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民主与法制建设的一大成果——纪念行政诉讼法颁布十周年

作者:罗豪才   点击量:4727




党的十一届三中全会以来,我国各个领域都发生了重大的变革,在社会主义经济体制改革、民主与法制建设的客观要求下,1989年4月4日,一部具有中国特色的行政诉讼法诞生了。十年来,行政诉讼法在我国的政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。在社会各界隆重纪念行政诉讼法颁布十周年之际,作为一名参与起草、参与实践的行政法学者,我愿借此机会回顾行政诉讼法产生的历史过程,对实践经验作一定的总结,进一步呼吁重视行政诉讼制度,促进依法行政、公正司法,使之在依法治国,建设社会主义法治国家中发挥更大的作用。


一、行政诉讼法的颁布有其客观的历史必然性

我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,发展社会主义民主,既是国家政权性质决定的,也是现代化建设的要求。社会主义的民主是反映人民的意志和代表人民的根本利益的民主,人民对政府进行民主监督是其应有的权利。如果政府机关及其工作人员的行为得不到监督,公民的权利得不到保障,也就谈不上民主了。可以说,没有监督就没有民主。建立行政诉讼制度,公民、法人或其他组织通过诉讼程序既可以解决争议,又可以保护自身的合法权益,同时也是对行政行为进行的直接的监督。这种形式的监督,是一种经常性的、大量的和有效的监督,是任何别的监督机制所不能替代的。因此,制定行政诉讼法是处理行政争议,保障公民权利,维护政治稳定的需要,是社会主义民主政治的必然产物。

党的十一届三中全会之前,在社会生活的各个领域,人治占主导地位,国家主要靠政策和命令实施管理,法律只是可有可无的工具,行政领域更是如此。计划经济体制下的行政关系是一种简单的命令和服从关系,行政权力得不到法律监督,公民的权利得不到保障,行政管理处于一种非法治的无序状态。十一届三中全会是我国历史的一个重要转折点,为我国从人治走向法治作出了伟大的贡献。三中全会公报明确提出:“宪法规定的公民权利,必须坚决保障,任何人不得侵犯”,“为了保障人民民主必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。十一届三中全会确立的路线、方针、政策,不但促进了广大干部群众法治意识的觉醒,而且极大地推动了我国行政法制建设的进程,提出了对行政诉讼法的立法要求。

八十年代初,我国推行了经济体制改革。商品经济迅猛发展起来,传统的计划经济体制不断地受到冲击并逐步瓦解,取而代之的将是社会主义市场经济体制。在计划经济到市场经济的转轨过程中,计划经济体制下隐含的矛盾逐渐显露,各种社会矛盾逐渐增加和复杂化,其中政府与市场主体之间的这对新矛盾尤为突出,需要一个有效的诉讼制度来处理。市场经济要求法治,不仅要求各种市场主体在健全、统一的法律原则和规则体系下运作,而且要求政府的行为受法律的制约。

同时,随着经济体制改革的推进和市场主体地位的提高,公民的民主权利意识有了很大的增强,要求政府转变职能、健全司法救济制度的呼声也越发高涨。在政府和行政相对方的纠纷中,政府作为一方当事人,通过发号施令解决问题,显然违反了“任何人不能当自己的法官”的公平原则。政府统揽一切的模式不仅和市场经济的要求相违背,也不符合现代社会治理国家的基本规律和价值观念。发展社会主义市场经济,要求我们国家改变治国的观念和方式,将政府统揽的一部分权力分离出去,由具有相对中立地位的法院,通过一定的法律程序进行公正的裁判来解决行政纠纷。

行政诉讼制度作为法律制度的一个方面,属于上层建筑的范畴,总是建立在相应的经济基础之上。经济体制的改革和市场经济的发展,是制定行政诉讼法的根本原因。

为了适应经济、政治体制改革的需要,加强民主与法制建设,我国1982年制定的现行宪法重新赋予了公民通过各种渠道监督国家机关及其工作人员的权利,为人民法院审理行政案件奠定了宪政基础。同年《民事诉讼法(试行)》的公布与实施,为行政审判工作的开展提供了重要的法律规范,该法第三条第二款规定:“法律规定由人民法院受理的行政案件,适用本法”。从此,我国部分法院开始受理行政案件,行政案件大量增加。但随着改革开放的不断深入,原民事诉讼法的有关规定已无法适应行政审判实践的需要,制定行政诉讼法势在必行。


