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从劣质奶粉看政府管理职能的发挥

作者:姜明安   点击量:4808



记者问:4月19日央视报道了自去年五月份以来,一些不法厂商制造的劣质奶粉走进安徽阜阳农村市场,导致一百七十一名婴儿因食用劣质奶粉出现营养不良综合症,其中十三名儿童死亡的沉痛事件。如此劣质的奶粉为何能在市场上流通?您认为这起事故发生的主要原因是什么?我们国家的食品安全体系存在哪些问题?

  姜明安:导致这一事件发生的原因是多方面的:直接原因是一些人良心泯灭,利欲熏心;间接原因则是我们的制度有漏洞,是我们的管理有失误。在某种意义上说,制度及其管理的问题是根本性的。因为任何社会都不可避免地会有良心泯灭、利欲熏心的人存在,人们没有办法能使所有这些人在短期内良心发现,自觉自愿地放弃为了自己的利益去做损人、坑人、害人的事情,但是人们却有办法使这些人虽不情愿但却不得不放弃为自已的私利去做损人、坑人、害人之事的计划,或在计划之后不得不放弃将之付诸行动。这个办法就是制度和管理。

  从这次劣质奶粉事件反思我们的制度和管理,我们可以发现多方面的缺陷和漏洞。首先,是管理体制方面的问题,食品药品存在多个管理部门(包括刚成立不久的国家食品药品监督管理局,但法律对各个管理部门的监管职责、权限的划分并不十分明确;其次,是市场准入问题,法律虽然规定了从事食品药品生产、销售的企业的特殊条件和市场准入的特殊程序,以及相应产品进入市场的特殊要求,但行政主体在行政执法中并没有严格遵守这些条件、程序和要求,让一些不合格的主体、不合格的产品进入了市场;第三,是市场监管问题,除了行政主体监管不到位以外,社会监督、舆论监督、消费者监督没有形成有效的机制;第四,是法律責任和救济问题,法律对假冒伪劣行为规定的民事赔偿责任过轻,这一方面不利于对制售假冒伪劣产品者的打击,另一方面不利于调动受害人揭发、举报、起诉假冒伪劣行为的积极性。此外,行政责任与刑事责任在法律上亦缺乏很好的衔接,行政责任、刑事责任与民事赔偿责任没有能构成一个协调和有效的机制。


记者问:《中华人民共和国食品卫生法》颁布将近十年了,您认为其有没有发挥应有的作用?有没有不完善的地方?《食品卫生法》的执法主体到底是谁?工商在管,技监在管,卫生在管,为何有那么多的部门去管?

姜明安:应该说,《食品卫生法》和之前的《食品卫生法(试行)》(1982年颁布)对于保障我国的食品安全是发挥了非常大的作用的,其功不可没。当然,从我们现在的眼光看,这个法律是有不少不完善的地方的。首先,就食品卫生的监督机制来说,该法虽然规定了“国家鼓励和保护社会团体和个人对食品卫生的社会监督”,但却没有规定社会团体和个人对食品卫生进行社会监督的具体途径和措施,如有关社会团体应可受理相应申诉和向有关部门提出启动监管程序的建议、个人举报应予奖励、受害人控告或起诉应可获其损失双倍赔偿等,该法都没有规定;其次,对于食品卫生监管的执法主体,该法确定为“卫生行政部门”和政府其他“有关部门”。法律在同一个领域授权多个执法主体是执法分工的需要,但这必须以明确的职责划分为前提,而该法恰恰在这方面存在缺陷,尤其是现在设立了专门的食品药品监督管理部门以后,该法更需要增加职责、权限划分的内容;第三,在法律责任方面,该法虽然规定了行政执法工作人员违法作为的责任,但却没有明确规定其违法不作为,即不主动依法履行职责的责任(尽管有玩忽职守,造成重大事故者应追究责任的规定,什么是“重大事故”?没有造成重大事故但造成了一般事故是否就可以不追究责任);虽然规定了违法行政相对人(即致害人)的民事赔偿责任,但却没有规定违法行政主体的行政赔偿责任(在相对人无赔偿能力的情况下,受害人是否就不能获得赔偿);虽然一般性地规定了致害人对受害人承担民事赔偿责任,但却对其责任的范围(如受害人为寻求救济而花费的诉讼费、律师费、交通费等各种费用)和承担方式等都没有明确具体的规定。第四,该法没有对食品卫生的预警机制作出规定,例如,医疗机构在发现假冒伪劣食品致害的个案后,法律是否应规定其有责任迅速向政府及其主管部门报告,政府及其主管部门接到报告后,是否有责任根据案情决定启动应急机制,等等。


记者问:我们国家以前是计划经济体制,政府样样都管,现在向市场经济转轨,市场经济同时也应该是法制经济,您认为我们的政府应该怎样做既能维护法律权威,又能充分发挥对市场经济的监管作用?

