书的范畴,对此种裁定的执行则属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。因此,检察机关加强行政非诉执行检察监督对于其全面履行《人民检察院组织法》赋予的法律监督职能,实现宪法和组织法对人民检察院的性质定位具有重要意义。

其次,行政非诉执行检察监督是保障人民法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能,保护作为被执行人的公民、法人和其他组织的合法权益的需要。法律之所以授权人民法院应行政机关申请,对在法定期限内既不自动履行行政决定,又不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,执行行政决定,而非授权行政机关自己强制执行(当然,法律也授权行政机关自己对某些比较紧急的或侵权可能性较小的行政决定的强制执行),其主要目的在于防止行政机关违法行使职权,滥用权力,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。虽然公民、法人或者其他组织对行政机关违法侵犯其合法权益的行政决定可以申请行政复议和提起行政诉讼,但是,由于各种客观或主观的原因(如法律知识欠缺,不会告;行政机关威胁,不敢告、害怕行政机关打击报复不愿告等),放弃了复议、诉讼的机会或者耽误了复议、诉讼的法定期限。在这种情况下,法律不将强制执行权赋予行政机关而赋予人民法院,就是要让法院对行政决定的合法性进行审查,以阻止对可能的违法行政决定的强制执行,保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是法律的这种目的有赖于人民法院依法、公正地审查相应行政决定和正确作出准予或不准予执行的裁定并予以实施。如果法院、法官不依法、公正行使行政非诉执行职能,这种目的就会落空。然而,在目前的法治运行环境下(法院尚存在一定的外部干预,某些法官法律素质或政治素质尚存在一定问题等),法院、法官违法,错误地行使行政非诉执行职能的情况难以完全避免。因此,为了加强对法院、法官依法、公正行使行政非诉执行职能的监督,以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益,法律赋予人民检察院行政非诉执行检察监督的职能。

再次,行政非诉执行检察监督也是防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设的需要。行政非诉执行检察监督的直接对象是人民法院,但是此种监督必然涉及行政机关,行政机关无疑构成了行政非诉执行检察监督的间接对象。检察机关在对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行法律监督时,必然要审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性:行为实施主体是否具有行政主体资格;相应行为是否具有明显缺乏事实根据的情形;相应行为是否具有明显缺乏法律、法规依据的情形;相应行为是否具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形等。如果通过审查发现相应行为的实施主体不具有行政主体资格,或者相应行为明显缺乏事实根据或法律、法规依据,或者相应行为具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院却对之作出了予以执行的裁定。对此,人民检察院不仅应向人民法院发出检察建议,制止人民法院对违法行政行为的执行,同时还应审查相应行政公职人员在实施相应行政行为的过程中是否有违法乱纪、滥用职权、贪污腐败的行为。如发现相应公职人员有违法乱纪、滥用职权或贪污腐败的行为,应将案件有关材料移送纪检监察机关调查处理。这样,检察机关在对人民法院行政非诉执行活动进行监督时,就同时也监督了行政机关及其公职人员的行政行为。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设。