二、行政诉讼法是一部具有中国特色的好法律

行政诉讼法是我国社会主义事业发展到一定阶段的产物。制定行政诉讼法时,立法者借鉴了一些发达国家的先进经验,但最重要的是基于本国的国情,充分考虑了我国经济、政治、社会生活的基本状况和各种因素。因此,我国的行政诉讼法具有自身的特点和优点,在很多方面都体现了中国特色。

(一)确立了既“维护”又“监督”的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的灵魂,贯穿于法律的每一个条款,决定着整个法律的性质和体系,并且影响法官适用法律时的观念和自由裁量的倾向。行政诉讼法确立了既要维护行政机关依法行政,保障公共利益,又要通过监督行政机关行使行政权力,保护相对方的合法权益的立法宗旨。

行政领域的法律关系错综复杂,但最基本的是行政权力与公民权利之间的关系。这一立法宗旨,充分体现了现代法律兼顾公共利益和个人利益的本质要求,反映了行政权力作用的双重性的特点,具有科学的理论依据。一方面,为了维护社会秩序,增进公共利益,现代国家赋予了行政机关广泛而必要的行政职权,并保障其有效行使,充分发挥行政权力的积极作用。行政诉讼法在维护行政机关依法行使职权、保障公共利益方面作了重要的规定。另一方面,对行政权力进行有效的监督同样是很必要的。我国是人民当家作主的社会主义国家,人民的利益高于一切,坚决保障公民的合法权益是我们党的基本政策,也是我国宪法的重要内容。行政诉讼法规定,只要行政机关作出的具体行政行为主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权或行政处罚显失公正的,人民法院可以判决撤销或变更。这些规定对于监督行政权力,保护公民权利具有重要意义。

当然,要“维护”不等于要使司法机关成为行政机关的执行机构,要“监督”也不是要让司法权替代行政权。无论是“维护”还是“监督”,都要依法进行,公正司法是行政诉讼法的根本要求。我国的行政诉讼法没有照搬其他国家的立法模式,确立了具有自身特点、符合实际的指导思想,体现了社会主义法治精神。

(二)在当事人的权利义务配置上,偏重于保护相对方的合法权益

行政领域的法律关系不同于其他领域的法律关系,行政法调整的是各种不对等的关系。基于保障公共利益、有效实施行政管理的需要,众多的行政法律、法规往往强调维护行政机关的行政职权,行政实体法律关系具有行政权力优越于公民权利的不对等性。而且,一般情况下,行政诉讼程序是在行政机关实施了行政权力之后,相对方寻求权利救济时才启动的。为了遵循“法律面前人人平等”的宪法原则,在行政诉讼法律关系中,有必要体现一种不同于行政实体法律关系的不对等性。行政诉讼法在当事人的权利义务配置上,偏重于保护相对方的合法权益。

如,行政诉讼法规定,原告是认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人和其他组织。行政机关作为行政主体,只有可能成为被告,不可能作为原告起诉相对方,而且在诉讼中也不能提起反诉。行政诉讼法的这些规定确立了行政管理相对方独立的法律地位,使之脱离了与行政机关之间的依附关系,可以通过诉讼程序充分保护自身的合法权益。

(三)确立了审查具体行政行为合法性的原则

行政诉讼法规定,“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。审查具体行政行为合法性的原则贯穿于行政诉讼的全部过程,决定着人民法院司法审查的对象、范围、内容、程序及标准,便于人民法院监督行政机关的具体行政行为,具有重要意义。首先,这一原则明确了司法权和行政权的关系,赋予了人民法院对行政机关具体行政行为的司法审查权。其次,该原则使审查具体行政行为的合法性成为行政审判的核心。从当事人起诉、应诉到最终的裁判,行政诉讼的对象都是行政机关的具体行政行为。原告的行为是否合法不能成为人民法院审查的对象,相对方的违法事实只能作为司法审查的证据来对待。这和民事诉讼法有重要的区别,和英美法系的相关法律制度也有很大的不同,也是一个容易被误解的问题。第三,这个原则可以充分保障公民、法人和其他组织的诉权,有效监督具体行政行为,有助于当事人正确认识诉讼权利义务。行政管理相对方有违法行为不能证明行政机关的具体行政行为是合法的,也不能因此而剥夺相对方的诉权或排除人民法院对具体行政行为的合法性进行审查。

