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三分设计,七分运作——论城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度的实施

作者:姜明安   点击量:5224

          



  6月20日,国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,7月21日,民政部发布了该《办法》的《实施细则》。《办法》和《实施细则》确立了我国对城市生活无着的流浪乞讨人员这部分弱势群体权益保护的重要制度。该制度对于改进和完善我国人权保障机制,对于实现我国人民政府执政为民的宗旨无疑具有重要意义。

  这项制度自6月20日出台后,受到社会的普遍好评,认为其意义将不仅限于该制度本身,而且可能促进和推动我国其他与之相近或相关的制度(如劳动教养制度、社会治安管理制度)的改革。即使该制度的意义仅限于其本身,仅限于该制度直接受益的这部分群体,其亦功莫大焉。不过,人们目前对该制度的这些评价,主要或基本上只是基于对确立该制度的上述两项法律文件(《办法》及其《实施细则》)的条文及文字的考察,即基于对制度设计的考察。然而,一个制度对于社会的真正效用,三分在于设计,七分在于运作。该制度是否能真正产生人们预期的效益,是否能真正实现设计者的设计目标,关键还在于实施。没有得力的、有效的措施保障其实施,设计者的设计和人们的预期可能很大部分要落空。

  那么,要真正实现《办法》和《实施细则》确立的制度,我们需要做哪些事,采取哪些措施呢?笔者认为,需要做的事和采取的措施可能是多方面的,但有三件事我们必须首先认真做好。

一、转变观念,正确认识该制度的性质、功能和作用

  要实施好《办法》和《实施细则》确立的制度,首先要求我们转变观念,即要从长期以来我们实施收容遣送制度所形成的旧观念转变到现行救助管理制度所基于的新观念上来。这种观念转变主要包括确立下述三个方面的认识:其一,认识建立救助管理制度的根本目的是保障受助者的基本权利,即保障生活无着流浪乞讨的这部分人的基本生存权,而不是改进和维护社会秩序。虽然这个制度运作好了,在客观上会起到改进和维护社会秩序的作用。但是我们建立和实施这个制度的出发点却不能是为了秩序,而只能是维护和保障流浪乞讨人员这部分弱势群体的权益。否则,就可能重演“孙志刚事件”的悲剧;其二,认识在这种救助关系中,受助者接受救助是其权利,救助者提供救助是其职责,而非救助者对受助者的恩赐。人们在社会中生活,结成一定的群体(包括国家),即享有相应的权利和义务:如安全权、生存权、自由权、纳税的义务、守法的义务、遵守社会秩序的义务,等等。就救助和受助而言,人在有劳动能力、有经济收入时,即有为社会做出贡献,救助他人的义务(通过纳税等途径实现),人在尚无劳动能力或失去劳动能力,或遇天灾人祸,生活无着,生存权受到威胁时,即享有受助的权利。在这种权利义务关系中,政府并非是救助者,而只是社会(由救助者和受助者等社会群体全体成员组成)设置的一个中介。人们之所以要设置政府,通过纳税来养一个政府,就是要通过政府来为自己提供服务,包括提供此种救助服务。因此,政府做这件事完全是其职责。其三,认识对生活无着流浪乞讨的这部分人提供救助不仅是民政部门的职责,同时也是其他政府部门,更是政府自身的职责;而且,不仅是政府的职责,也是社会的职责。从《办法》和《实施细则》的规定看,对生活无着流浪乞讨人员提供救助无疑主要是民政部门的职责,但是,民政部门只是政府的一个工作部门,其职责即是政府的职责,而且首先是政府的职责。过去我们在这一领域发生的许多问题,其重要原因之一就是政府失察,政府没有履行好监督管理的职责。另外,调动社会和民间的积极性,发挥社会和民间对流浪乞讨人员救助的作用也是我们必须确立的新观念之一。在现代社会,政府职能应尽可能向社会转移,象流浪乞讨人员救助这类事情,更多地让社会和民间去做,政府主要承担监督检查和财政资助的职能,这比完全由政府包下来会做得更好,而且可避免“全能政府”的许多弊端。现在世界许多国家就是通过慈善组织、公益团体做这类事情。因此,我们今后也应鼓励民间办救助站,更多地让社会救济社会办。

