您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 公法讲坛

从宪法视角透视疫情防控工作

作者:曲頔   点击量:263

新冠肺炎疫情在世界各国的集中暴发和迅速蔓延,对整个国际社会都带来巨大影响。能否有效防控疫情,保护人民生命安全和身体健康,维护经济社会稳定,对各国执政能力和执政水平都是一次严峻考验。中国首当其冲地经历了这场大考、经受住了疫情防控的考验,也为世界各国抗击疫情积累了宝贵的经验。值得特别注意的是,疫情防控工作中,习近平总书记强调,疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,全面提高依法防控、依法治理能力。因此,在应对疫情的非常状态下,能否始终坚持运用法治思维和法治方式依法科学防控,是对我国治理体系和治理能力的特殊考验;而中国特色社会主义法律体系能否为防控工作提供有效支撑,则是对多年来法治建设成效和法律体系成色的一次实战检验。

一、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是依宪依法防控疫情的坚实制度支撑

改革开放开启了我国一手抓建设,一手抓法制的新征程。经过各方面共同努力,2010年,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系如期形成,我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。在此基础上,进一步加强重点领域立法,实行科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量,法律体系得到进一步完善。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央就人民健康、公共卫生安全作出一系列重大部署,提出要把人民健康放在优先发展的战略地位,推进健康中国建设,出台了《“健康中国2030”规划纲要》。党的十九大进一步提出实施健康中国战略。落实党中央重大战略部署,全国人大常委会制定和修改了一系列医疗卫生相关法律,仅2019年就集中制定了基本医疗卫生与健康促进法、疫苗管理法,修改了药品管理法,保障公民享有基本医疗卫生服务和用药的安全有效可及。

      目前,在医疗卫生领域形成了广覆盖、多层次、较为完备的法律法规制度体系。一是医疗健康方面。有基本医疗卫生与健康促进法、中医药法、药品管理法、疫苗管理法、执业医师法、母婴保健法、精神卫生法、献血法等。二是公共卫生方面。有传染病防治法、职业病防治法、国境卫生检疫法、进出境动植物检疫法、动物防疫法、野生动物保护法、传染病防治法实施办法等。三是公共卫生事件应急处置方面。有突发事件应对法、出境入境管理法、食品安全法、突发公共卫生事件应急条例等。四是医疗保险和救助方面。有社会保险法、红十字会法、慈善法、公益事业捐赠法等。

这些法律法规有效涵盖、容纳了依法防控工作的需求,为依宪依法防控疫情提供了有效的制度供给和坚实的制度支撑,经受住了这场突发重大公共卫生事件的检验。同时,也为全国和各地方及时出台抗击疫情的相关规范性文件和举措提供了充足的制度空间。

二、依宪依法开展疫情防控的生动实践是合格的中国答卷

面对突如其来的疫情“大考”,党中央第一时间作出重大决策部署,并特别强调坚持依法防控的极端重要性。在党中央集中统一领导下,从武汉市防控指挥部发布通告宣告“封城”、集中优势资源实现“应收尽收、应治尽治”,到各地各部门根据中央的形势判断,分区分级、统筹做好疫情防控与经济社会发展,各地各部门因应不同阶段疫情防控需要,以相关法律法规为依据,及时出台规范性文件。这些规范性文件数量之大、范围之广、出台之及时、内容之具体详尽,是本次疫情防控工作有别于以往重大突发事件应对的突出亮点,也是运用法治思维和法治方式开展防控工作的重要体现。

