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立法“三审制”是怎样确立的?

作者:阚珂   点击量:799

1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议开幕,标志着全国人大的建立并开始履行职责。这次会议于20日通过了《中华人民共和国宪法》。它规定:全国人大是行使国家立法权的唯一机关。这就是说,国家立法权集中在全国人大一个机关手里。宪法还规定:全国人大会议每年举行一次。

在现实中很快就意识到,单纯由每年举行一次会议的全国人大来立法,不能适应国家建设和国家工作对法律的迫切需要。而事实上,在1954年12月全国人大常委会制定了逮捕拘留条例,这实际上是常委会在行使立法权。由于有这种需要,1955年7月,第一届全国人大第二次会议授予常委会制定单行法规的权力。近4年后,1959年4月,第二届全国人大第一次会议又授予常委会修改现行法律的权力,这一授权的实质,是常委会可以对代表大会制定的法律进行修改。

那时,除了全国人大组织法有少量的相关规定外,常委会没有完整的议事规则,也没有立法程序。从1954年10月第一届全国人大常委会的第一次会议至第三届全国人大常委会的最后一次会议,每次会议的会期是1天或者半天,农业税条例、人民警察条例等多数法规是经过常委会1次会议的讨论通过的,户口登记条例、国境卫生检疫条例等少数法规是经过常委会两次会议的讨论通过的。第四届全国人大常委会历次会议的会期和1978年这一年的第五届全国人大常委会会议的会期,最长的是有两次会议各开了3天,所通过的法规,都是只经过了常委会1次会议的讨论。从总体上说,常委会从1954年成立以后20多年的立法,实行的是“一审制”。

一、立法“两审制”的确立

改革开放新时期常委会的立法工作是从1979年开始的。也就是从那时起,除少数情况外,常委会每次会议的会期都在1周左右。这对常委会完成日益繁重的工作任务是非常必要的。

在1979年至1982年期间,森林法(试行)、逮捕拘留条例、环境保护法(试行)、学位条例、商标法、文物保护法等一批法律草案,是经过常委会1次会议审议之后就交付表决,并获得了通过。

1983年2月28日至3月5日,第五届全国人大常委会举行第二十六次会议。审议海上交通安全法草案过程中,在要不要规定“当事人不服行政处罚可以向法院提起诉讼”的问题上有不同的意见。这是一个重大的问题。鉴于此,3月5日下午召开的全国人大常委会委员长会议决定,该草案不交付当次会议表决。同时,还商定:今后常委会立法,先在全体会议上听取关于法律草案的说明,然后将法律草案交法律委员会和有关专门委员会进行审议修改,同时,常委会组成人员将草案带回去进行研究,在下次或者以后的常委会会议上再对该草案进行审议。委员长会议的这个决定,标志着常委会的立法程序发生重大变革。据此,海上交通安全法草案经过当年8月召开的第六届全国人大常委会第二次会议进行第二次审议后,于9月2日表决通过。

这样,从1983年至1985年这一时期,还有统计法、专利法、水污染防治法、会计法、草原法等一批法律草案,是经过常委会两次会议审议之后交付表决获得通过的。

时间到了1986年,立法工作情况又出现新的变化:常委会组成人员审议法律草案时,不同意见明显增多。在这一年中,治安管理处罚条例草案经常委会3月初次审议、6月第二次审议、8月第三次审议后通过,历时半年;企业破产法草案经常委会6月初次审议,8月第二次审议,11月第三次审议后通过,审议时间也用了半年。这就是说,治安管理处罚条例、企业破产法两部法律草案都是经过常委会连续的3次会议审议后才交付表决通过的。

我是1986年7月到全国人大机关工作的,见证了这之后常委会工作中遇到的各种情况。对治安管理处罚条例草案的主要意见,是不赞成草案有关对卖淫行为处以罚款的规定,理由是这样规定使人感到似乎交了罚款,卖淫就“合法”了,主张对卖淫行为进行劳动教养。经广泛征求意见和再次审议,最后规定对卖淫行为处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款。对企业破产法草案,一种意见认为法律出台的时机还不成熟。审议中,赞成与不赞成的意见针锋相对。这在常委会的立法中是前所未有的。上述情况既反映了在常委会会议上可以畅所欲言的民主立法气氛,也反映出改革开放之初一些人的观念还停留在过去以及人们对新生事物存在着不同的认识。这很正常。常委会组成人员对法律草案的不同意见能进行充分表达并得到保护和尊重,这是很可喜的,也是应该提倡和坚持的。

