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行政非诉执行检察监督的功能价值的五个方面体现

作者:姜明安   点击量:1572

行政非诉执行检察监督是指人民检察院依据《人民检察院组织法》的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督。行政非诉执行是指人民法院依据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定,应行政机关的申请,并对相应申请的合法性进行审查和作出执行裁定后,对在法定期限内不自动履行行政决定,且不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,强制执行行政决定的行为。

行政非诉执行检察监督对于新时代全面推进依法治国,建设法治国家、法治政府和法治社会建设具有非常重要的,并为其他制度不可替代的作用。这一制度的主要功能和价值表现在下述五个方面:

一、实现宪法和组织法对人民检察院的性质定位,全面履行人民检察院的法律监督职能

宪法第134条和《人民检察院组织法》第2条均将人民检察院的性质定位为国家的法律监督机关。人民检察院“法律监督机关”的性质定位,主要是通过法律赋予检察机关的职权和检察机关全面履行这些职权实现的。《人民检察院组织法》第20条规定人民检察院享有8项职权,其中4项职权最明显地反映和体现了“法律监督”的性质:(一)依照法律规定提起公益诉讼;(二)对诉讼活动实行法律监督;(三)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(四)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。而在这四项法律监督职权中,其中有两项包含行政非诉执行检察监督:对诉讼活动的法律监督和对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督。行政非诉执行是《行政诉讼法》第八章规范的行政诉讼执行活动的重要内容之一,故属于行政诉讼活动的组成部分;行政非诉执行,在行政机关提出申请后,人民法院无论是准予执行,还是不准予执行,都要作出裁定,此种裁定当然属于判决、裁定等生效法律文书的范畴,对此种裁定的执行当然属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。因此,检察机关加强行政非诉执行检察监督对于其全面履行《人民检察院组织法》赋予的法律监督职能,实现宪法和组织法对人民检察院的性质定位具有重要意义。

二、保障人民法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能,保护作为被执行人的公民、法人和其他组织的合法权益

法律之所以授权人民法院应行政机关申请,对在法定期限内不自动履行行政决定,且不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施,执行行政决定,而非授权行政机关自己强制执行(当然,法律也授权行政机关自己对某些比较紧急的或侵权可能性较小的行政决定的强制执行),其主要目的在于防止行政机关违法行使职权,滥用权力,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。虽然公民、法人或者其他组织对行政机关违法侵犯其合法权益的行政决定可以申请行政复议和提起行政诉讼,但是,由于各种客观或主观的原因(如法律知识欠缺,不会告、行政机关威胁,不敢告、害怕行政机关打击报复,不愿告等),放弃了复议、诉讼的机会或者耽误了复议、诉讼的法定期限。在这种情况下,法律不将强制执行权赋予行政机关而赋予人民法院,就是要让法院对行政决定的合法性进行审查,以阻止对可能的违法行政决定的强制执行,保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是法律的这种目的有赖于人民法院依法、公正地审查相应行政决定和正确作出准予或不准予执行的裁定并予以实施。如果法院、法官不依法、公正行使行政非诉执行职能,这种目的就会落空。然而,在目前的法治运行环境下(法院尚存在一定的外部干预,某些法官法律素质或政治素质尚存在一定问题等),法院、法官违法、错误地行使行政非诉执行职能的情况难以完全避免。因此,为了加强对法院、法官依法、公正行使行政非诉执行职能的监督,以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益,法律赋予人民检察院以行政非诉执行检察监督的职能。

三、防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设

行政非诉执行检察监督的直接对象是人民法院,但是此种监督必然涉及行政机关,行政机关无疑构成了行政非诉执行检察监督的间接对象。检察机关在对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行法律监督时,必然要审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性:行为实施主体是否具有行政主体资格;相应行为是否具有明显缺乏事实根据的情形;相应行为是否具有明显缺乏法律、法规依据的情形;相应行为是否具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形等。如果通过审查。发现相应行为的实施主体不具有行政主体资格,或者相应行为明显缺乏事实根据或法律、法规依据,或者相应行为具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院却对之作出了予以执行的裁定。对此,人民检察院不仅应向人民法院发出检察建议,制止人民法院对违法行政行为的执行,同时还应审查相应行政公职人员在实施相应行政行为的过程中是否有违法乱纪、滥用职权、贪污腐败的行为。如发现相应公职人员有违法乱纪、滥用职权或贪污腐败的行为,应将案件有关材料转送纪检监察机关调查处理。这样,检察机关在对人民法院行政非诉执行活动进行监督时,就同时也监督了行政机关及其公职人员的行政行为。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权,推进法治政府建设。

四、支持公民、法人和其他组织依法维权,促进行政相对人守法和依法履行法定义务

行政非诉执行检察监督大多是由公民、法人或者其他组织向人民检察院申请监督启动的(检察机关通过报刊、广播、电视、网络等其他渠道获得人民法院行政非诉执行违法的信息也可主动启动监督程序)。人民检察院这种应申请启动监督的程序实质是对公民、法人和其他组织维权行为的支持。当然,人民检察院应申请启动行政非诉执行监督程序,最后的结果不一定能如申请人所愿:认定人民法院的执行裁定违法,终止人民法院的强制执行行为。如果行政机关的行政行为确实违法,人民法院仍裁定准予执行,检察机关自然会支持申请人的申请。但是,如果行政机关的行政行为是合法的,公民、法人或者其他组织有依法履行行政行为为之确定的义务的义务,人民法院裁定准予执行,检察机关则不仅不会建议人民法院撤销准予执行裁定,还应说服申请人自觉主动履行行政行为为之确定的义务;如人民法院已经启动强制执行,则应说服申请人配合人民法院的强制执行,使相应行政行为为之确定的义务得以实现。在这种情况下,行政非诉执行检察监督即实质上发挥了促进行政相对人守法和依法履行法定义务的功能和作用。

五、防范和化解社会矛盾,推进和谐社会、法治社会建设

人民检察院行使行政非诉执行检察监督职能,还具有防范和化解社会矛盾,推进和谐社会和法治社会建设的功能和作用。因为公民、法人和其他组织不履行行政机关的行政行为为之确定的义务,通常是其认为相应行政行为违法,侵犯了他们的合法权益,而行政机关申请人民法院强制执行,则通常是其认为相应行政行为合法,相对人不履行是违法的。在这种情况下,二者的争议和矛盾如果不能获得公正的处理,必然会影响社会的和谐和社会秩序的稳定,如果矛盾激化,还可能导致社会冲突。对此,人民检察院展开行政非诉执行检察监督,如认定行政机关的行政行为违法,可建议人民法院不准予强制执行,以平息行政相对人对政府的不满和怨愤情绪;如认定行政机关的行政行为合法,相对人不履行违法,则教育相对人知法、守法,使之认识到自己抗拒履行的错误,从而自觉履行法定义务。上述情形无论属于哪种情形,非诉执行检察监督在其中均可发挥防范和化解社会矛盾,推进和谐社会和法治社会建设的功能和作用。

载《检察日报》2019年5月27日“观点.专题”版。

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