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为法治城市建设探寻路径----深圳法治城市示范区建设思考

作者:姜 明 安   点击量:713

         

2019年8月9日,中共中央、国务院发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》确定的示范区战略定位有五:[1]其中之一是“法治城市示范”,即为全国法治城市建设探寻路径,为其他城市法治建设提供相应的可借鉴可复制的经验。这一战略定位实际上是党中央、国务院赋予深圳的一项新的历史使命。

法治城市建设是党的十八届四中全会设计的全面推进依法治国总工程中的一个子工程。这个子工程在全面推进依法治国总工程中有着特殊重要的地位。这种特殊重要地位不仅是由我国城市人口在我国总人口的占比[2](现已超过60%,)决定的,[3]而且是由法治城市建设与我国全面推进依法治国总目标、总任务[4]的关系决定的:我国全面推进依法治国总目标、总任务的每一项具体目标、任务都要求通过法治城市建设落实。全国每一个城市(特别是设区的市)法治建设的具体目标、任务和途径可能各不相同,各有特色,但是都必须实施和落实我国依法治国的总目标、总任务。依法治国总目标、总任务中建设中国特色社会主义法治体系的目标和任务是:形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。依法治国总目标、总任务中建设社会主义法治国家的目标和任务是:坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

法治城市建设是实现依法治国上述总目标、总任务的不可或缺不可取代的重要途径。推进依法治国总目标、总任务的实现要求全面推进法治城市建设,而不仅仅是推进诸如法治政府建设等城市法治建设中某一领域某一个方面的建设。城市法治建设的主体包括党委、人大、政府、监察委、法院、检察院以及社会组织、团体,乃至每一个市民,而不只是政府和政府公职人员。中共中央、国务院发布的《意见》所提出的深圳经济、政治、文化、社会和生态文明等各项发展目标和要求中,同时涵括了深圳法治城市建设各个领域各个方面的目标和要求,其中第三项“率先营造彰显公平正义的民主法治环境”是对深圳法治城市建设提出的重点(而不是唯一)目标和要求。这项目标和要求列举了三个方面的具体任务:一是全面提升民主法治建设水平;二是优化政府管理和服务;三是促进社会治理现代化。这些目标、要求及其任务不是孤立的,而是与第二项“率先建设体现高质量发展要求的现代化经济体系”、第四项“率先塑造展现社会主义文化繁荣兴盛的现代城市文明”、第五项“率先形成共建共治共同富裕的民生发展格局”,以及第六项“率先打造人与自然和谐共生的美丽中国典范”紧密相联系的,第三项(作为深圳法治城市建设的主要内容)是其他各项(深圳经济、政治、文化、社会和生态文明建设的内容)的保障。其他各项目标和要求的实现有赖于第三项(法治城市建设)目标和要求的实现。没有第三项目标和要求的有效实现,深圳建设中国特色社会主义先行示范区的其他目标和要求就都难于实现。

那末,如何实现中共中央、国务院发布的《意见》所提出的深圳法治城市建设的目标和要求呢?笔者认为,法治城市建设必须坚持以下四项原则:

一、法治城市建设必须坚持以人民为中心的原则

以人民为中心是我们党治国理政的核心理念和基本原则,它必须体现在我们所进行的一切工作中,法治城市建设当然也必须体现这一核心理念,坚持这一基本原则。

法治城市建设坚持以人民为中心的原则主要应体现在两个方面:一是地方立法(包括地方性法规和地方政府规章)和地方重大问题的决策应反映和体现人民的意志和利益,反映和体现公平正义。特别注重解决广大人民群众最普遍关心的和涉及他们切身利益的问题,如幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的问题等;二是地方立法和地方重大问题的决策应保障和扩大市民的有序参与,坚持立法和决策公开,有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群众代表、部门、人民团体、专家、人大代表、政协委员和社会有关方面的意见;所有地方性法规、规章和重大决策草案,除依法需要保密的,应在审议通过前向社会公布,征求意见,征求意见的情况还应当向社会通报。

二、法治城市建设必须坚持制度之治的原则

坚持制度之治,是党的十八大以来我们党治国理政的基本经验。法治城市建设必须运用好这一经验,坚持制度之治。党的十九届四中全会将中国特色社会主义制度概括为十三个方面的体系,法治体系是其中之一。城市建设法治体系与其他制度体系有着紧密的联系。这种联系表现在两个方面:一方面,城市建设法治体系是其他制度体系的保障,城市建设法治体系不健全、完善,城市建设的其他任何制度体系都不可能顺利运作和有效发挥作用;另一方面,法治体系也必须依赖其他制度体系,吸取其他制度体系运作的理论成果和实践经验,不断与时俱进,防止和避免法治僵化、停滞不前,妨碍改革开放的顺利进行。