(四)充分肯定了行政程序的独立价值

程序与实体并重,是这部法律的一个鲜明特点。我国法律制度的传统是重实体、轻程序。这种观念否定了行政程序具有的独立价值。行政程序是行政行为的时间和空间的表现形式,行政程序规范设定行政行为的方式、步骤、顺序以及时限,一般是设定行政机关在实施行政行为时应当遵循的义务性规范。而对于相对方而言,行政程序规范则一般是权利性规范,相对方可以通过行政程序制约行政权力,保护自身的合法权益。另外,行政程序和诉讼程序的特点和功能也不同。诉讼程序主要体现公平、公正、公开的原则,诉讼程序的设置是为了保证当事人实体权利的实现;而行政程序体现的是民主与效率的关系,设置行政程序主要是为了制约行政权力,保护相对方的合法权益。行政诉讼法规定,具体行政行为违反法定程序的,人民法院应判决撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。这第一次将程序提高到和实体同样重要的地位,充分肯定了程序的独立价值,体现了的程序与实体并重的原则,是中国行政法史上立法观念和立法技术的重大突破。

我国的行政诉讼法从指导思想到具体规范,大多体现了中国特色。行政诉讼法实施之后对我国社会进步产生的积极影响,和其符合中国国情的立法精神、原则以及完整的规范体系是分不开的。

三、行政诉讼法在我国的政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的作用

十年来,行政诉讼法得到了比较全面的贯彻和落实。 从1989 年到1998年,全国法院共受理一审行政案件460308件,其中1998年受案件是1989年的十倍左右。与此同时,受案范围也得到了很大的拓宽,案件类型从原来的几种扩展到目前的五十余种。随着行政审判工作的不断深入开展,行政诉讼制度已经成为我国社会主义法律制度中不可或缺的重要组成部门。

(一)推动行政立法指导思想的更新和行政法律体系的完善

在计划经济体制下,我国立法机关制定的法律和行政机关制定的行政法规、行政规章,普遍反映出“重权力、轻权利,重管理、轻救济,重实体、轻程序”的特点。行政诉讼法确立的指导思想,不但对行政诉讼法的具体实施具有重要的指导意义,而且对行政立法者的观念产生了积极的影响。从近几年制定的一些重要的法律、法规中,可以看出在指导思想方面有了很大的变化,行政处罚法、国家赔偿法、行政复议条例等都十分强调保护公民权利,充分体现了现代法治的平衡精神。

现代行政管理需要完善的行政法律体系。行政诉讼的重心是对具体行政行为的合法性进行审查,行政机关的具体行政行为如果没有法律、法规依据,将承担败诉责任。这就使行政管理对立法的需求和我国行政立法体系不完备之间的矛盾日益突出,促使立法机关和行政机关加快制定法律和行政法规、规章的步伐。在行政诉讼的推动下,全国人大制定了大量与行政管理相关的法律。正在制定和将要制定的还有,行政复议法、立法法、行政许可法、行政强制法等等。国务院及其部委制定的行政法规和行政规章更是为数众多。行政领域的大量立法,使我国的行政法律体系日趋完善。

(二)维护社会稳定,保证国家的经济安全

行政诉讼可以化解行政机关与行政相对方之间的矛盾,化解人民群众与某些行政机关之间的对立情绪,增进政府和公民之间的信任,改善干群关系。如果行政诉讼法得不到很好的贯彻执行,行政相对方的合法权益就无法通过正当的法律程序获得救济。十年来,人民法院通过依法公正审理了一些集团诉讼,以及因“三乱”特别是违法加重农民负担引起的行政案件,纠正了违法的具体行政行为,保护了公民、法人和其他组织的合法权益,增强了行政相对方依法履行义务的自觉性,减少了不安定的因素,促进了社会的安定团结,为社会稳定做出了积极的贡献。因此,行政诉讼为新时期正确处理人民内部矛盾提供了新的良好的方式,是维护国家长治久安的一种不可或缺的协调机制。

随着经济体制改革的不断深入,涉及企业经营自主权、税收征管、财政金融、反不正当竞争、环境保护、资源开发等经济领域的行政诉讼案件大量增加。这些行政案件得到公正审理和裁判,对于有效地保证国家的经济安全起着重要作用。不但促进了现代企业制度的建立,维护了国家宏观调控措施的落实,推动了社会主义市场经济体制的建立和发展;而且纠正了影响社会主义经济秩序的行政违法行为,保护了市场主体的合法权益。可以说,行政审判在调节经济行政关系中发挥了重要的职能作用,促进了经济持续高速有序的发展。