梳理这一时期常委会的立法情况,我们发现:一件法律草案从提请审议到表决通过,审议的次数越来越多,审议所用的时间越来越长。

1987年7月,根据这些立法的实践经验,常委会的法制工作委员会和办公厅,起草了全国人大常委会议事规则草案,经征求常委会组成人员、全国人大各专门委员会及其他有关方面的意见,并对这个草案作修改补充后,于当年8月提交常委会会议进行初次审议,接着在11月召开的常委会会议上对它进行第二次审议并交付表决,结果为:赞成113票、反对1票、弃权5票,常委会议事规则获得通过。

常委会议事规则对常委会审议法律草案的程序是这样规定的:“列入会议议程的法律草案,常务委员会听取说明并初步审议后,交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议,由法律委员会向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告,并将其他有关专门委员会的审议意见印发常务委员会会议。”

这个规定,从法律上正式确立了常委会审议法律草案的“两审制”,也就是:一件法律草案一般要经过常委会两次会议的审议,然后再交付表决。这样规定的目的,是使常委会组成人员能够充分发表对法律草案的意见,使通过的法律更完善些,执行起来更顺畅些,这是民主立法制度建设迈出的重要一步。

二、立法驶入“快车道”呼唤改进立法程序

1992年初,邓小平视察南方发表了“市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场”的重要谈话。1992年10月,党的十四大确定:我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。

在新的形势下,常委会面临着加快建立社会主义市场经济法律体系的繁重立法任务。1993年3月31日,新当选的第八届全国人大常委会委员长乔石在第八届全国人大第一次会议上的讲话中指出,社会主义市场经济体制的确立和完善,必须有完备的法律作保障。第八届全国人大要以改革的精神加快立法步伐,特别是要把经济立法放在最重要的位置。

适应建立社会主义市场经济体制对法律的迫切需要,1993年制定的第八届全国人大常委会立法规划中,列入第一类“本届内审议的法律草案”151件,其中就包括:公司法、合伙企业法、独资企业法、商业银行法、物权法、证券法等立法项目;列入第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”36件,其中就包括:反垄断法、劳动合同法等立法项目。这是一个庞大的包括建立社会主义市场经济体制所需的主要法律的立法规划,列入规划的项目之多、项目之新、项目之难,都是前所未有的。

1993年6月22日至7月2日召开的第八届全国人大常委会第二次会议,在第七届审议的基础上,对公司法、农业法、农业技术推广法、科学技术进步法、关于惩治生产销售伪劣商品的犯罪的补充规定等5件法律草案进行了第二次审议。在这次常委会会议之前和会议期间,第八届全国人大法律委员会共召开11次会议,统一审议这5件法律草案。这次常委会会议表决通过了前4件法律,还对经济合同法修正案、反不正当竞争法两件法律草案进行了初次审议。这次会议审议的法律案多,会期长达11天,工作相当紧张,民主气氛浓厚。乔石说:“有不同意见,相互争论,是好事。这是立法决策中不可缺少的。”

这次常委会会议闭会半个月后,7月19日,第八届全国人大常委会秘书处召开第二次会议,研究常委会下一步审议法律草案的工作安排。第八届全国人大常委会副委员长田纪云主持了这次会议。在会上,第八届全国人大法律委员会主任委员薛驹表示,常委会第二次会议审议7件法律草案,时间相当紧张。他认为,每次常委会会议安排通过两三个法律、审议两三个法律草案,会期安排在15天左右,比较合适。对此,田纪云明确表示,现在,立法步伐跟不上改革的步伐。

8月25日至9月2日,常委会召开第三次会议,对经济合同法修正案草案和反不正当竞争法草案再次进行审议,经表决,这两件草案获得通过;还初次审议证券法、消费者权益保护法、注册会计师法、个人所得税法修正案、红十字会法、关于加强对法律实施情况检查的若干规定等6件法律草案。这次会议共安排审议8件法律草案,与常委会第二次会议相比,立法工作再次提速。

