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推进法治政府建设,改善和优化营商环境

作者:姜明安   点击量:293

                


内容摘要:新时代我国法治政府建设与营商环境改善在下述八个方面----转变政府职能;推进政务公开;推行“权责清单”制度;实行电子政务;促进公众参与;加强诚信政府建设;构建高效反腐败机制;建设服务型政府----取得了重大进展。但是在不少领域不少方面也还存在进一步改善和优化的空间。目前存在的主要问题有下述四项:一是部分地方政府和政府部门诚信缺失;二是部分地方部分领域公平竞争规则欠缺;三是部分地方和部门简政放权不落实;四是部分公职人员腐败现象未得到完全遏制。为了克服上述问题,改进和优化营商环境,我们必须从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个方面发力。这四个方面是一个相互作用的整体,共同推进营商法治环境的优化。

关键词:法治政府  营商环境  依法行政  放管服改革   


营商环境与法治政府建设具有密切的联系。2019年2月25日召开的中央全面依法治国委员会第二次会议指出,法治是最好的营商环境。而法治最重要的要素是法治政府,从而法治政府建设对于营商环境的改善和优化有着决定性的关键作用。

一、新时代法治政府建设的成就与营商环境的改善

中国特色社会主义建设进入新时代以来,新一届党中央以前所未有的力度加大了法治政府建设和改进营商环境的步伐。

2013年,中共十八届三中全会指出“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。各级政府应“切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。

2014年,中共十八届四中全会明确提出了“深入推进依法行政,加快建设法治政府”的目标和任务:依法全面履行政府职能;健全依法决策机制;深化行政执法体制改革;坚持严格规范公正文明执法;强化对行政权力的制约监督;全面推进政务公开,以加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

2015年,中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,确定了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准以及7项主要任务和40项具体措施。

2017年,中共十九大又在2015年《纲要》的基础上对法治政府建设提出了4项新的要求:推进依法行政,严格规范公正文明执法;转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式;增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府;形成科学合理的管理体制,完善行政组织法。

根据党中央和国务院关于法治政府建设的一系列指示、指令和具体要求,在新时代,各级人民政府和政府部门在实际推进法治政府建设与营商环境的改善方面主要做了以下八个方面的工作:

(一)转变政府职能,建设有限政府

党的十八大以来,从中央到地方,各级人民政府和政府部门认真落实转变政府职能,建设有限政府的要求。自2013年到2018年,各地各部门行政审批的数量大幅减少,极大地激发了市场活力。国务院部门的行政审批事项从上届政府成立之初的1700多项,到其换届之时削减了800余项,仅余900多项,大大超过了李克强总理在组建上届政府之时承诺的削减三分之一的目标,实际削减了44%。[2]不仅如此,而且在上届政府结束前,各地各部门还取消了全部非行政许可审批项目;政府把生产经营和投资自主权还给企业、社会和公民,中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%,职业资质许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%,地方政府定价项目缩减50%以上。另外,近年来各地各部门全面推进商事制度改革,由先证后照改为先照后证到证照分离,由三证合一、多证合一到照后减证,在工商登记和注册资本领域的商事制度改革使企业开办时间缩短到原来的三分之一左右。[3]

(二)推进政务公开,建设透明政府

新时代法治政府建设和营商环境改进的另一个标志性成就是各级人民政府推进政务公开,建设透明政府。在计划经济时代和改革开放以后很长一个时期,我国没有制定政府信息公开的法律法规,没有建立政府信息公开制度。这给企业营运带来很多困难,企业不知道各地、各部门对其开办、生产、投资、经营的政策、规定、要求和标准,以至动辄得咎,平添了大量的成本和困难。直至2007年,国务院发布《政府信息公开条例》,情况才有了重大改变。但是2007年的《条例》确定的公开、透明度还较为有限,对公开的限制条件还比较多,例如,《条例》规定,公民法人或者其他组织申请政府公开信息,应基于自身生产、生活、科研等特殊需要。[4]申请人不能说明此“特殊需要”的,其申请就不能获得受理和满足。2019年,国务院修改《条例》,确定了以公开为 常态、保密为例外的原则;并且改变过去只注重静态公开、结果公开和单向性公开的公开模式,开始更为注重动态公开和互动性公开,以保证公开的实效。[5]