      全国人大常委会法工委高度关注各地各部门疫情防控相关规范性文件,及时对其进行跟踪、梳理,对规范性文件的合宪合法性进行研究。总体上,及时制定与公布这些规范性文件,提高了人民群众对疫情防控相关工作的知晓程度,有效争取了人民群众的理解和支持;明确了权利义务关系,为民众行为提供了指引,增强了确定性和可预测性,为保障人民群众生命健康安全和经济社会平稳有序运行,在法治轨道上统筹推进疫情防控和经济社会发展提供了有效支撑。同时,对疫情防控措施的合宪合法性判断,应充分考虑到应急、非常状态的特殊属性,以实现有效治理为目标,坚持实事求是,充分考虑到对新冠病毒的认知是一个逐步深化的过程。因此,要有“事急从权”的宽容度,不能求全责备、搞“事后诸葛亮”。总的来看,这些规范性文件,是根据实际需要在宪法法律框架内作出的具体安排,符合法律规定,也符合宪法的规定与精神。
      当然,实践中个别基层组织等出现的如设卡拦截、阻断公路,对外地人员“一律劝返”、对被隔离居民“锁死家门”等“一刀切”“硬隔离”措施,一些地方执法工作中出现的执法简单粗暴、甚至“暴力执法”、“过激执法”的问题,不符合依法防控要求。对此,全国人大常委会法工委密切关注、多次发声,指出依法防控疫情必须主体适格、手段合法、措施适度。对于上述问题,有关方面及时予以制止,并依法进行了纠正。

三、推进疫情防控工作的宪法透视

在党中央坚强领导下,经过全国人民艰苦努力,中国依宪依法防控疫情提交了合格答卷。从宪法视角进行透视,我国疫情防控和复工复产工作的有效推进,体现出中国共产党领导和我国社会主义制度、我国国家治理体系的强大生命力和显著优越性,也体现出宪法的全面有效实施。(一)疫情防控的实践证明党的领导是最大的制度优势我国宪法序言记述了党带领各族人民在新民主主义革命和社会主义事业历史进程中的领导核心作用,从指导思想、根本任务、发展道路、奋斗目标等角度对坚持党的领导作了规定。宪法第一条中进一步明确规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

      新冠肺炎疫情发生以来,以习近平同志为核心的党中央总揽全局、统一指挥,第一时间指出“疫情就是命令、防控就是责任”,防控疫情是当前的“头等大事”和“最重要工作”,提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求和坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战的号令。在疫情防控全过程,通过召开会议作出重大决策、成立中央领导小组、派出中央指导组、亲自调研指导、调整人事布局等,坚定发挥领导核心作用,起到了统一思想、明确方向、坚定信心、科学决策、协调各方、凝聚力量,确保将人民生命安全和身体健康放在首位,确保疫情防控沿着法治轨道推进,确保统筹兼顾疫情防控和经济社会发展的重要作用。在党中央坚强有力领导下,武汉保卫战、湖北保卫战取得决定性成果,疫情防控阻击战取得重大战略成果,统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得积极成效。实践充分证明,党的领导是中国特色社会主义制度最主要的优势,越是危难时刻越需要充分发挥党的领导核心作用。
      (二)疫情防控工作与宪法规定的国家根本任务一以贯之以宪法的形式规定国家根本任务,具有指明道路、凝聚共识、团结力量的重要功能与作用。我国宪法序言在第七自然段对国家的根本任务作了规定;1993年、1999年、2004年、2018年四次宪法修改又根据新形势新实践进行了发展完善,形成了目前关于国家根本任务的表述①。在党的集中统一领导下开展的疫情防控工作,与我国宪法序言规定的国家根本任务一以贯之,是国家根本任务在特定历史阶段、特定事件中的落实和体现,也是党依宪治国、依宪执政的鲜明体现。第一,打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,保护人民生命和健康安全,统筹推进经济社会发展工作,是实现新时代国家根本任务“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”的重要体现。同时,人民生命和健康安全也是建设“社会主义现代化强国”、实现“中华民族伟大复兴”的国家目标的必然要求。没有全民健康,就没有全面小康。没有人民生命和健康安全,实现宪法规定的国家根本任务是无从谈起的。
      第二,此次疫情,我国国家治理体系和治理能力在重大危机面前经受住了“压力测试”,法治建设成效和法律体系成色经受住了“实战检验”。但是,也暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板和不足。补短板、堵漏洞、强弱项,健全各方面制度、完善治理体系,就是落实国家根本任务“不断完善社会主义的各项制度”的体现。