适应全国人大常委会不断加快立法步伐的新情况,到9月7日,第八届全国人大法律委员会成立还不到半年,已经召开了27次会议,工作抓得紧,节奏也很快。尽管这样,在9月23日召开的常委会秘书处第三次会议上,薛驹表示,法律委员会仍感到工作不能完全适应立法的需要,难点主要是,第一,审议的法律草案多;第二,对法律草案的不同意见协调起来很困难。他说,每部法律都涉及各方面的关系,越是比较重要的法律越是争议多,协调起来工作量大,由一个专门委员会来协调比较困难。他提出,要发挥各专门委员会的作用,可以对各专门委员会审议法律草案进行分工。他还表示,10月份的常委会会议通过公司法还有困难。田纪云明确要求,公司法的立法工作要进一步抓紧,不能放松。

10月22日至31日,常委会召开第四次会议,安排再次审议的法律草案4件,初次审议的法律草案5件。比常委会第三次会议审议的法律草案在数量上增加了1件。

11月2日、3日的两个半天,第八届全国人大常委会第二次召开全国人大各专门委员会负责人座谈会,讨论研究加强专门委员会工作的问题。乔石出席会议。薛驹在发言时说,当前立法工作中有三个问题应研究解决:一是处理好立法决策与改革决策的关系。二是要改进立法程序。三是关于法律委员会与其他专门委员会审议法律草案的分工问题。

在听取与会人员的发言后,11月3日,乔石发表了讲话。他说,立法工作是全国人大及其常委会的首要任务,也是专门委员会的首要任务。要总结经验,改进和完善立法程序,对起草和审议法律草案的具体程序作出规定。希望大家以改革的精神、踏实的工作作风,加强调查研究,努力探索和解决立法工作中遇到的难点和问题,保证常委会立法任务的完成。乔石在这次讲话中明确提出,要改进和完善立法程序。

12月2日至29日,常委会第五次会议再次审议和初次审议的法律草案多达11件。值得一提的是,在党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》1个半月后,这次常委会会议审议通过了公司法,在建立社会主义市场经济法律制度方面又迈出了重要一步。

通过以上对1993年第八届全国人大开局之年每次常委会会议立法情况的梳理,有两个明显的感受:一是,常委会一次会议比一次会议审议法律草案的数量多。二是,繁重的立法任务迫切要求改进和完善立法程序。

三、立法“三审制”的提出

1995年1月13日全国人大常委会秘书处召开第八次会议,讨论1995年度常委会立法工作的安排。在会上,薛驹反映了地方人大提出的要把立法法尽快搞出来的意见。他说,法律草案能不能通过,关键在于事先对不同意见的协调。要早点对不同意见进行协调。他建议,法律草案应经过常委会3次会议审议,然后交付表决。这是我掌握的在正式的会议上,第一次提出关于审议法律草案应实行“三审制”的建议。

在那一段时间,薛驹除建议将审议法律草案的“两审制”改为“三审制”之外,还建议在常委会会议期间加开一次联组会议,由有关方面对法律草案的重点、难点问题作汇报,便于常委会组成人员深入了解情况。1995年7月4日的常委会秘书长办公会议,讨论了薛驹的这些建议。在这次会议上,有的同志反映,一些常委会委员询问:在常委会审议法律草案过程中,常委会组成人员的意见、法律委员会的意见、其他专门委员会的意见之间是什么关系?比如,多数常委会组成人员提出的意见,被法律委员会否了,这是一种什么关系;专门委员会提出的意见,被法律委员会否了,这又是一种什么关系。还有,委员长会议的意见与这三方面的意见之间是什么关系。

1997年是第八届全国人大任期的最后一年。在这年9月22日下午,常委会秘书处召开第十五次会议。在会上,薛驹再次指出,地方人大对制定立法法、监督法的呼声很高。他建议,在1998年3月召开的第九届全国人大第一次会议上安排审议其中的1件法律草案。

就工作责任来讲,法律委员会(已改为“宪法和法律委员会”)主任委员是处在常委会立法工作最前沿的立法人。身为第八届全国人大法律委员会主任委员的薛驹,对处于建立社会主义市场经济体制重要时期的立法任务之多、之难,都有很深的感受和体会。在第八届全国人大的5年间,为适应这繁重的立法任务,薛驹提出了不少改进和完善立法制度的具体建议,我在这里所披露的只是他的部分建议。20多年后的今天,我们仍然可以看到这些建议的重要价值。