(三)推进“权责清单”制度,建设责任政府

新时代以来,各级政府和政府部门全面推行“三张清单”制度—权力清单、责任清单、负面清单,[6]权责法定,权责公示。法无授权不可为,否则即构成越权;法定职责必须为,否则即构成不作为;法定职权职责依法为,否则即构成滥权。越权、不作为、滥权均要承担法律责任。在“三张清单”中,“负面清单”与营商环境的关系最为密切。其不仅适用于市场准入,也适用于其他行政审批许可,凡未列入“负面清单”中的领域、业态、事项,行政机关不得禁止市场主体进入、经营;凡未列入“负面清单”的条件、要求,行政机关在行政审批许可中不得以之为根据拒绝为行政相对人给予审批许可。

(四)推进电子政务,建设高效便民政府

在推进法治政府建设与营商环境的改善方面,各级政府在新时代所做的一项极为重要且极有成效的工作即是大力推进电子政务,加速互联网、人工智能、大数据建设,减少政府办事环节,办事流程,让数据多跑路,让相对人少跑腿,实现相对人办事“最多跑一次”,或者不跑也能办成事。李克强总理2014年9月11日考察天津滨海新区行政审批局。见证了该局简政放权后以一枚公章取代过去109枚公章的权限。总理拿起一枚作废的公章说,这章做得多结实啊,不知曾经束缚了多少人!在他的见证下,109枚公章被永久封存。总理特别叮嘱,这些公章一旦封存绝不能再打开,要让它们彻底成为历史。[7]

(五)推进公众参与,建设现代民主政府

新时代推进法治政府建设和营商环境改善的另一重大举措是加强行政决策、行政立法、行政规范性文件制定的公众参与。2015年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》要求,“事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关,特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设,对社会关注度高的决策事项,,应当公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由”。[8]2017年中共中央、国务院发布《关于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用的意见》进一步要求“健全企业家参与涉企政策制定机制。建立政府重大经济决策主动向企业家问计求策的程序性规范,政府部门研究制定涉企政策、规划、法规、,要听取企业家的意见建议”。[9]

(六)推进信赖保护制度,建设诚信政府

诚信是法治政府的基本品格,是市场经济运行的基本条件,是最重要的营商环境之一。在新时代,党中央和国务院特别重视诚信建设,特别重视在行政管理过程中建立和完善信赖保护制度。要求行政机关依法作出行政决定、行政承诺、行政行为均不 得自行任意撤销、改变、收回。如法律依据或客观情况变化,基于公共利益需要,行政机关撤销、改变、收回已作出的决定、承诺、行为,需依法给予相对人补偿。2016年中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见》对加强政府守信践诺机制建设作出了专门规定:“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同, 不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失予以补偿”[10]

(七)构建不敢腐不能腐不想腐机制,建设廉洁政府

法治政府必然要求廉政,廉政亦是构建优良营商环境的重要条件。新时代,国家在推进廉政建设,构建反腐败机制方面迈出了重大步伐。特别是2018年,十三届全国人大一次会议制定《监察法》,推进国家监察体制的重大改革,加大反腐败力度,强化不敢腐的震慑;健全行政程序制度,扎牢不能腐的笼子;加强廉政教育和完善激励机制,增强不想腐的自觉。反腐倡廉使各级政府、各级领导班子在与企业界、企业家打交道时既注重“亲”,更注重“清”,为营商环境的改善和优化提供了优质的政务服务条件。[11]

 (八)增强以人民为中心的观念,建设服务型政府

坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要支柱,中共十九大报告指出,“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业”。[12]“以人民为中心”在建设法治国家中的体现就是建设服务型政府,而建设服务型政府的内容之一即是为市场主体服务,各级政府、政府部门和政府工作人员,均应“树立服务意识,了解企业经营情况,帮助解决企业实际困难”。依法保护企业和企业家财产权、自主经营权和其他合法权益,加强对企业和企业家的优质高效务实服务。[13]对此,中共中央和国务院在新时代发布了一系列文件加以推进和保障。