就城市建设法治体系与其他制度体系第一个方面的联系来说,其他任何制度要得以确立、巩固和顺利运作,即要求法治化。例如,城市建设要坚持和完善党的领导制度,提高党委科学执政、民主执政、依法执政水平,市、区党委就必须制定和健全相应的党内规则和制度,规范城市各级党委和党组织的决策、选举、机构设置、职权职责、履职程序、党务公开、监督、责任机制以及党组织与国家机关、社会组织的关系等;城市建设要坚持和完善人民当家作主的民主政治制度,市人大和人大常委会就必须制定和健全有关城市各级各类机构、组织的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督以及基层群众自治的地方性法规,市政府要制定相应规章。城市建设要坚持和完善社会主义基本经济制度,推进经济高质量和有序发展,市人大和人大常委会就必须制定和健全在其所辖区域内推进市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,保障各类市场主体公平竞争、促进各类市场主体守法诚信等方面的的地方性法规,市政府要制定相应规章。就城市建设法治体系与其他制度体系第二个方面的联系来说,城市建设法治要对城市治理、城市改革开放发挥有效的规范、促进和保障作用,就必须不断吸收和凝聚城市治理、城市改革开放的理论成果和实践经验。这些理论成果和实践经验是不断创新与发展的。特别是像深圳这样的改革开放一直走在全国前列的城市,其在经济、政治、社会、文化,以及生态文明建设方面不断有理论创新和制度创新,城市建设法治必须体现和反映这些创新,法治适应改革开放发展而与时俱进是法治城市建设示范区必须具有的品格。

三、法治城市建设必须坚持贯彻新发展理念的原则

党的十九大将新发展理念确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。指出,“发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。法治城市建设必须全面贯彻新发展理念。

法治城市建设对“创新”理念的贯彻应体现在两个方面:一是城市建设法治本身需要创新,与时俱进,不能机械和僵化;二是对科技创新、制度创新等的促进和保障,特别是通过立法、执法和司法促进社会治理现代化,促进大数据、云计算、人工智能等技术的综合应用,提高社会治理智能化专业化水平;加强社会信用体系建设,构建统一的社会信用平台;加快智慧城市建设,推进粤港澳大湾区大数据中心建设;探索完善数据产权和隐私保护机制,强化网络信息安全保障;以及加强基层治理,改革创新群团组织、社会力量参与社会治理模式等。[5]

法治城市建设对“协调”理念的贯彻同样应体现在两个方面:一是城市法治体系(含地方性法规、规章体系、城市法治实施体系、城市法治监督体系、城市法治保障体系,以及市委区委规则制度体系)内部的协调,以保证其良性和有效运转;二是城市法治体系对市辖区域内经济、政治、文化、社会和生态发展的协调,保障“五位一体”科学协调发展。

法治城市建设对“绿色”理念的贯彻主要是应通过立法、执法、司法促进人们加强对市辖区域内生态环境、自然资源的保护,加大环境污染治理的力度,以建设“绿水青山”的美丽城市。

法治城市建设对“开放”、“共享”理念的贯彻主要应做到:通过立法、执法、司法反对、消除经济领域的封闭和垄断,促进和保障市辖区域内开放经济、共享经济的发展。

四、法治城市建设必须坚持优化政府管理和服务的原则

这一原则主要包括五个方面的要求:一是深化“放管服”改革,全面推行“三张清单”制度,[6]尽量减少给公民增加烦扰和负担的各种审批、许可,特别是废止“证明你妈是你妈”的各种奇葩证明;二是推进互联网、大数据、人工智能、区块链等高科技的应用,推进“数字政府”改革建设,实现主动、精准、整体式、智能化的政府管理和服务,实现市民办事“最多跑一次”;三是不断探索实行跨领域跨部门综合执法和“街乡吹哨,部门报到”,改革完善公平竞争审查和公正监管制度,推进“双随机、一公开”监管,提高政务服务的实效;四是严格行政监管,切实保障企业生产安全、居民生活安全,特别是食品药品安全;五是健全政企沟通机制,构建亲清政商关系,进一步激发和弘扬优秀企业家精神,打造法治化营商环境。[7]

 

                   载《深圳法治评论》2020年第一期



[1] 中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》确定的示范区的五个方面的战略定位分别是:高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆和可持续发展先锋。

[2] 改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇人口占全国总人口的比重从1949年末的10.64%和改革开放前的17.92%上升至2018年末的59.58%,现已超过60%。特别是党的十八大以来,户籍制度改革全面落地,农业转移人口市民化提速。截至2018年,大约有9000多万农业转移人口在城镇落户,城镇常住人口增加至8.3亿人。

[3] 在如此大的城市人口比重的现实国情下,可以说,实现了法治城市建设的目标在很大程度上就实现了法治国家建设的目标。

[4] 根据党的十八届四中全会决定,我国全面推进依法治国的总目标、总任务是建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。

[5] 参见中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》第三部分第(十)节。

[6] “三张清单”指权力清单、责任清单、负面清单。

[7] 参见中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》第三部分第(九)节。


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