到1998年3月,第八届全国人大的任期结束。在5年任期中,第八届全国人大召开了5次会议,常委会召开了30次会议,法律委员会召开了302次会议。全国人大及其常委会共审议法律草案129件,通过了其中的118件。翻阅这118件法律目录,我们看到:公司法、商业银行法、乡镇企业法、票据法、担保法、保险法、拍卖法、对外贸易法、预算法、价格法、广告法、城市房地产管理法、仲裁法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、劳动法等一大批市场经济方面的法律制定出来,为建立社会主义市场经济体制提供了有力的法律制度保障。这也很好地说明了立法与改革是相伴而行的,改革催生了法律,法律保障了改革。

四、立法“三审制”的初步确定

依照全国人大常委会议事规则的规定,法律草案一般经过常委会两次审议后表决通过。事实上,在第八届全国人大的后期,行政监察法、献血法等一些法律草案是经过常委会3次会议审议才表决通过的;行政处罚法草案、国防法草案是分别经过常委会两次会议审议、代表大会1次会议审议后表决通过的;节约能源法草案经过常委会4次会议审议,历时两年半,才表决通过。之所以审议的次数多,其中的主要原因,是对各方面有关法律草案的不同意见进行多次协调。在制定节约能源法的过程中,委员长会议召开了6次;法律委员会会议召开7次;副委员长田纪云、王汉斌多次召集会议,协调不同意见。全国人大财政经济委员会还对常委会第二十次会议审议的节约能源法草案提出了一个全面的修改稿,提供给法律委员会。

在第八届全国人大及其常委会期间的立法过程中,立法理念的差异、政府部门对法律草案不同意见的坚持、健全立法程序的不同思路等立法中的一些问题都凸显出来,也积累了很多经验,这为总结立法规律、完善立法制度,提供了有利条件。

时间到了1998年,第九届全国人大常委会成立。4月6日上午,第九届全国人大常委会委员长李鹏主持委员长办公会议,听取第九届全国人大法律委员会的工作汇报。

法律委员会原副主任委员乔晓阳在汇报时介绍以往法律委员会的工作情况时说,第八届全国人大法律委员会主任委员薛驹曾说过,法律委员会的工作有三多:会议多,统一审议的法律草案条文多,需要协调的各方面对法律草案的不同意见多。这样,到地方调研的时间很少,不直接掌握第一手材料,有时修改法律草案心中不大有数,也就不好下决心。

在听取汇报过程中,李鹏不时地进行询问。在谈到审议法律草案的“两审制”要不要改为“三审制”问题时,李鹏问,现行法律规定常委会立法是“两审制”,那么,哪些法律由代表大会通过,哪些法律由常委会通过,这是怎么划分的?乔晓阳回答说,对此宪法有规定,具体由常委会来认定。由于宪法规定全国人大每年举行一次会议,这样的会期制度就使得某一件法律明明是基本法,但现实急需又不能够等到下一次全国人大会议召开时再审议通过,比如劳动法,就由常委会审议通过了。这样的会期制度,使得我们的立法不是“指哪打哪”,而是“打哪指哪”。李鹏建议,把常委会立法的“两审制”改为“三审制”。李鹏说,西方国家议会立法一般是三读。我们立法实行“三审制”,立法的周期可能会长一点,但多审议一次没有坏处。至于哪些法律草案在代表大会审议通过,这里有个巧安排的问题。

第二天,也就是4月7日上午,在听取全国人大财政经济委员会工作汇报时,李鹏更明确地表明了关于“三审制”的意见。他说,今后常委会审议法律草案原则上可以三审,一审听取说明,二审讨论,三审通过。由两审改为三审,最初有一段时间可能会没有通过的法律案。实行“三审制”,对每件法律草案来说,它们的“学制”都是一样的。李鹏还提出,哪些法律草案由代表大会审议通过,哪些法律草案由常委会审议通过,这方面的工作需要加以完善。财政经济委员会委员、北京大学原校长吴树青提出,法律草案应该提前1周发给常委会组成人员,以便有充分的时间进行思考。李鹏肯定了这个意见。