(三)疫情防控是以人民为中心的宪法精神的必然要求我国宪法第一条明确规定,我国是人民民主专政的社会主义国家。这一国家性质决定了人民是国家的主人,以人民为中心是立国之本,也决定了带领广大人民群众坚决打赢疫情防控的人民战争,是对执政党、各国家机关及其工作人员的必然要求。

       第一,以人民为中心的宪法精神与执政党的执政理念是高度统一的。宪法序言和第一条第二款中都对党的领导作了明确规定。中国共产党是不忘初心、牢记使命、全心全意为人民服务的马克思主义政党。人民对美好生活的向往是中国共产党的奋斗目标。党的十九大修改党章,增写了坚持以人民为中心的发展思想。
第二,宪法多个条款中“为人民服务”的规定也体现出以人民为中心的精神。比如,宪法第二十七条第二款②、第二十九条③、第七十六条第二款④,分别规定了“一切国家机关和国家工作人员”、“中华人民共和国的武装力量”、“全国人民代表大会代表”要“努力为人民服务”。这既是对国家机关、国家机关工作人员、武装力量、人大代表的直接要求,也是以人民为中心的宪法精神的直接体现。

在这次抗击疫情中,习近平总书记和党中央始终坚持、多次强调把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,这是疫情防控中最突出的决策指引和最主要的价值取向,体现出共产党人以人民为中心的初心和为民情怀,也是国家机关及其工作人员、国家武装力量等各司其职、积极支援、冲锋在前、无私奉献的价值追求。
     (四)疫情防控“全国一盘棋”是单一制国家中央与地方关系的体现和集中力量办大事体制优势的鲜明写照宪法第三条第四款规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。我国是单一制国家,地方行政区域的管理属于国家管理,中央政府对国家全部领域进行全面管治。正所谓“事在四方、要在中央”。

       此次疫情防控是一项系统工程,在党的集中统一领导下,各级党委和政府坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度,形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。尤其是武汉“封城”这个扭转局面的“关键一招”,不是一个轻易的决断。以封闭一个人口千万级别的大城市来阻断疫情传播,举措之全面、严格、彻底,世所罕有。这个艰难而重大的政治决断,建立在从全局的高度对疫情防控作出科学判断的基础之上,建立在以维护人民群众生命安全和身体健康为根本出发点和落脚点的基础之上,也建立在全国一盘棋、举全国之力支援武汉支援湖北的基础之上。正如一枚硬币的两面,一面是武汉“封城”、英雄的武汉人民在疫情期间所付出的坚持和努力、牺牲和奉献;另一面则是各方同舟共济、守望相助、火线驰援、共克时艰;两面都是在党中央的集中统一领导下,抗击疫情互为彼此、不可或缺的重要组成部分。近期,中央又针对湖北经济社会发展和民生保障面临的困难,出台支持湖北经济社会发展一揽子政策,涉及财政税收、金融信贷、投资外贸等各方面。
       坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事,是我们打赢疫情防控阻击战的重要法宝,是我们国家制度和国家治理体系的一个显著优势,也是我国宪法规定的中央与地方关系的鲜明写照。

(五)疫情防控是国家履行人权保障责任的生动实践宪法第三十三条中规定,“国家尊重和保障人权”。这是对国家人权保障责任的总体要求。面对严重危及人民生命健康的疫情,以举国之力奋起抗击,这就是最大的、最实实在在惠及广大人民群众的人权保障举措,是社会主义国家必须承担的对人民的人权保障责任。可以说,疫情防控是当前最大的人权保障。