最后,行政非诉执行检察监督还是支持公民、法人和其他组织依法维权,促进行政相对人守法和依法履行法定义务的需要。行政非诉执行检察监督大多是由公民、法人或者其他组织向人民检察院申请监督启动的(检察机关通过报刊、广播、电视、网络等其他渠道获得人民法院行政非诉执行违法的信息也可主动启动监督程序)。人民检察院这种应申请启动监督的程序实质是对公民、法人和其他组织维权行为的支持。当然,人民检察院应申请启动行政非诉执行监督程序,最后的结果不一定能如申请人所愿:认定人民法院的执行裁定违法,终止人民法院的强制执行行为。如果行政机关的行政行为确实违法,人民法院仍裁定准予执行,检察机关自然会支持申请人的申请。但是,如果行政机关的行政行为是合法的,公民、法人或者其他组织有依法履行行政行为为之确定的义务的义务,人民法院裁定准予执行,检察机关则不仅不会建议人民法院撤销准予执行裁定,还应说服申请人自觉主动履行行政行为为之确定的义务;如人民法院已经启动强制执行,则应说服申请人配合人民法院的强制执行,使相应行政行为为之确定的义务得以实现。在这种情况下,行政非诉执行检察监督即实质上发挥了促进行政相对人守法和依法履行法定义务的功能。同时,检察机关这样做,还具有防范和化解社会矛盾,推进和谐社会建设的作用。因为公民、法人和其他组织不履行行政机关的行政行为为之确定的义务,通常是其认为相应行政行为违法,侵犯了他们的合法权益,而行政机关申请人民法院强制执行,则通常是其认为相应行政行为合法,相对人不履行是违法的。在这种情况下,二者的争议和矛盾如果不能获得公正的处理,必然会影响社会的和谐和社会秩序的稳定,如果矛盾激化,还可能导致社会冲突。对此,人民检察院展开行政非诉执行检察监督,如认定行政机关的行政行为违法,可建议人民法院不准予强制执行,以平息行政相对人对政府的不满和怨愤情绪;如认定行政机关的行政行为合法,相对人不履行违法,则教育相对人知法、守法,使之认识到自己抗拒履行的错误,从而自觉履行法定义务。上述情形无论属于哪种情形,非诉执行检察监督在其中均可发挥防范和化解社会矛盾,推进和谐社会建设的作用。

(三)对违法行政行为的检察监督

现行《人民检察院组织法》除了规定公益诉讼(包括行政公益诉讼和民事公益诉讼)外,没有直接赋予检察机关对违法行政行为的检察监督职权。但是,中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正,相当于赋予了检察机关对违法行政行为的行政检察监督职能。当然,党中央决定只是党的文件。要在实践中贯彻落实,还必须通过立法将党的政策上升为法律。尽管2017627日,第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改《行政诉讼法》,赋予了检察机关提起行政公益诉讼,对违法行政行为进行行政检察监督的职能,但是该法将这种监督的范围仅限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域。当然,法律在这四个领域之后还使用了的表述,从而为检察机关扩大对其他领域行政行为的监督留下了较广阔的余地。事实上,新《行政诉讼法》实施近三年来,全国各地检察机关都在探索拓展行政公益诉讼的范围。但四大检察格局中的行政检察如何开展对违法行政行为的检察监督,如何界定范围,与行政公益诉讼如何分工配合,是需要进一步认真研究探讨的问题。

关于检察机关对违法行政行为监督的范围,笔者认为可循以下四项原则逐步拓展:一是协同和补充监督的原则。根据这一原则,检察机关对违法行政行为监督只起协同和补充的作用。凡是其他监督主体已经在进行监督的事项,检察机关不应重复介入。只有其他监督主体都缺席监督时,检察机关如再不介入,国家利益、社会公共利益或公民、法人、其他组织的合法权益就要受到重大损害,此时,相应事项才进入检察机关实际行使监督权的范围。在这个意义上,检察监督可以说是制止和纠正违法行政行为,维护国家利益、社会公共利益或公民、法人、其他组织的合法权益的最后一道防线。二是循序渐进的原则。根据这一原则,检察机关对违法行政行为监督范围应依自己现时的条件、能力和社会的特别需要逐步拓展,选择当前违法行政行为危害最为严重的若干重点领域开展监督。三是不代行行政权原则。根据国家职能分工的要求,检察机关不能代替行政机关行使行政权。检察机关发现行政机关违法作为或不作为,可以建议行为机关纠正,或建议行为机关的上级机关或监察机关予以处理,或支持公民、法人、其他组织申请行政复议、提起行政诉讼,在所有这些手段都不奏效,都不能纠正行政机关违法的作为或不作为时,检察机关才应启动行政检察监督。在任何情况下,检察机关都不应代替行政机关作出行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付等任何行政行为。四是各地检察机关对此的监督范围应有所差别,不搞一刀切的原则。根据检察机关的国家法律监督机关性质,对违法行政行为监督的范围包括行政机关所有行政管理领域,如生态环境、安全生产、卫生健康、扶贫、资源能源、食品药品安全、知识产权、社会治安、国有财产保护、国防、交通、教育、科技、文化、文物保护、互联网等,可及于所有违法作为和不作为,如违法审批、许可、征收、征用、拆迁、处罚、强制、国有资产出让的招拍挂等,以及对依法应审批、许可、征收、征用、拆迁、处罚、强制、国有资产出让的招拍挂的事项违法不予审批、许可、征收、征用、拆迁、处罚、强制、招拍挂等。但一个地方的行政检察监督不可能,也不应该及于所有领域的所有违法行政行为,而只能和只应该根据各地的实际情况确定对违法行政行为监督的范围,不应搞一刀切

