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北京大学宪法与行政法研究中心
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“变迁时代的行政诉讼” 暨纪念《行政诉讼法》颁行三十周年研讨会成功举办

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今年是中华人民共和国成立七十周年,也是《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施三十周年。528日,“达晓•北大中外法学青年工作坊”第四期“‘变迁时代的行政诉讼’暨纪念《行政诉讼法》颁行三十周年研讨会”在北京大学法学院凯原楼B102会议室成功举办。来自中、美两国的法官、学者和律师,以及来自京内外各高校、科研院所的老师、同学共五十余人参加了会议。 

研讨会伊始,北京大学宪法与行政法研究中心主任王锡锌教授对莅临参会的嘉宾表达了欢迎和感谢。王锡锌教授指出:三十年前,《行政诉讼法》的颁布与实施对中国的法治建设具有极为重要的意义,在社会文化与个人观念层面带来了巨大变革,也有力促进了官民之间的良性互动。此次研讨会旨在回顾过去三十年的发展,并展望中国行政诉讼制度的未来。 

在主旨演讲环节,北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安教授以“《行政诉讼法》颁行三十年,中国改变了什么?”为题发表演讲。他指出:《行政诉讼法》颁行三十年以来,我国在民告官的观念、政府治理方式、执政党追求的目标等方面发生巨变,真正让中国从传统专制走向现代法治。 

姜明安教授回顾道:在观念转变方面,中国社会从“人民政府天然正确,天然为人民”的观念逐步转为“人民政府也可能犯错,也可能侵犯人民权益”的观念,从“民不与官斗,鸡蛋碰不过石头”的观念逐步转为“公民可以上法庭告政府,而且可以告赢政府”的观念,从“政府不能成为侵权主体,公民不能追究政府法律责任”的观念逐步转为“政府也可成为侵权主体,公民权益被政府侵犯,可以依法要求政府承担赔偿责任”的观念。

在政府治理方式上,行政机关及其工作人员从单纯依上级指示、命令、红头文件办事逐步向依法行政转变,行政管理方式从主要以单方性、强制性为特征向更加注重参与性、互动性的善治转变,行政执法从主要采用规制手段向更注重采用行政指导、行政契约及其它软法手段等方式转变,行政活动从主要注重快捷、效率向更注重正当法律程序和相对人权益保障转变。

在此背景下,执政党的追求目标也从单纯追求GDP增长、追求经济发展和物质文明向同时追求公平正义、社会文明和政治文明转变,从主要依政策治国逐步向依法治国转变,从过分追求秩序向更多追求人权保障、更多追求公民法人和其他组织合法权益保护转变。 

最高人民法院行政庭庭长黄永维在主题演讲中指出《行政诉讼法》的颁布实施是一座令人瞩目、永远值得纪念的重要里程碑,在全面依法治国战略部署的背景下,行政诉讼制度必将发挥更加重要的作用。他认为,《行政诉讼法》实施三十年在观念、制度和能力三个方面均取得了历史性进步。 

首先,《行政诉讼法》实施的三十年是行政法治观念不断深入的三十年,政府守法、公民用法为核心的行政法治文化已经成为有制度保障的先进文化的重要组成部分。一方面,行政机关从不出庭、不应诉、不执行向自觉接受司法监督转变;另一方面,公民从不敢告、不会告、不愿意告向积极大胆行使诉权转变。三十年间,行政诉讼的案件数量大幅增长,这表明行政诉讼制度已经成为化解官民矛盾的法定途径和主要渠道,标志着习近平总书记所要求的“把权力关进制度的笼子”这一法治观念已经在中国社会深深扎根。

其次,《行政诉讼法》实施的三十年是行政诉讼制度不断完善的三十年。这三十年间,我国成立了专门的行政审判庭,于2014年对《行政诉讼法》进行了全面修改,最高人民法院不断总结全国审判实践经验,先后制定、出台了五十余部重要的行政诉讼司法解释、司法批复和司法政策。与最高人民法院本部其他审判庭相比,行政庭的受理案件数、人均办理案件数、办理案件绝对数和未结案数均名列前茅。

最后,《行政诉讼法》实施的三十年也是行政司法能力不断提升的三十年。为贯彻落实《行政诉讼法》,最高人民法院审理了一大批重大行政诉讼案件,公布了一大批行政诉讼典型案例。全国各级人民法院行政审判队伍不断壮大,不断加强与政府法治部门和行政执法机关的工作联系,依法参与重大建设项目和重大政策的社会稳定风险评估工作,重点加强法律风险的分析研判,从源头上预防和减少行政纠纷。

第三位主题演讲人是原最高人民法院行政庭庭长赵大光。赵庭长指出:行政诉讼制度具有非常明显的民主与法治特征,是一个现代的法律制度。首先,在既有成果的基础上,我国应当进一步增强关键少数的法治意识,要把习惯于用政策、文件去治理国家、治理社会转变为真正使用法治的手段、根据法治的思维和采取法治的方式来从事一切活动。其次,应当重新认识行政诉讼的本质。赵庭长认为:行政诉讼的本质是人民对行政权的监督,而不是司法权对行政权的监督,因为没有相对人对行政权提出指控,没有相对人启动诉讼程序,法院就永远不会主动地去监督行政机关。再次,应当更加遵循司法规律,按照党的十八大提出的改革方向,对法院的体制进行系统性改革。最后,应当进一步强调正当程序理念和原则,这对于推进依法行政、规范行政行为、建设法治政府具有重要作用。  

