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政府治理体系治理能力在国家治理体系治理能力中的地位和作用

作者:姜明安   点击量:278


  党的十九届四中全会决定将
“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”列入推进我国国家治理体系和治理能力现代化应坚持和完善的十三项制度体系之一,这对于我们全面推进我国国家治理体系改革和提高我国国家治理效能具有重大和深远的意义。因为政府治理体系和政府治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,而且是整个国家治理体系和治理能力发挥作用的重要保障。

  政府治理体系在整个国家治理体系中具有非常重要地位。首先,党和国家的各项重要决策部署需要各级行政机关去贯彻和落实;全国人大及其常委会制定的法律和作出的重大决定需要各级行政机关去执行和实施;人民群众对美好生活的向往需要各级行政机关通过其履职行为去助其实现。可以说,没有国家行政系统的有效运作,就没有国家治理体系的有效运行。

 
其次,政府治理能力对国家整体治理能力的发挥具有极为重要的影响,是其他领域和其他层面国家治理能力发挥作用的重要条件。国家治理能力包括执政党科学执政、民主执政和依法执政的能力;立法机关科学立法、执法机关严格执法、监察机关有效监督、司法机关公正司法的能力。但是,执政党的执政能力、立法机关的立法能力、监察机关的监督能力、司法机关的司法能力的实现都有赖政府治理能力的保障。政府治理能力的强弱是决定所有其他国家治理能力能否顺畅实现和充分发挥作用的关键因素。

 
由此可见,国家治理体系和治理能力的现代化必然要求政府治理体系和政府治理能力的现代化。而政府治理体系和治理能力的现代化首先要求完善国家行政体制。国家行政体制包括行政决策、行政执行、行政组织、行政监督诸项次层次的体制及制度。党的十八大,特别是党的十八届四中全会以来,这些次层次的行政体制及制度有了很大的改进。例如,在行政决策方面,逐步推进了公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论决定等制度、机制的运作;在行政执行方面,逐步推进了互联网、大数据、人工智能、区块链等高科技的应用和“最多跑一次”等便民制度、机制的实施;在行政组织方面,逐步推进了以大部制、机构职能优化协同高效为目标的各项制度、机制的运行;在行政监督方面,逐步推进了层级监督、职能监督、督察督查监督以及自查自纠相结合的各项监督制度、机制的实施和运行。

  为了更好地促进政府治理体系的改进和政府治理能力的提升,这次党的十九届四中全会决定对完善国家行政体制、机制、制度诸多方面进一步提出了相应的要求。例如,在行政执法方面,《决定》特别强调完善以下四个方面制度和机制的要求:一是最大限度减少不必要的行政执法事项,以增加企业和经济组织的活力;二是进一步整合行政执法队伍,不断探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,以提高执法实效;三是落实行政执法责任制,防止和避免执法主体互相推诿、互相扯皮;四是创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,以促进政府执行力和公信力的提高。

  在优化政府职责体系及其制度方面,这次四中全会决定首先明确了政府的五项基本职能:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护。这五项基本职能是我们在长期研究和探索社会主义市场经济体制下政府与市场、政府与社会关系的基础上对政府职能的高度和科学概括。为了更好优化政府职责体系和保障各级政府和政府部门全面履行职能,《决定》提出要加强多方面的具体制度建设。如为防止行政执法机关不作为和乱作为,应加强政府权责清单制度;为深入推进“放管服”改革,应加强深化简政放权的相应制度;为健全宏观调控体系,应加强完善行政规划制度和预算制度,完善金融、货币、利率体系及健全相应制度;为维护市场秩序,应加强完善严格市场监管、质量监管和安全监管方面的制度;为促进政府治理进一步民主化和科学化,应加强完善公共服务体系及相关制度,并在行政管理中加强对互联网、大数据、人工智能等技术手段的运用;加强政府部门数据有序共享和依法保护个人信息等方面的制度等。

  在优化政府组织结构及完善相关制度方面。这次四中全会决定强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。为此,必须尽快完善这些方面的体制、机制和制度。这也是实现党的十八届四中全会决定和中共中央、国务院2015年发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020》所确定的法治政府建设目标的要求。法治政府建设与政府治理体系和政府治理能力现代化是一致的。推进法治政府建设的各项目标,特别是职能科学、责任法定两项目标的实现,必然要求对政府组织结构进行改革和优化,包括严格机构编制管理,统筹利用行政管理资源,提高资源的利用效率等。而政府组织结构改革和优化的结果必须予以制度化和法治化。没有相应的制度和法律巩固改革和优化的成果,事过境迁,改革和优化的成果就可能流失,就可能导致人亡政息。

  另外,推进国家行政体制改革和政府治理能力的提高还要求健全完善有关央地关系的机制和制度,以保障中央和地方两个积极性的充分发挥。对此,这次四中全会决定提出了理顺央地权责关系的总的指导原则:加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一。并在此基础上提出了健全完善相关具体机制和制度的要求。如在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面,适当加强中央事权,减少并规范央地共同事权;赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作;按照权责一致原则,建立和完善规范垂直管理体制和地方分级管理体制,优化政府间事权和财权划分等方面的制度体系,以构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的体制、机制。

 
国家治理体系和治理能力现代化首先要求政府治理体系和治理能力现代化。而推进政府治理体系和治理能力现代化则必然要求加强与之相适应的各种制度建设,努力改进和提高制度建设的效能和质量,全面实现法治政府建设的目标和任务。

作者介绍:北京大学法学院教授、中国法学会廉政法制研究会副会长
文章来源:2020年1月8日《法制日报》

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