三、新时代行政检察的目标

新时代行政检察的目标不是单一而是多元的,但本文由于篇幅的限制,只讨论当下理论和实务界都比较关注的促进行政争议实质性化解的目标,而不论及其他。

行政检察有监督人民法院依法进行行政审判,监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益,保护国家、社会公共利益的目标,也有促进行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定的目标。从检察机关在整个国家治理体系中所处的地位和提高国家治理能力的需要而言,行政检察的后一目标具有非常重要的意义。

首先,行政争议的实质性化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一,解决争议的法律效果与社会效果的统一,以防止为片面追求形式法治而忽视和损害实质法治,片面追求法律效果而忽视和损害社会效果。例如,某企业建成一项重大工程或盖起一座大楼,所有其他法律手续都办好了,但因为某种客观原因而少办了某一个证件,行政机关就将之认定为违法建筑,一定要依法给予强制拆除的行政处罚。该企业不服诉至法院,法院依据形式法治的要求,认定行政机关强拆是严格执法,驳回原告的诉讼请求。在这种情况下,如原告向检察机关申诉,检察机关可否调查一下相对人少办一证的原因是否可不归责于相对人,考察一下在现行法律规范范围内有无让相对人补办相应证件或以其他处罚取代拆除处罚的可能,如果有此可能,检察机关即可建议人民法院不硬性驳回原告诉讼请求而是改与行政机关协调,要求行政机关采用更加合理且合法的方式解决与原告的行政争议。这样无疑会更有利于保障形式法治与实质法治的统一,法律效果与社会效果的统一。

其次,行政争议的实质性化解有利于全面实现《行政诉讼法》规定的立法目的(解决行政争议、保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政),防止行政审判为片面追求某一种价值而忽视或牺牲另一种价值。例如,因房屋拆迁、土地征收引发的行政争议,行政相对人起诉的原因大多是因为补偿标准过低或安置条件过差,诉讼的主要目的是争取获得较多的补偿或较优的安置条件。但其诉讼代理人律师为了胜诉,往往要寻找行政机关相应行政行为的违法之处,有时难于找到行政的实质违法问题,即从行政的程序违法方面找问题,重点从行政行为的某一程序瑕疵上突破,人民法院从监督行政机关依法行政的立法目的出发,也会把重点放在行政行为的程序违法上,而忽略了当事人的主要诉求,即判决撤销行政行为和责令行政机关重新作出行政行为。这样判决虽并不违法,但可能多耗费行政机关和当事人很多时间和精力,而行政争议却未能获得实质性解决。对于这种情况,当事人如向检察机关申诉,检察机关如果能从行政诉讼法的整体立法目的出发,提示人民法院既注重监督行政机关依法行政,也注重解决行政相对人与行政机关的实质争议,建议法院认真审查行政机关给予相对人的补偿标准是否真正过低、安置条件是否真正不符合要求;法院如能全面兼顾行政诉讼的各种价值,注重解决相对人的实质请求,就会收到更好的诉讼效果。