二、目前营商法治环境仍存在的主要问题

党的十八大以来,我国法治政府建设取得了重大进展,营商环境获得了极大的改进,这是毫无疑义和广大人民群众有目共睹的,特别是企业和企业家对此大多有获得感。但是,毋庸讳言,目前我国营商法治环境仍存在一些这样那样的问题,在不少领域不少方面仍有改进、改善和优化的空间。

根据有关企业家,特别是民营企业家在“两会”上的发言和他们在党中央、国务院召开的各种座谈会上的发言以及新闻媒体的报道,目前我国营商法治环境存在的主要痛点难点堵点问题有下述四项:

(一)部分地方政府和政府部门诚信缺失,损害市场主体的信赖利益

政府和政府部门诚信缺失,损害市场主体的信赖利益是对营商环境造成不利影响的最大痛点难点问题,至少是最大痛点难点问题之一。这里特举三个发生时间较早的案例[14]

案例一:新疆兴源公司与新疆和田市政府曾于2004年4月14日签订《和田市天然气利用合同》,约定兴源公司项目建成后经营20年,不再允许第三方在和田市经营天然气项目。但2008年9月12日,和田市政府却向兴源公司出具合同解除函,由市建设局接管兴源公司天然气供应运营业务。[15]

案例二:河南新陵投资公司与河南辉县市新陵公路建设指挥部(代表辉县市政府)于2004年9月15日签订《关于投建经营辉县上八里至山西省省界公路项目协议书》,约定新陵公司承担项目投融资,建设及经营管理,期满后交市交通局。市新陵公路建设指挥部协助新陵公司办理项目投资、建设、经营等相关手续等。项目进行过程中,由于道路两端接线等相关问题无法解决,所建道路无法通车,新陵公司要求市新陵公路建设指挥部协调解决,但市公路建设指挥部不予解决。新陵公司面临投资无法收回更无法赢利的风险。[16]

案例三:海南中石油昆仑港华公司与海南儋州市建设局于2003年3月18日签订《开发儋州市管道燃气工程项目协议》,约定海南中石油昆仑港华公司开发建设儋州市管道燃气工程项目,由其统一规划、统一建设、统一经营、统一管理。但2010年9月10日,儋州市政府发布《常务会议纪要》,决定由市滨海新区管委会代表儋州市政府与中海油管道公司另行签订《投资建设儋州市滨海新区燃气管网供气工程协议》,并为中海油管道公司颁发建设行政许可,从而损害了中石油昆仑港华公司对儋州市管道燃气工程项目的“统一规划、统一建设、统一经营、统一管理”权[17]

这些案例表明,部分地方政府和政府部门在与投资者或其他市场主体打交道时,一直存在着不遵守承诺、约定、协议的情形。虽然这其中有着各种各样的原因,但诚信精神缺失无疑是其中一项重要原因。对此,习近平总书记2018年11月1日在其主持召开的民营企业家座谈会上指出,“今后清理‘老赖’也要清理‘政府老赖’,……‘政府老赖’也得列入黑名单”。[18]

(二)部分地方部分领域公平竞争规则欠缺,不同市场主体享有的权利、机会不平等

权利、机会、规则平等是市场公平竞争的基础,是优良营商环境的基本要素。但目前在一些地方、一些领域却仍然存在着对不同市场主体区别对待,对其权利、机会、规则视不同对象予以不平等对待的现象。例如,在工程项目招投标方面,故意在招投标文件中设定不合理的条件,以排除可能参与招拍挂的民营企业、外地企业或者不讨政府喜欢的企业的参与资格;在对市场主体的行政监管中,对不同市场主体设定不同的监管标准,以保护与政府关系密切的企业,打击排挤与政府有过节或有事曾得罪过政府的企业;在制定产业发展或金融、税收政策方面,给予国有企业、本地企业、大企业等种种优惠,却给民营企业、外地企业、小微企业享受相应优惠待遇设置难于迈过的门槛或制造难于克服的障碍;在修改、调整土地、建设、生态环境等规划,需要征收土地,搬迁企业时,首先列入征收、搬迁方案名单的是民营企业、外地企业、在政府眼中观感不佳的企业,而尽可能给国有企业、本地企业、与政府关系密切的企业予以征收、搬迁的豁免,等等。这种看人下碟,对同样情况、同样条件的企业不同对待的事例,不一而足。正是这些地方、这些政府部门对市场主体不公正、不平等对待的现象,给所在地区、部门的营商环境造成了消极的、负面的影响。