       同时,宪法的多个条款规定,是依宪依法做好疫情防控工作的直接依据,也是直接要求。比如,宪法第十四条第四款、第二十条、第二十一条第一款、第二十六条第一款、第四十五条第一款等⑤。根据上述规定,国家通过发展医疗卫生事业、科学事业、保护和改善环境,建立社会保障等制度,为公民享受生命健康以及其他各项权利积极创造条件,实现国家对公民生命健康等各项权利的保障责任。这次抗击疫情过程中,国家积极开展医疗救治、加强疫情防控科研攻关,通过医疗保险制度对患者、医护人员等予以保障,全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习。这正是国家践行宪法规定、履行对人民权利的保障责任的生动体现,也是宪法规定在实践中得到有效实施的具体体现。

(六)应急状态下需要对宪法基本权利保护优先级进行权衡宪法规定的公民权利是丰富的,包括人的生命权与尊严、平等权、参政权、表达自由、人身自由、宗教信仰自由、文化教育权利、社会经济权利、监督权与请求权等。⑥生命权无疑是人最基本、最根本的权利,也是宪法价值的基础和核心。健康是促进人的全面发展的必然要求,是经济社会发展的基础条件,也是一项重要的宪法性权利。做好疫情防控工作,尽最大力量保护人民的生命安全和身体健康,是国家的宪法责任,是执政党的宪法使命。同时,也必须看到,疫情防控势必会影响到公民生活、出行等便利,在一定程度上构成对公民的人身自由的限制。这就涉及到不同位阶的权利的取舍衡量问题。第一,从依法防控的角度,要做到防控措施于法有据。此次抗击疫情出台的规范性文件中,有的规定了如住宅小区实行封闭式管理等,武汉作为疫情防控的重中之重,更出台了如“机场、火车站等离汉通道暂时关闭,全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营,城区内机动车禁行”等非常严格的措施。突发事件应对法第四十九条、传染病防治法第四十二条等相关规定为这些措施提供了法律依据。第二,法律规定中有的可能具有一定弹性,存在一定的解释空间。在疫情扩散蔓延的严峻形势下,采取何种具体措施、限制到什么程度,是否符合比例原则,是对始终坚持法治思维,善于运用法治手段的考验。既要依法,又要合乎情理,做到情、理、法的有机统一,这是对依宪依法科学防控很高的要求。这种非常状态下,疫情防控措施对权利不同程度的限制,需要根据宪法的原则、精神为法律提供的价值指引,对基本权利保护的优先级进行排列权衡,对生命权、健康权优先予以保障。

与时俱进是中国特色社会主义法律体系的生命线。“不断完善社会主义的各项制度”是宪法的明确要求,也是中国特色社会主义制度生命力所在。把付出巨大代价换来的宝贵经验教训,书写成刚性的法律,全国上下一体遵行,是国家民族经验智慧不断积累和提升的必由之路,也是将法治作为治理体系和治理能力现代化重要依托的根本原因所在。近日,全国人大常委会认真贯彻落实总书记重要讲话和党中央重大决策部署,专门就强化公共卫生法治保障立法修法工作召开座谈会并作出工作部署。十三届全国人大常委会第十七次会议审议了生物安全法草案、动物防疫法修订草案,听取了全国人大常委会法工委关于强化公共卫生法制保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告。这些举措将进一步完善中国特色社会主义法律体系,为公共卫生提供更加完备的法治保障,更好适应国家治理体系和治理能力现代化要求。  


注释

①我国宪法序言第七自然段中规定:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”

②宪法第二十七条第二款规定,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”

③宪法第二十九条规定,“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。”

④宪法第七十六条第二款规定,“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。”

⑤宪法第十四条第四款规定,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”

第二十条规定,“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”第二十一条第一款规定,“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”第二十六条第一款规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”第四十五条第一款规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

⑥韩大元:《中国宪法学上的基本权利体系》,《江汉大学学报(社会科学版)》,2008年第1期。


        作者简介
:曲頔,全国人大常委会法工委宪法室。

文章来源:“全国人大”微信公众账号(id:npcnews)。

敬请关注
博雅公法