(三)促进依法行政,提高执法水平

行政诉讼制度对行政机关及其工作人员来讲一种压力,促使他们增强自我约束意识、提高行政执法水平。事实证明:行政诉讼并没有损害行政机关的权威,相反,通过司法审查,合法的行政行为得到了维持和保障,违法的行政行为得到了纠正,从而使行政机关的法制形象更为突出,赢得人民的更大支持。

(四)增强了公民的民主、法治和权利意识

由于长期的封建专制统治影响,加上改革开放以前我国一直实行计划经济体制,行政特权在社会生活中表现得十分突出。公民的民主、权利观念落后。行政诉讼法确立了公民和行政机关之间法律地位平等的原则,这种平等适用法律的机制,使广大人民群众接受了现实的法制教育,对于提高社会主义民主、法治观念起着重要的作用。公民的民主、法治、权利意识的增强,有利于他们对自己的行为或行政行为作出预测和评价,进而作出有意识的选择,发挥参与行政管理的作用,加大对行政权的监督力度,支持行政机关依法行政,推进依法治国进程。

实践证明,行政诉讼法在我国的政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的作用,改善了我国在人权保护方面的国际形象,行政诉讼法是一部符合中国国情、利国利民的好法律。


四、行政诉讼制度具有强大的生命力,前景光明

由于各种因素的影响,从全国的范围看,行政诉讼法的实施状况并不平衡。一些地方开展行政审判工作十分困难,形成了一些法院有案不收、撤诉率高、久拖不结等问题。

之所以会面临这些问题,原因是多方面的。有行政审判队伍整体素质不高、司法体制存在缺陷、法院缺乏应有的权威等方面的原因,更主要的原因是我国正处于转轨时期,旧的体制、旧的机制、旧的传统、旧的观念在起着负面的作用。行政案件具有特殊性,往往是社会关系的矛盾焦点,涉及审判权与行政权的关系,政府与公民的关系,还可能涉及与民事、刑事之间的交叉关系。这些关系往往交织着新旧事物之间的冲突与碰撞,矛盾的复杂性给行政诉讼实践带来阻力和困难。

行政诉讼法是我国市场经济的发展与民主、法治的进步之间相互影响、相互作用的产物,和我国的经济基础相适应。我国将长期处在社会主义初级阶段,在新旧力量较量的过程中,行政诉讼遇到一些权大于法、不讲民主、不讲权利和平等的做法,遇到一定的阻力和困难是可以预见的。我们应该清楚地认识到,行政诉讼制度是在党的领导下有计划、有步骤地向前推进的,其所赖以生存的新体制、新机制正在发挥基础性的作用,与此相关的新观念、新思想日居主导地位,发挥着主旋律的作用。这些因素都将促使行政诉讼制度更快地走向成熟。和十年前相比,行政诉讼的阻力小多了,我国这十年里取得的成就,在其他一些国家要花几百年的时间,很多国家甚至至今没有建立起行政诉讼制度。因此,任何一步到位的理想主义都是没有根据的,任何悲观消极的观念也都是不正确的。我们一定要树立信心,要看到十年来行政诉讼制度建设发生的变化;要看到行政诉讼制度发展的主流是好的;要看到行政诉讼制度向前推进的每一步的价值和意义;要深刻理解每一个行政诉讼案件得到公正的裁判,在一定意义上讲,是对旧事物的摒弃、对新事物的维护,是对社会主义法治精神的弘扬;特别是要看到随着改革开放的不断深入,行政诉讼的环境正在日益改善。

党的十五大明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,九届全国人大二次会议将其写入宪法。依法行政是依法治国的重要内容,要实现依法治国,必须建立切实有效的行政权力监督机制,必须坚决保障公民、法人和其他组织的合法权益。这不仅为行政诉讼制度的建设指明了前进方向,也给人民法院全面贯彻执行行政诉讼法提供了强大的精神武器,并为公民、法人和其他组织以及行政机关参与行政诉讼提供了动力和保障。行政诉讼制度具有强大的生命力,前途是光明的。



原载 法制日报 1999年4月2日