(三)部分地方、部门简政放权不落实,改革不深入,行政审批、许可种类、项目、程序等还存在诸多问题

党的十八大以来,各级政府推行简政放权和放管服改革,取得了很大成绩,影响企业市场运作和经济发展的各种奇葩审批许可、奇葩证明大多被取消,几年前被广州市政协委员曹志伟先生摒击的行政审批“万里长征图”[19]那样艰难的营商环境已经有了根本的改观。但是,类似问题并没有完全解决,目前部分地方、部门简政放权的要求尚未完全落实,仍存各种不适当、不必要的审批、许可项目,而且手续繁琐,给市场主体的生产经营活动增添了很多困难和麻烦。中国政法大学马怀德教授认为,随着改革的深入,简政放权已越来越触及部门核心利益,改革难度逐渐加大,行政审批制度改革尚存在以下五类主要问题:其一,改革只注重数量、忽视质量,社会感受度不明显。政府的管制能力、管制水平和管制权力似乎没有因为审批事项的精简而缩小,改革还远未达到所追求的效果。各级政府取消下放的审批事项多是“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目,对“束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项”和涉及本部门核心权力和切身利益的项目则抓着不放;其二,改革的类型化不足。简政放权的类型化没有充分体现,究竟应减哪些政、放哪些权、管哪些事,在改革的过程中不够明确。此外,对涉及百姓生命、健康安全领域的审批事项取消下放后,倘若事后监管措施未能同步建立,就容易出现监管真空,对公共安全和群众生命健康安全带来隐患;其三,审批项目明减暗增、上减下增的现象依然存在。在行政审批制度改革中,有些部门和地方对审批事项进行“打包”或者“拆分”处理,“把废弃的项目做成‘膨化饼干’,一项做成好几项,把要保留下来的项目做成‘压缩饼干’,把好几项压成一项”,以应付上级精简审批事项的指标。还有的部门和地方将审批“改头换面”为“核准”“备案”等,权力不减反增,影响了改革的效果和质量。其四,改革的法治化程度不高。改革未与立法、修法完全同步,导致在国务院以规范性文件的方式取消下放审批事项之后,相关法律、法规被修改或废止之前,出现了一个“空档期”。在这个“空档期”内,法律、法规所规定的、但已被规范性文件所取消的审批事项是否具有法律效力,相关政府部门是否还应履行审批职能不明确。立法、修法滞后于行政审批制度改革的相关决定,不仅给改革带来了操作中的困境,而且使改革脱离了法治轨道,直接面临合法性危机;其五,改革的程序不够完善。简政放权的过程中,信息公开不够、社会参与不够,致使取消下放的审批事项多为“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目,使市场主体和社会民众在政府取消成百上千个审批许可事项后,到政府部门办事有时依然困难重重。[20]