1998年4月29日下午,第九届全国人大常委会第二次会议举行闭幕会,李鹏在讲话时说:“一些委员反映,审议法律草案缺乏充裕的时间。有些法律案第一次会议听取说明,还来不及消化,就开始审议,第二次会议就要通过,显得有些仓促,影响立法质量。委员长会议讨论了大家的意见,决定今后审议法律草案一般要实行‘三审制’:一审,听取提案人对法律草案的说明,进行初步审议;二审,在经过两个月或者更长的时间,委员们对法律草案进行充分的调查研究后,围绕法律草案的重点、难点和分歧意见,进行深入审议;三审,在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议,如果意见比较统一,即交付表决。实行‘三审制’可以使审议工作做得更充分一些,有利于提高立法的质量和效率。”

李鹏分别听取9个专门委员会的工作汇报后,在6月26日常委会第三次会议闭幕会上发表讲话,对专门委员会做好立法工作提出要求。他说,今后常委会审议法律案一般要实行“三审制”。各专门委员会要把更多精力放在审议法律案上,加大审议的力度。

11月10日上午,全国人大常委会党组召开会议,讨论第九届全国人大常委会五年立法规划。在谈到对法律草案实行“三审制”问题时,李鹏说,这样给常委会组成人员和人大代表更充分的时间来研究法律草案,对法律草案真正提出意见是在第二次审议的时候。这样,一件法律的立法周期大体上是半年。

12月15日,在常委会委员长会议上,李鹏提出,今后在每次常委会会议表决议案前,增加召开一次委员长会议,听取审议和修改议案情况的汇报,据此决定哪些议案交付常委会表决。

我一直认为,在常委会立法中增加这样一道程序非常必要,它是由委员长会议对议案的修改情况作最后一次确认,然后决定将议案交付表决或暂不付表决。这就避免了在立法的最后阶段,法律委员会提出的法律草案表决稿直接提交常委会表决的情况。这是对常委会立法程序的一个完善。在第八届全国人大期间,常委会秘书处秘书组曾提出过这一建议,但没有被采纳。

经过1998年这一年的工作,我感觉到,李鹏从国务院总理转任委员长的第一年,他思考研究的一个主要问题是,如何加强立法工作、完善立法程序。

五、立法“三审制”写入立法法

因应加快立法步伐、提高立法质量对规范立法活动的需要,从1993年下半年开始,全国人大常委会法制工作委员会着手立法法草案的起草工作。

1994年5月,法制工作委员会在广东省惠州市召开座谈会,听取部分省市人大常委会和法律专家有关制定立法法的意见。

1997年,立法法草案起草工作取得不小的进展。法制工作委员会草拟出了立法法草案稿,并召开座谈会,听取部分省市人大常委会和中央有关部门对这个草案稿的意见;还将这个草案稿印送各省级人大常委会、中央有关部门、全国人大各专门委员会、常委会办公厅研究室以及部分法学院校等方面征求意见。

在1998年第九届全国人大开局之年,经过调研,委员长会议在立法工作上就明确了这样几个问题:一是常委会审议法律草案实行“三审制”;二是坚持由法律委员会负责统一审议法律草案;三是充分发挥其他专门委员会在审议法律草案中的作用;四是一些重要的法律草案要向社会公布,广泛征求意见;五是加强立法调研,直接听取地方和人民群众对法律草案的意见;六是充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。这些都为制定立法法指出了明确的方向。

1999年,法制工作委员会多次召开座谈会,听取部分省市及经济特区所在地的市的人大常委会、全国人大各专门委员会、常委会预算工作委员会、常委会办公厅研究室等方面对立法法草案征求意见稿的意见,并再次将立法法草案征求意见稿印送各省级人大常委会、中央有关部门和部分法学院校等方面征求意见。我以常委会办公厅研究室副主任的身份,参加了8月23日召开的座谈会。在会上,我就立法法草案稿中编制立法规划和年度立法计划等问题提出了意见。

经过自1993年以来6年的起草工作,立法法草案于1999年10月提请第九届全国人大常委会第十二次会议首次审议,12月常委会第十三次会议对立法法草案作第二次审议。2000年3月15日,第九届全国人大第三次会议经审议,表决通过了立法法,其中规定:列入常委会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。常委会会议第一次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议。常委会会议第二次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,由分组会议进一步审议。常委会会议第三次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告,由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

       至此,常委会立法的“三审制”,在专门规范立法活动的立法法中确定下来。


作者简介:阚珂,全国人大常委会法制工作委员会原副主任。

文章来源:“全国人大”微信公众账号(id:npcnews)。

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