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就修宪有关问题答《南方周末》记者问

作者:姜明安   点击量:5002


  记者:有四个问题,听听您的意见:1、如何客观评价82宪法以及此后的几个修正案?尤其是修正案,它起到了哪些积极的作用?2、现行宪法的主要缺陷在哪里?并由此产生哪些消极的后果?3、再考虑到现行政治体制的情况下,如果修宪,当务之急应该增加或删改哪些内容?这些内容对加强宪政制度建设将起到什么作用?4、您认为,我们在50年的宪法历史上,有哪些教训,特别是修宪方面?比如:将阶段性的政治任务、甚至政治口号等写进宪法,即使不过时,也不过是一种没有任何实际意义的摆设。从这个意义上说,哪些是宪法应该规定的内容,哪些不是宪法应该规定的内容?

  姜:要评价某一个国家某一部特定宪法的好坏或某一特定宪法修正案的必要性,必须确定一个适当的标准。这种适当的标准应该是什么呢?我认为,评价宪法好坏或宪法修正案必要性的适当标准应该是宪法的本质作用,即宪法作为宪法所应发挥的作用。一部宪法,如果发挥了作为宪法所应发挥的作用,就是一部好宪法;一项宪法修正案,如果能有助于促进相应宪法发挥其宪法的本质作用,该宪法修正案的制定就是必要的。那末,宪法作为宪法所应有的本质作用是什么呢?宪法的本质作用应是建构政治文明,即通过调整国家权力与公民权利的关系,保障公民权利不被国家权力侵犯,保障人民有效控制和监督国家权力;通过调整国家权力相互之间的关系,保障国家权力的相互协调和相互制约,防止国家权力的腐败和滥用,保障国家权力行使的公正和效率。宪法的本质作用不是建设物质文明和精神文明,不是调整人与自然的关系,不是调整物质世界与精神世界的关系,也不是调整一国与他国,国家与国际组织的关系。尽管宪法也会调整这些关系,并起到影响物质文明和精神文明建设,特别是影响一国社会经济发展的作用,但是,宪法却不是为了发挥这些作用而来到世间和在世间存在的。

  以宪法的本质作用评价我国的82宪法及此后的几个修正案,应该说,82宪法是一部较好的宪法;此后的几个修正案也都有其制定的必要性。82宪法的“较好”,是相对于78宪法、75宪法乃至54宪法而言的。在上述四部宪法中,82宪法规定的公民权利最多、最充分,且将公民权利置于国家权力之前;82宪法确定了国家权力运作的一定的分权机制,如人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉等;82宪法在民主体制中引入了“参与制民主”作为“代表制民主”的补充,如规定人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事业等;82宪法在中央与地方关系中引入了一定的地方分权和自治,如省级人大及其常委会可制定地方性法规,民族自治地方的人大可制定自治条例和单行条例,并享有法律规定的社会经济管理自治权,国家在必要时可设特别行政区,实行“一国两制”等。所有这些,无疑是82宪法在发挥宪法本质作用方面作出的独特贡献。

  当然,82宪法只是“较好”,不是“最好”,不是没有缺陷。82宪法的主要缺陷是其宪法本质作用发挥得不够。例如,它在调整公民权利与国家权力的关系方面,其所设计的机制还难以有效地保障公民权利对国家权力的制约:公民虽然依宪享有选举和被选举权,但宪法并没有确定直接普选的原则和制度;公民虽然依宪享有人身自由和言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由,但宪法并没有确立对限制或侵害公民这些基本自由权利的法律、法规、规章和其他规范性文件的违宪审查制度;公民虽然依宪享有合法财产权,但宪法却规定对公民的财产权实行与公共财产的差别保护制度,而且没有规定国家对公民财产征收或准征收的公正补偿制度;82宪法在调整国家权力的相互关系方面,其所设计的机制对于保障国家权力相互制约,防止国家权力腐败和滥用,保障国家权力行使的公正和效率方面也存在缺陷:宪法虽然规定政府受人大和人大常委会监督,向人大和人大常委会负责和报告工作,但却没有规定人大不信任政府,不通过政府工作报告的责任后果;宪法虽然规定法院依法独立行使审判权,但却没有规定司法独立和保障司法独立的机制,更没有规定司法权对行政权的监督和制约(司法权对行政权的监督和制约是现代民主宪政机制的重要环节),等等。82宪法之所以会有这些缺陷,一方面源于当时制宪条件的限制:那时,“文革”刚结束几年,国家政治、经济、文化及国民素质等各方面的条件都不足以产生一部架构较完善宪政体制的现代民主宪法;另一方面是源于国民传统观念和民主、法治、宪政意识薄弱的限制:中国国民承受着几千年的封建专制历史的传统,深受着以儒家思想为代表的礼治、德治、人治理论的影响,上世纪下半叶以后又受到“文革”否定法治、否定人权以及“文革”前即已形成的“左”的思想理论的影响。在这样的背景下,要让当时的立宪者们设计出一部在体现现代民主、法治、宪政精神方面完全没有缺陷的宪法来是不可想象的,是强人所难。