(四)公职人员腐败现象未得到完全遏制,大大提高了市场主体营运的时间和金钱成本

良好的营商环境的构建和培植不仅要求政府依法、守法、诚信和公平、公正,而且要求政府清正廉洁,政府公职人员不贪不腐、廉政勤政。党的十八大以来,党中央“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。[21]但是,这并不意味着反腐败斗争已经取得全面胜利,政府部门和政府公职人员的腐败问题已经完全解决。事实上,我国当下“反腐败斗争形势依然严峻复杂”,“从信访举报、巡视巡察、监督检查和审查调查情况看,仍有一些人不收敛不收手”。[22]我们从中纪委书记赵乐际同志在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告中列举的2018年全国纪检监察机关的相关数据即能看到目前我国“反腐败斗争形势依然严峻复杂”,“仍有一些人不收敛不收手”的严酷事实:2018年,全国纪检监察机关共查处173.7万人次,其中约谈函询、批评教育110.4万人次;给予轻处分、组织调整49.5万人次;给予重处分、重大职务调整8.2万人次;处理涉嫌犯罪者5.5万人次;给予政务处分的公职人员13.5万人,对中管干部立案审查调查68人,涉嫌犯罪移送司法机关15人。[23]可见,我国当下公职人员腐败现象尚未得到完全遏制。公职人员腐败现象的存在大大提高了市场主体营运的时间和金钱成本,恶化了营商环境。

三、进一步推进法治政府建设,改善和优化营商环境的途径

为了改进和优化营商环境,我们必须进一步推进法治政府建设。而要进一步推进法治政府建设,我们必须从立法、执法、司法和守法四个方面发力。

(一)加强行政程序和优化营商环境立法

从立法层面考察,推进法治政府建设和优化营商环境需要抓紧列入立法议程并加快推进立法步伐的法律、法规很多,如行政程序法、政务公开法、个人信息保护法、反腐败法、行政收费法、营商环境优化法、投资保护法、政府合同法,等等。但是,笔者认为,在当下,最迫切的是应尽快出台《优化营商环境条例》,最重要的是应尽快启动《行政程序法》的研究和制定工程。

关于《优化营商环境条例》,前不久国家发改委已经设计出一个基本框架,并起草出了一个“征求意见稿”。该“征求意见稿”共设7章,68条。7章分别为总则、市场主体、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则。总则规定立法目的、基本原则、政府管理职责、社会参与、舆论监督和营商环境评价等;    第二章 市场主体,主要规定平等对待各类市场主体、市场主体权益(包括财产权、自主经营权、知识产权等)保护、市场准入、招投标和政府采购,以及治理拖欠企业账款、完善纠纷解决机制等;第三章 市场环境,主要规范税费办理,公用事业、融资与人才服务,规定企业开办、投资项目审批、工程建设项目报建审批、登记财产、跨境贸易、破产、企业变更和注销,涉企税费,公用事业服务、融资服务,以及鼓励创新创业和对行业协会、商会进行规范等;第四章 政务服务,主要规定公平、公开、透明、高效的政府运作规则,线上线下服务融合、政务服务水平提升、诉求处理与监督评价等,并对政务服务大厅、政务服务平台、政务服务数据共享交换、电子印章和电子证照,政务服务事项标准化、行政许可、备案、相对集中行政许可权改革、“证照分离”、“多证合一”改革、减证便民、优化服务流程、审批服务便民化、审批中介服务、以及政企沟通机制、诉求处理机制、政务服务监督、政务服务评价等进行规范;第五章 监管执法,主要规定行政监管,落实监管责任、创新监管方式、规范行政执法,对监管职责、综合监管执法和联合检查、包容审慎监管,“双随机、一公开”、重点监管、信用监管、“互联网+监管”等进行了规定;第六章 法治保障,主要规定政策制定、法规政策公布、对法规政策的解读咨询、政策评估、清理、规范政务诚信,以及规定各种法律责任,包括政府责任、行业协会、商会责任、中介服务机构责任、公用企事业责任等;附则规定《条例》的特殊适用情形和施行日期等。

就立法框架和基本内容考察,《优化营商环境条例》(征求意见稿)确立的各项原则、规则均比较全面,其表现的理念也比较符合中国特色社会主义市场经济的原则。建议国务院在听取各方面意见的基础上进一步完善,争取尽快出台。