在赵庭长的主持下,研讨会进入第一环节的讨论。美国联邦第九巡回上诉法院法官威廉·弗莱彻首先发言,介绍了美国行政法在“谁具有起诉资格”这一问题上的理论和实践。他指出:按照宪法的规定,有关起诉应当满足实质性的损害、起诉行为与伤害之间有因果关系以及起诉人必须能够证明向法院申请的解决方法能够消除损害或对其进行救济等三个条件。弗莱彻法官还对“实质性损害”的认定等关键问题进行了解释。随后,他通过美国行政法的两个典型判例,指出环保案件中起诉资格的不同认定方法之间存在张力。 

北京市第四中级人民法院副院长程琥随后对我国行政诉讼中的规范性文件附带审查制度进行了介绍。他指出应当从制定主体的特定性、文件内容的限定性和文件效力的层级性对规范性文件进行识别。同时,程院长进一步解释了规范性文件附带审查的有关要求,并着重对规范性文件附带审查的程序、标准和处理等方面进行分析。最后,他提到最高法院已经建立了全国性的规范性文件附带审查信息共享机制,有助于全国范围内附带审查标准的统一。 

耶鲁大学中国中心资深研究员贺诗礼在发言中以政府信息公开领域的行政诉讼案件为例,建议完善公民提出规范性文件附带审查的起诉资格、审查方式等,进一步保障公民法定的公众参与程序。 

北京大学宪法与行政法研究中心执行主任沈岿教授在发言中指出:《行政诉讼法》的制定和颁布真正开启了中国走向法治的序幕,为其后的行政复议、行政处罚、行政许可等各项制度的建立和完善奠定了基础。他认为我国对规范性文件的审查主要有三个渠道,除法院的审查外,立法机关可通过《立法法》等法律,在不同层次、不同领域对规范性文件制定的权限和程序问题进行规定,行政机关则可通过《重大行政决策制定程序暂行条例》等法规进行自我约束。这三股力量应当形成协力,共同推动行政规范性文件的法治化。

主持人赵大光庭长对研讨会第一个环节总结道:我国在法治建设上取得了很多成果,但在许多方面还存在问题,迫切需要学者和实务工作者去认真思考和研究。他还对广大工作在行政诉讼制度实践一线的法官在《行政诉讼法》实施过程中所做出的突出贡献表达感谢和敬意。

 在北京大学法学院助理教授彭錞的主持下,研讨会进入到第二环节的讨论。 

美国华盛顿特区地区法院高级法官约翰·贝茨在发言中指出:在美国,司法机关对于行政机关制定的规范性文件进行监督审查是非常重要的。法官会听取并审查行政机关的专业意见和内部记录,通过发回行政机关的程序,让行政机关提供必要的解释和改正,这既体现了法院对行政机构内部事项的尊重,也有助于法院做出公平、合理的判决。他还比较了中美制度,指出美国也存在行政机关规范性文件数量过多的问题,美国法院在审查此类文件时,可以进行附带审查、回溯审查和前瞻性审查,也可判断其合理性以及合宪性。在处理结果上,除要求行政机关出具意见外,法院还会视问题的严重性,直接认定规范性文件无效。 

北京市第一中级人民法院行政庭庭长薛峰结合丰富的审判经验,从实证角度对前面几位发言人提出的问题进行了回应。他提到,自《行政诉讼法》颁布以来,经历了1990年至1999年的起步阶段,2000年至2014年的快速发展阶段和2015年至今的案件数量爆发式增长的阶段。中央部委行政案件从无到有、从少到多,彰显了行政诉讼制度在我国的发展进步,体现了法治政府、依法治国的推进效果。结合政府信息公开领域的行政诉讼案件,薛庭长指出:在行政审判工作中,既应保护原告的诉讼权利,也应引导其规范行使权利,既应监督行政机关行政行为的合法性,也应当对行政惯例保持一定尊重。 

美利坚大学华盛顿法学院教授杰弗里·鲁伯斯结合美国实践中的经典案例,对我国行政诉讼的发展提出了对规范性文件实施发布前审查和提起行政诉讼须穷尽行政救济两点建议。他认为在规范性文件实施前由法院进行事前审查、以穷尽行政救济作为行政诉讼起诉要件利大于弊,并结合美国的行政裁决制度,指出中国应当进一步发挥行政复议的纠纷解决功能,同时规定例外的情形,最大限度维护公正合理。 

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授指出,我国《行政诉讼法》修改后主要有三点变化。一是增加了解决争议的功能,这是司法本位的回归;二是删除了“维护行政机关行使职权”,彰显了司法权的中立品性;三是把“人民法院正确审理行政案件”改为“公正审理行政案件”,凸显了司法机关的本质要求。王敬波教授认为:区区几个词语的变化,实际上体现的是中国行政诉讼与中国的司法改革同频共振,随着法治建设的深入,行政诉讼一定会朝着更加注重保护公民的合法权益、更加注重行政争议的实质性解决、更加注重公共利益的维护和平衡、更加注重行政审判的公正、更加注重推动法治政府的方向发展。至此,第二环节的研讨顺利结束。 

研讨会最后,北京大学宪法与行政法研究中心执行主任沈岿教授做总结致辞。他指出:此次研讨会从回顾和展望两个角度对我国行政诉讼发展过程中取得的进步和存在的问题进行了分析,美方专家和法官则带来了许多可供借鉴的经验。他对中美两国法官、学者和律师的到来以及达晓律师事务所的支持表达衷心的感谢。本期工作坊就此圆满落下帷幕。