  正是因为中国政治、经济、文化及国民素质、国民观念等各方面条件(这些条件与美国等西方发达国家是完全不同或有重大差别的)的限制,中国宪政的发展只能走渐进式的道路,即不断通过宪法修正案推进宪法和宪政进步,逐步建构和完善政治文明的道路。如果有人想一步到位,一次性地制定出一部架构完善宪政体制的现代民主宪法,他只能躺在自己床上慢慢梦想或坐在自己家里慢慢设计,如要投入实践他只能头破血流。如果有人过于迷恋宪法的稳定性,不愿意在局部条件成熟时适时地推出宪法修正案,以将宪法和宪政在现有基础上推进一步(哪怕是一小步),而试图等到哪一天,待全部条件都成熟了,再对宪法大修大改,搞出一个能管一百年或更长时间,在一百年或更长时间内不需要做任何修改的宪法来,那他可能要等一百年或更长时间,因为宪法、宪政不仅是时代的产物,而且也是时代的推进器。好的宪法能创建政治文明,从而推进时代前进,坏的不合时宜的宪法会维护和助长政治腐败,从而阻碍时代前进。因此,在中国,发展宪政的明智选择只能是把握时机,把握条件,不是过急,也不是过慢,而是适时地一个一个推出宪法修正案,逐步地,不断地将中国推向现代民主、宪政的道路。

  82宪法以后,我国陆续推出了三次共十七条宪法修正案。用宪法的本质作用衡量,这些修正案大多数应该说是必要的,对推动中国的政治文明建设是起了积极作用的。如确定中国共产党领导下的多党合作、政治协商制度的长期存在与发展;确定国家实行依法治国,建设法治国家的国策;确定国家实行社会主义市场经济,国有企业在法律范围内自主经营,允许私营经济在法律范围内存在和发展,国家保护个体经济、私营经济的合法权益;确定国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,等等。当然,确定国家的经济体制和经济制度并非宪法本质作用所在。但是,经济体制和经济制度是宪政的基础,在我国的特定条件下,通过宪法首先来解决作为宪政基础的经济体制和经济制度问题是必要的,事实证明这种选择也是正确的:有了市场经济体制和经济制度的宪政基础,下一步就可以水到渠成地解决政治体制和较深入的宪政问题了。

  现在我们完全可以和应该继续往下面走了,我们已经完全有条件推出下一个宪法修正案了。当然,下一个宪法修正案也只应该和只可能重点解决一两个重要问题,而不可能四面出击,不可能和不应该设想通过一个宪法修正案在中国建立起一个完善的宪政体制。那么,下一个宪法修正案应重点解决什么问题呢?现在比较迫切的问题有违宪审查问题、私有财产权(包括国家对私有财产的征收与准征收)问题、地方自治权问题、公民直接选举的范围问题、执政党与国家的关系问题、第三部门与政府的关系问题(社会自治问题)等。在这些问题中,哪些问题是最迫切,哪些问题最具备解决的条件,如果确定要解决哪一个问题,该问题有哪几种解决方案,何者较优,这些是都是我们需要认真考虑和认真加以研究的。目前,就我个人来说,对于这些问题还没有任何确定的答案,我还在思索着。

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