关于《行政程序法》,笔者主持的“行政程序法典化研究”课题组曾于2015年草拟出《中华人民共和国行政程序法(专家建议稿)》,共8章224条。8章分别为总则、行政程序主体、行政程序基本制度、重大行政决策与行政规范制定程序、行政处理(具体行政行为)程序、特别行政程序(行政合同、行政指导、内部行政规范、行政规划、行政应急行为程序)、监督、责任与救济和附则。关于行政程序立法的必要性与意义,笔者在该法试拟稿的说明中归纳为三个方面:其一,推进依法行政、建设法治政府的需要。行政程序法是行政法的最关键的组成部分。只有有了行政程序法,才可能把行政权力关进制度的笼子里,防止行政权任性、恣意和滥用;只有有了行政程序法,才可能构建完善的机制以保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。其二,推进制度反腐、法治反腐,建设廉洁政府、效能政府的需要。因为人不是天使,必须有政府和政府官员。政府和政府官员不是天使,必须有一套机制防止其腐败,控制其滥权。人类为此探索了几千年,试验了多种多样的反腐方案,采取过多种多样的反腐对策。但是将各种方案、对策进行比较,通过法治反腐、程序反腐乃是最有效的。法治反腐、程序反腐是反腐的上上策。因为“程序反腐”是运用程序法制控制和规范公权力的行使。程序法制不是控制公权力本身,而是控制和规范公权力怎么行使,按照什么样的步骤和什么样的方式去行使;“程序反腐”不仅是运用程序法制构建权力制约权力的机制,更是运用程序法制构建权利制约权力的机制;而且,“程序反腐”特别注重运用程序法制推进和保障公权力运作的公开透明。通过公开透明保障人民群众的知情权、参与权。其三,推进国家治理现代化,实现善治良政的需要。公权力运作程序化、规范化对于现代国家治理具有非常重要的意义。传统国家治理手段多采用人治、礼治或权势权术之治。现代国家治理显然不能运用上述手段。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性,而且要考虑其正当性和文明性。现代国家治理的基本手段是法治,特别是程序法治。公开、透明、公众参与、集体决策是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策?必须通过行政程序法为之确立规则,创设平台,提供保障。行政程序法为行政行为所确立的电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等,就是这样的规则、平台、保障。没有行政程序法确立的这些制度和这些制度创设的规则、平台、保障,国家治理现代化就只能停留在口号层面,而不可能实施、运作。[24]

在各方面的努力和促进下,第十三届全国人大已将行政程序法的制定列入本届人大立法规划的第三类项目。在此,我们建议全国人大法工委尽快开展对该项目的早期调研工作,在条件相对成熟后,正式启动该法的起草,以为优化我国营商环境提供最基础性的立法支撑。

(二)推进依法行政,严格规范公正文明执法

法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政。党的十九大报告指出:“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。”[25]依法行政包括依法制定行政法规、规章和规范性文件,也包括依法执法。在行政立法日趋完善的条件下,相较于行政立法,依法执法在依法行政中具有更为重要的地位。对于优化改善营商环境具有特别重要的意义。依法执法包括严格执法、规范执法、公正执法和文明执法。

 “严格执法”要求执法者执法铁面无私,不放纵违法行为,不法外施恩,不网开一面。对于假冒伪劣、坑蒙拐骗、网络诈骗等损害人民群众生命健康和严重侵害公民、法人或其他组织财产权的行为,不心慈手软,依法该采取行政强制措施的坚决采取行政强制措施,依法该科处行政处罚的坚决科处行政处罚,行为构成犯罪的必须移交司法机关处理,不能以罚代刑。

 “规范执法”要求执法者严格依法定权限、法定规则、法定程序执法。依法定权限执法要求执法机关公开权力清单,保证执法不越位、不错位、不缺位;依法定规则执法要求执法机关公开执法依据,并制定和公开执法基准。因为法律法规的规定往往过于原则、抽象,需要通过执法基准予以细化和具体化;依法定程序执法要求执法机关执法要遵守法定方式和手续、步骤,如出示证件、表明身份、说明理由、听取陈述申辩等。

 “公正执法”要求执法者执法不偏私,如执法事项与之有利害关系,应主动回避;平等对待行政相对人,不歧视弱者和弱势群体;如多个行政相对人申请同一行政许可事项,应通过招标、拍卖、考试、考核等公平竞争程序选择被许可人;如多个行政相对人实施相同或不同的行政违法行为,应根据其各自违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等给予处罚,做到过罚相当; 执法只考虑相关因素,不考虑不相关因素。