  二、建立和完善救助设施,保障救助制度顺畅和良性运作

  一定制度的运作必须有一定的设施支撑。没有相应设施或相应设施不完善,任何制度都不可能顺畅和良性运作。设施包括“硬件”设施和“软件”设施两类。作为支撑救助制度的“硬件”设施主要包括三大件:一是救助站;二是救助人员,包括管理人员和工作人员;三是救助器物和设备。怎么实施救助制度?首先要建立救助站,在大多数地方,救助站可能是在过去的收容站的基础上建立,这虽然是必要的,但必须对之进行认真的改造:拆除过去的围墙、铁丝网,消除过去“关人”的种种痕迹。其次是录用救助人员,对过去收容站的人员,无论是管理人员,还是工作人员,一定要根据一定的标准和程序,重新选用,绝对不能照单全收;新录用人员,更应有制度把关,不能凭关系进一些素质低劣的人。此外是器物和设备,除了一般的救助器物和设备外,救助站还应购置电脑、建立登记和档案系统等。

  作为支撑救助制度的“软件”设施主要包括四大件:一是制度;二是标准;三是协助机制;四是移送安置机制。制度包括申请接收制度、日常管理制度、受助人员作息制度、卫生制度、学习制度、对工作人员的培训制度,等等。标准包括吃、住、交通、医疗等的标准,这些标准显然不能过高,如高于当地的低保标准,就可能产生错误的导向;当然也不能过低,过低即不能维持受助人员的基本生活需要。协助机制包括与公安、医疗卫生、铁道、交通、城建等部门的协助关系,如救助站对公安护送来的受助人员如何接受,如受助人员有病,是要求公安直接送医院,还是经救助站转送,费用如何支付、结算等等。移送安置机制包括救助站向受助人员亲属、或其所在单位、或其流出地的民政部门交接受助人员的机制,以及对无法查明其亲属或所在单位,甚至无法查明其户口所在地或住所地的受助人员予以安置的机制,如是在福利院、养老院安置还是在其他适当机构安置,这些都必须建立起明确的规则和制度,否则,实践中将会有扯不完的皮,无法运作。

三、加强监督,及时调整和纠正救助制度运作中的偏差

  任何制度的运作都必须有相应的监控机制,否则,制度随时有脱轨和走向歧途的可能。由于此项救助制度是从过去的收容遣送制度转制而来的,其发生偏离的可能性更大。这种偏离可能主要源于救助站、救助站工作人员、民政部门和其他行政机关的违法行为,包括不履行或不正确履行法定职责、滥用职权的行为,特别是违反《救助管理办法》规定的“两不得”(不得向受助人员、其亲属或其所在单位收取费用;不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动)和“八不准”(不准拘禁或变相拘禁受助人员;不准打骂、体罚、虐待或唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员;不准敲诈、勒索、侵吞受助人员财物;不准克扣受助人员的生活供应品;不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料;不准任用受助人员担任管理工作;不准使用受助人员为工作人员干私活;不准调戏妇女)。为此,必须建立严格的监督机制。这种监督机制主要包括四个环节:其一,救助站的内部监督。如救助站站长和其他管理人员对工作人员的监督:工作人员违法,站长和其他管理人员要负领导和管理责任。其二,民政部门对救助站及其工作人员的监督。民政部门应建立对救助站及其工作人员的定期和不定期的检查制度以及受理受助人员及其亲属的举报、申诉制度,随时处理救助站及其工作人员的违法、失职行为。其三,受助人员及其亲属对救助站及其工作人员以及对民政部门和其他行政部门的监督。如受助人员及其亲属认为救助站及其工作人员实施了违反“两不得”或“八不准”的行为,可向民政部门举报、申诉,民政部门如不予处理或处理不当,可申请复议或提起行政诉讼。《救助管理办法》及其《实施细则》虽然未规定行政复议或行政诉讼,但受助人员及其亲属对民政部门和其他行政部门的行为(作为或不作为)不服,无疑可以直接根据《行政复议法》和《行政诉讼法》申请复议和提起诉讼。其四,社会舆论监督。对于救助制度实施过程中的违法行为,无论行为主体和实施者是谁,是救助站还是行政机关,任何舆论机构都可以揭露和报道,任何个人和组织也都可以举报,要求有权机关予以处理。总之,要保障《救助管理办法》及其《实施细则》确立的救助制度得到正确实施,不在实施过程中脱轨和回到原来的收容遣送制度的老路上去,就必须建立完善的监督机制。

  观念转变、设施重构和加强监督是保证新的救助管理制度良性运作的三个基本条件。没有这三个基本条件,《救助管理办法》及其《实施细则》写得再好,也只能是纸上的东西。



载2003年7月31日《法制日报》





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