最后,行政争议的实质性化解有利于发挥中国特色解纷机制的优势(兼顾公共利益与私人利益,平衡争议各方的不同利益),防止片面追求公益而忽视、牺牲私益,或者片面追求私益而忽视、牺牲公益。例如,近年来,国家特别重视生态环境。有的地方政府为了改善和提高当地水环境质量,强制关闭了许多农村养猪场;有的地方政府为了降低Pm2.5量值和改善大气质量,强制关闭了许多以煤为能源的城市郊区供暖供热设施;有的地方政府为了市镇管理秩序,全面禁止市民摆摊设点占道经营。对此,农村养猪者、城市郊区供暖供热企业和许多生活困难的市民摊贩不服,诉至法院。法院审理此类案件有很大的自由裁量空间,但其自由裁量权运用必须兼顾保护生态环境、市镇管理秩序的公益与养猪者、供暖供热企业的投资赢利私利,以及生活困难的市民摊贩谋求生活出路的私利。如果法院的裁判只注重一种利益而忽略了另一种利益,相应行政争议肯定就难以得到实质性化解。在这种情况下,如果相对人对法院裁判不服,向检察机关申诉,检察机关为实质性化解行政争议,即有必要与法院和行政机关适当协调商榷:养猪场是否可以不关闭或少关闭,而让养猪者加强猪场卫生管理;以煤为能源的供暖供热设施是否可暂缓关闭,待有了充足的天燃气来源后完成煤改气以后再关闭,如确需及时关闭,是否应给予相对人以相应补偿;以及对市民摊贩摆摊设点占道经营是否可不全面禁止,而只在特定时段予以禁止。政府的行政措施如能适当兼顾公益与私益,相对人自然就会配合政府的工作,从而从根本上化解与政府的争议和矛盾。

2019年以来,各地法院和检察院都开始重视行政争议的实质性化解,一些省(如安徽省)、直辖市(如上海市)的高级法院相继出台了加强和完善行政争议实质性解决机制的实施意见。最高检还召开了全国检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动电视电话会议。考察两高和全国各地法院、检察院的司法实践,其行政争议实质性化解主要有以下方式和途径:(一)充分发挥调解程序在化解行政争议方面的积极作用。调解程序不仅适用于《行政诉讼法》规定的行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件,还适用于各种行政协议案件。(二)充分发挥多元化解决纠纷机制在化解行政争议方面的积极作用。人民法院在行政审判过程中,检察机关在行使行政检察职能时,根据实质性化解行政争议的需要,均可借助职能机构、行业协会、群团组织、基层群众自治性组织等广泛联系各方面群众的功能和作用,协助解决各种不同的行政争议。(三)积极运用司法建议和检察建议的方式促使行政机关依法行政,尊重和保护行政相对人的合法权益,以从源头上减少行政争议的发生。(四)推进法、检与政府,法、检本身横向和纵向间的联动与协作,促使相应行政争议(特别是那些积案多年化解不了的争议和涉及面广的争议)获得全面、整体和根本性解决,消除相应争议解决之后又再度发生的隐患,真正实现案结事了。(五)加强对行政规范性文件的合法性监督。有些行政争议虽然表面是源于行政行为的违法或不当,但实质是源于相应行政行为所依据的行政规范性文件的不合法或者不合理。然而法院和检察院均没有撤销行政规范性文件或确认行政规范性文件无效的法定权力。在这种情况下,法、检应向相应文件的制定机关制发司法建议或检察建议,促成其撤销或改变相应文件,使之不仅从源头上化解相应行政争议,而且通过化解相应争议而解决此一类行政争议。

实质性化解行政争议是当前检察机关行使行政检察监督职能时应当高度重视和下大力追求的一项重要目标。但是,我们也要防止一种倾向掩盖另一种倾向:将这项目标作为行政检察监督的唯一目标。人民检察院行使行政检察监督职能除了追求实质化解行政争议的目标外,还应同时追求法治的价值。我们不能为了化解行政争议而牺牲法治价值。例如,我们不能为了息讼而建议或劝说行政机关给予相对人法外利益,让相对人对行政机关的违法行为不起诉,或起诉后撤诉;我们也不能为了平息相对人对行政的异议,建议或劝说行政机关对相对人的违法行为不处罚,不追究,或怂恿行政机关花钱买平安,花钱买稳定。另外,人民检察院行使行政检察监督职能,为实质化解行政争议,与人民法院之间以及与行政机关之间进行适度合作、联动、协调是必要的,但合作、联动、协调不能放弃监督、制约。检察机关在行使行政检察监督职能时既要注重推进行政争议的实质性化解,同时也要注重监督人民法院公正司法和监督行政机关严格执法,不能因为现在全社会重视和强调行政争议的实质性化解就忽略甚至否定检察机关作为国家法律监督机关的基本性质定位。


原文刊载于《国家检察官学院学报》2020年第4期

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