“文明执法”要求执法者在执法过程中摆事实,讲道理,以理服人,以法服人;执法时讲究语言文明,举止文明,尊重行政相对人的人格;不得任性、恣意,不得主观武断、滥用职权;严禁暴力执法、野蛮执法、钓鱼执法、养鱼执法等。

(三)加强司法体制改革,促进司法公正

加强司法体制改革,促进司法公正既是推进法治政府建设的直接需要,也是优化营商环境的间接需要和直接需要。司法公正之所以是推进法治政府建设的直接需要,因为只有司法公正,行政审判才能公正;只有行政审判公正,才能监督行政机关依法行政,推进法治政府建设。司法公正之所以是优化营商环境的间接需要,因为只有司法公正才能监督行政机关依法行政和推进法治政府建设,而法治政府建设是优化营商环境的基本条件。司法公正之所以是优化营商环境的直接需要,因为市场主体在营商过程中发生的各种争议(包括行政争议、民事争议)都有赖司法公正解决,没有司法公正,市场主体就不可能获得权利平等、机会平等、规则平等的营商环境,其合法权益就不可能得到有效保障。

要保障司法公正,首先就必须防止行政机关、社会团体和任何个人,特别是领导干部对司法的干预,消除企业家告状难、案件公正审理难,判决裁定执行难。为了克服这个“三难”,2014年修改《行政诉讼法》,立法者曾设计了若干制度。针对“告状难”,立法者将“民告官”制度的原“立案审查制”改为“立案登记制”。在“立案审查制”下,当事人告官,往往在受理环节被法院以种种理由拒之门外,案件进入不了审理环节。而根据“立案登记制”,当事人告官,只要起诉符合法定条件,法院即应当登记立案。法院如果违法拒收起诉状和不予立案,当事人可以向上级法院投诉、起诉,由上级法院立案审理或指定其他下级法院审理。[26]针对“案件公正审理难”, 立法者设计了“跨行政区域管辖”制度:经最高法院批准,高级人民法院可确定本省、自治区、直辖市内的若干法院跨行政区域管辖行政案件,[27]以防止和避免被告和所在行政区域的有关机关及其领导干部干预行政审判。对于领导干部和有关公职人员干预行政审判的,人民法院要予以记录、公告和追究其纪律责任乃至法律责任。针对“判决裁定执行难”,立法者设计了三项操作性极强的应对措施:其一,被告在规定期限内不履行法院裁判的,对被告行政机关负责人按日罚款(原行诉法规定的是罚行政机关的款,新法改为罚负责人的款,从而力度大增);其二,将被告行政机关拒绝履行的情况予以公告(被告背负“老赖”的声名,压力山大);其三,对拒不履行,社会影响恶劣的被告行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留(这种措施虽不会经常适用,但其威慑力比罚款更甚)。[28]

这些制度和措施对于保障司法公正和司法权威,改善营商环境无疑都是良策高招,但关键在实施,只有真正实施,才可能有真正实效。

(四)促进民众守法,建设法治社会

推进法治政府建设,改进和优化营商环境,除了必须从立法、执法和司法着力外,促进民众(包括市场主体和企业家自身)守法,建设法治社会也非常重要。因为一个国家、一个地区,即使有了完善的法律法规,老百姓都不遵守,市场主体和企业家都不遵守,或者能规避的尽量规避,市场交易同样会难于正常进行,企业的财产安全和企业家的人身安全同样会难于保障。因此,民众守法同样是构建良好营商环境的重要条件。

当然,民众守法也依赖执法机关严格执法和司法机关公正司法,甚至前者以后者为前提。试想,如果执法机关不作为,对假冒伪劣、坑蒙拐骗的违法行为放任不管,听之任之,对受假冒伪劣、坑蒙拐骗行为所害者的权益不予保护,不予救济;如果司法机关对各种争议案件裁判不公,怂恿违法违约者而打击守法践约者,还会有多少人能坚持守法践约呢?如果整个社会都不以违法违约为耻,守法践约为荣,我们还谈什么营商环境优化?

