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行政检察应促推行政争议实质性化解

作者: 姜 明 安   点击量:156


行政检察有监督人民法院依法进行行政审判、监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益、保护国家、社会公共利益的功能与作用,也有促推行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定的功能与作用。对后一功能与作用,我们往往容易忽视。但是,这一功能与作用的有效发挥对于国家检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能,提高国家治理能力具有非常重要的意义。

首先,行政争议的实质性化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一、解决争议的法律效果与社会效果的统一,以防止为片面追求形式法治而忽视和损害实质法治,片面追求法律效果而忽视和损害社会效果。例如,行政相对人建成一项重大工程或盖起一座大楼,所有其他法律手续都办好了,但因为某种客观原因而少办了一个证件,行政机关就将之认定为“违法建筑”,一定要“依法”给予强制拆除的行政处罚。行政相对人不服诉至法院,法院依据形式法治的要求,认定行政机关强拆是“严格执法”,驳回行政相对人的诉讼请求。在这种情况下,如相对人向检察机关申诉,检察机关可否调查一下相对人少办一证的原因是否可不归责于相对人,考察一下在现行法律规范范围内有无让相对人补办证件或以其他处罚取代“拆除”处罚的可能,如果有此可能,检察机关即建议人民法院不硬性驳回相对人诉讼请求而是改与行政机关协调,要求行政机关采用更加合理且合法的方式解决与相对人的行政争议,无疑会更有利于保障形式法治与实质法治的统一,法律效果与社会效果的统一。

其次,行政争议的实质性化解有利于全面实现行政诉讼法规定的立法目的(解决行政争议、保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政),防止行政审判为片面追求某一种价值而忽视或牺牲另一种价值。例如,因房屋拆迁、土地征收引发的行政争议,行政相对人起诉的原因大多是因为补偿标准过低或安置条件过差,诉讼的主要目的是争取获得较多的补偿或较优的安置条件。但其诉讼代理人律师为了胜诉,往往要寻找行政机关相应行政行为的违法之处,有时难于找到实质的违法问题,即从程序违法方面找问题,重点从行政行为的某一程序瑕疵上突破,人民法院从监督行政机关依法行政的立法目的出发,也会把重点放在行政行为的程序违法上,而忽略了当事人的主要诉求,即判决撤销行政行为和责令行政机关重新作出行政行为。这样判决虽并不违法,但可能多耗费行政机关和当事人很多时间和精力,而行政争议却未能获得实质性解决。对于这种情况,当事人如向检察机关申诉,检察机关如果能从行政诉讼法的整体立法目的出发,提示人民法院既注重监督行政机关依法行政,也注重解决行政相对人与行政机关的实质争议。建议法院认真审查行政机关给予相对人的补偿标准是否真正过低、安置条件是否真正不符合要求。法院如能全面兼顾行政诉讼的各种价值,注重解决相对人的实质请求,就会收到更好的诉讼效果。

再次,行政争议的实质性化解有利于发挥中国特色解纷机制的优势(兼顾公共利益与私人利益,平衡争议各方的不同利益),防止片面追求公益而忽视、牺牲私益,或者片面追求私益而忽视、牺牲公益。例如,近年来,国家特别重视生态环境。有的地方政府为了降低 Pm2.5 量值和改善大气质量,强制关闭了许多以煤为能源的城市郊区供暖供热设施;有的地方政府为了市镇管理秩序,全面禁止市民摆摊设点占道经营。对此,农村养猪者、城市郊区供暖供热企业和许多生活困难的市民摊贩不服,诉至法院。法院审理此类案件有很大的自由裁量空间,但其自由裁量权运用必须兼顾保护生态环境、市镇管理秩序的公益与养猪者、供暖供热企业的投资赢利私利,以及生活困难的市民摊贩谋求生活出路的私利。如果法院的裁判只注重一种利益而忽略了另一种利益,相应行政争议肯定就难以得到实质性化解。在这种情况下,如果相对人对法院裁判不服,向检察机关申诉,检察机关为实质性化解行政争议,即有必要与法院和行政机关适当协调商榷:养猪场是否可以不关闭或少关闭,而让养猪者加强猪场卫生管理;以煤为能源的供暖供热设施是否可暂缓关闭,待有了充足的天燃气来源后完成“煤改气”以后再关闭,如确需及时关闭,是否应给予相对人以相应补偿;以及对市民摊贩摆摊设点占道经营是否可不全面禁止,而只在特定时段予以禁止。政府的行政措施如能适当兼顾公益与私益,相对人自然就会配合政府的工作,从而从根本上化解与政府的争议和矛盾。

自2019年以来,各地法院和检察院都开始重视行政争议的实质性化解,一些省(如安徽省)、直辖市(如上海市)的高级法院相继出台了加强和完善行政争议实质性解决机制的实施意见。最高检还召开了全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动电视电话会议。考察两高和全国各地法院、检察院的司法实践,其行政争议实质性化解主要有以下方式和途径:(一)充分发挥调解程序在化解行政争议方面的积极作用。调解程序不仅适用于《行政诉讼法》第六十条规定的行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件,还适用于各种行政协议案件;(二)充分发挥多元化解决纠纷机制在化解行政争议方面的积极作用。人民法院在行政审判过程中,检察机关在行使行政检察职能时,根据实质性化解行政争议的需要,均可借助职能机构、行业协会、群团组织、基层群众自治性组织等广泛联系各方面群众的功能和作用,协助解决各种不同的行政争议;(三)积极运用司法建议和检察建议的方式促使行政机关依法行政,尊重和保护行政相对人的合法权益,以从源头上减少行政争议的发生;(四)推进法、检与政府,法、检本身横向和纵向间的联动与协作,促使相应行政争议(特别是那些积案多年化解不了的争议和涉及面广的争议)获得全面、整体和根本性解决,消除相应争议解决之后又再度发生的隐患,真正实现案结事了;(五)加强对行政规范性文件的合法性监督。有些行政争议虽然表面是源于行政行为的违法或不当,但实质是源于相应行政行为所依据的行政规范性文件的不合法或者不合理。然而法院和检察院均没有撤销行政规范性文件或确认行政规范性文件无效的法定权力。在这种情况下,法、检应向相应文件的制定机关制发司法建议或检察建议,促成其撤销或改变相应文件,使之不仅从源头上化解相应行政争议,而且通过化解相应争议而解决此一类行政争议。

实质性化解行政争议是当前检察机关行使行政检察监督职能时应当高度重视和下大力追求的一项重要目标。但是,我们也要防止一种倾向掩盖另一种倾向:将这项目标作为行政检察监督的唯一目标。人民检察院行使行政检察监督职能除了追求实质化解行政争议的目标外,还应同时追求法治的价值。我们不能为了化解行政争议而牺牲法治价值。例如,我们不能为了息讼而建议或劝说行政机关给予相对人法外利益,让相对人对行政机关的违法行为不起诉,或起诉后撤诉;我们也不能为了平息相对人对行政的异议,建议或劝说行政机关对相对人的违法行为不处罚,不追究,或怂恿行政机关花钱买平安,花钱买稳定。另外,人民检察院行使行政检察监督职能,为实质化解行政争议,与人民法院之间以及与行政机关之间进行适度合作、联动、协调是必要的,但合作、联动、协调不能放弃监督、制约。检察机关在行使行政检察监督职能时既要注重推进行政争议的实质性化解,同时也要注重监督人民法院公正司法和监督行政机关严格执法,不能因为现在全社会重视和强调行政争议的实质性化解就忽略甚至否定检察机关作为国家法律监督机关的基本性质定位。


载2020年7月13日《检察日报》


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