 姜明安:在计划经济时代,政府是“万能政府”,政府什么都管,结果什么都没有管好。因为政府对行政相对人的过分干预必然限制相对人的自由,窒息相对人的积极性、创造性与活力。在市场经济体制下,政府应是“有限”和“有为”的政府,所谓“有限”,就是要求政府不越位、不错位,不做通过市场调节可以解决,通过社会中介组织作用可以解决的事情。所谓“有为”,就是不缺位,努力做好应由政府来做,而且在现时的条件下也只能由政府来做,市场和社会中介组织都难以做好的事情。这种事情就是所谓“公共物品”。市场监管、打击制售假冒伪劣产品的行为、保护消费者的人身、财产安全和其他合法权益,即是典型的“公共物品”。虽然这种“公共物品”并非只能由政府提供,但却不能没有政府提供。因为在现代社会,政府是国家公权力的主要掌控者,而市场监管,特别是食品药品的市场监管,没有国家公权力的介入是不可能有效实施的,是难以取得预期效果的。尽管公众参与对于市场监管也非常非常重要,但要对实施违法行为的市场主体采取有法律效力的强制措施和制裁措施必须以国家公权力为后盾。因此,打假打劣,政府和政府主管部门绝对不能“缺位”,政府和政府主管部门在这方面“无为”是不可容忍的失职,人民没有理由供养那么多的“不捉老鼠的猫”。


记者问:当前存在一种现象就是:某些政府部门对有钱收的工作愿意干,没钱收的工作不想管。对此您怎么看,应采取什么措施来解决这个问题?

  姜明安:政府不是市场主体,不是企业,其活动不能以营利为目的。政府是由纳税人供养的。“吃皇粮”应是政府机关和政府工作人员的基本特色,“无偿”提供服务应是政府行为的基本特征。因此,政府执行公务,实施职务行为,原则上不应向行政相对人收费,更不能视某项公务是否有钱可收、有利可图而决定是否实施,不能有钱收的事就做,没钱收的事就不做。

但是,在实践中,确实有许多政府部门和政府工作人员视某项事务是否有钱可收、有利可图(如是否有罚没款收入,有收费项目,有其他好处等)而决定有所行为或不行为,有钱可收、有利可图的就相互争抢,否则,就相互推诿。这是为什么呢?原因是多方面的;其一,政府行为在原则上不收费,但实践中却存在很多合理与不合理的例外,合理者如出让国有土地或出让其他国有资源收取资源出让费、不合理者如各种审批、各种许可的乱收费;其二,我们的财政体制、财政制度不合理,许多地方、许多部门并没有真正实行“收支两条线”,实践中长期存在的收费按比例返还的制度导致了政府部门间苦乐不均,从而助长了一些行政机关乱收费、乱罚款,而对某些无利可图或“油水”不大的事(如市场监管)就敷衍了事或干脆不作为;其三,政府和政府工作人员是人民的公仆,是为人民服务的,但政府机关和政府工作人员也有自己的利益。政府机关行使职责要有经费保障,经费不足就可能不作为或违法作为。政府工作人员要有较优的,至少不低于一般社会平均水平的工资福利维持其本人和家人的生活,工资福利水平过低就可能影响其执法积极性,或促使其利用职权谋取私利。而在过去一个较长时期里,我们一些政府机关确实存在执法经费不足,一些政府工作人员确实存在工资福利水平较低的问题。

这些问题怎么解决?必须进行综合性的改革。最近国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,《纲要》规定了一系列改革措施。如果我们能够真正扎扎实实地落实这些措施,我相信,上述问题有望能得到较好的解决,像这次劣质奶粉事件一类悲剧有望可不再重演。



(载《人民法院报》,2004年5月11日)


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