因此,立法、执法、司法和守法是一个相互作用的整体,共同构成营商的法治环境。一个国家、一个地区,要构建良好的营商环境,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。

载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期



[1] 姜明安 北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长。

[2] 2013年3月17日,李克强总理在第十二届全国人大一次会议结束时会见中外记者时说,“机构改革不易,转变职能更难,因为它更深刻。我在地方调研的时候,经常听到这样的抱怨,办个事、创个业要盖几十个公章,群众说恼火得很。这既影响了效率,也容易有腐败或者寻租行为,损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上”。

[3] 参见杨小军、杨霞:“行政审批制度改革成效、问题与探索”,载《行政管理改革》2018年第12期。

[4] 参见2007年《政府信息公开条例》第13条。

[5] 参见2019年《政府信息公开条例》第5-9、22-24、43-44条。

[6] “三张清单”是李克强总理在出席2014天津夏季达沃斯论坛开幕式演讲中首先提出:政府要拿出“权力清单”,明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”;给出“负面清单”,明确企业不该干什么,做到“法无禁止皆可为”;理出“责任清单”,明确政府怎么管市场,做到“法定责任必须为”。有了“三张清单”,政府这双看得见的手和市场这双看不见的手在经济社会发展过程中如何施展就有了更清晰的界定。有人比喻说,“三张清单”相当于先给企业等市场主体松绑,再捆住政府乱作为的手,待政府的责任明确后,研究如何发挥政府“有形之手”的作用,确立政府与市场的新关系、新秩序。如果说负面清单、权力清单是针对政府乱作为,那么责任清单则是针对政府不作为。

[7] 参见2014年9月12日《中国新闻网》。

[8] 参见《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,中国法制出版社2016年版,第9-10页。

[9] 参见《关于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用的意见》第八节第二十二项。

[10] 参见《关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见》第七节。

[11] 2016年3月4日,习近平总书记在参加全国政协十二届四次会议的联组会议听取委员们发言时指出,新型政商关系,概括起来说就是“亲”、“清”两个字。对领导干部而言,所谓“亲”,就是要坦荡真诚同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务,对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难。所谓“清”,就是同民营企业家的关系要清白、纯洁,不能有贪心私心,不能以权谋私,不能搞权钱交易。

[12] 习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利----在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第21页。

[13] 参见《关于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用的意见》第二节、第四节和第八节。

[14] 这里所举的三个案例虽然时隔较远,而非当下,因为其比较典型,且此种情形当下仍然存在,故予引用。

[15] 参见最高人民法院 (2014)民二终字第12号民事裁定书。

[16] 参见丁保河著:《中国PPP立法研究》,法律出版社2016年版,第261页。

[17] 参见2012年5月24日《法治政府网》。

[18] 参见2018年11月1日《新华网》。

[19] 在广州市2013 年的“两会”上,政协委员曹志伟在发言中亮出一张审批 “万里长征图”。在这张图上,可以清楚地看到一个投资建设项目从立项到验收的漫长历程100 个审批环节,共盖108 个章,缴纳36 项行政收费。如果要全部走完,审批工作日累计达到2020 天,即便按照最短的关键线路走,也需799个审批工作日。“两会”后,广州市立即对审批制度进行改革,法制办联合各部门根据这张图编制了一份新的审批流程图,审批事项减少至33 项,审批环节减至5 个,整个流程走完降至37 天。

 

[20] 参见马怀德:“行政审批制度改革的成效、问题与建议”,载《国家行政学院学报》2016年第4期。

[21] 参见习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利----在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第8页。

[22] 参见赵乐际《忠实履行党章和宪法赋予的职责,努力实现新时代纪检监察工作高质量发展----在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告》,载2019年2月21日《人民日报》第4版

[23] 同前注。

[24] 参见姜明安等著《行政程序法典化研究》,法律出版社2016年版,第4-11页。

[25] 参见参见习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利----在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第39页。

[26] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第51、52条。

[27]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第18条。

[28]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第96条。