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我国行政诉讼制度完善空间

作者:姜明安   点击量:551

1989年4月4日,全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。被中国老百姓俗称的“民告官”制度在中国这块有着2000多年封建专制制度传统的土地上运行已经将近30年了。30年来,这个制度对于推进中国法治、人权和宪制的进步发挥了其他制度难以比拟的作用。30年来,《行政诉讼法》历经2014年、2017年两次修改,这个制度较刚出台时更加健全完善,制度运行过程中出现的种种问题通过这两次修改,特别是2014年的大修,大多得到了解决,运行效果大为改善。那么,我国行政诉讼制度现在是不是已经尽善尽美,没有进一步改进、发展和完善的空间了呢?当然不是。根据我国全面推进依法治国,建设法治国家的目标,我国行政诉讼制度还有比较大,甚至很大的改进、发展和完善的空间。在未来五到十年的期间,我国行政诉讼制度至少可从下述四个方面改进、发展和完善:

其一,进一步扩大行政诉讼范围。现行行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定是采取列举式的“正面清单+负面清单”方式。这大大限缩了行政诉讼的范围。在全面推进依法治国的条件下,行政诉讼法对受案范围的规定完全可以采取“概括式+负面清单”的方式。即除了负面清单列举的行政行为,所有其他行政行为,包括具体行政行为和抽象行政行为,法律都应该允许与之有利害关系的行政相对人提起行政诉讼。行政诉讼法没有必要排除抽象行政行为作为行政诉讼的受案范围,因为大多数抽象行政行为不可能直接侵犯公民、法人或者其他组织的权益,而没有利害关系的公民、法人或者其他组织不具有行政诉讼的原告资格,不可能对之提起行政诉讼。至于部分抽象行政行为不经具体行政行为直接侵犯公民、法人或者其他组织的权益,当然应当允许相对人对之提起行政诉讼。现行行政诉讼法不允许合法权益直接受到抽象行政行为侵害的相对人提起行政诉讼是不公正,不符合现代法治精神的,未来必须修改。

其二,进一步改进被告适格的条件。现行行政诉讼法规定的被告适格条件是,其行政行为(包括复议行为)被公民法人或者其他组织起诉的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。在新时代中国特色社会主义的条件下,这个条件的限制应该有所突破。首先,在新时代不少党政机构合并设立或者合署办公,直接接受党的领导,其实施的行政行为是否可诉?根据行政法治原理,只要是实质行使行政权的行为,只要这种行为对相对人合法权益造成了不利影响,就应当允许行政相对人提起行政诉讼,而不论该行为机关在形式上是行政机关还是党政合一的机关;其次,现在的监察机关已经不属于行政机关系统,也不属于司法机关系统,而是专门的监督机关。但尽管如此,它仍然要行使某些行政权,特别是行政强制权,如查封、扣押、冻结、搜查、留置等,监察机关如果违法实施这些行政强制行为,侵犯相对人的合法权益,相对人可否对之提起行政诉讼?依照现行行政诉讼法和监察法,显然是不可能的,但中国今后要推进依法治国和依宪治国,监察机关行使实质的行政权,其行为违法,侵犯相对人的合法权益,自然可以和应该作为行政诉讼被告被诉;再次,许多社会公权力组织,如行业协会、高等学校、村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织在对其组织成员作出侵犯其合法权益的行为时,如果相应行为有法律、法规或规章的明确授权规定,按现行行政诉讼法,可将其作为被授权组织对之提起行政诉讼,但是,如果相应行为没有法律、法规或规章的明确授权规定,即不可能对之提起行政诉讼。因此,今后行政诉讼制度的改进与发展,必须突破现行被告适格的条件,即不能仅以形式上是否为行政机关和被授权组织作为被告适格的标准,而应以其是否实质行使影响相对人权益的行政权作为补充标准。

其三,进一步改革行政审判体制。最初通过的行政诉讼法确定的我国行政审判体制的基本型式是:在基层人民法院设立行政审判庭,审判其所在地行政机关为被告的第一审行政案件(行政诉讼法规定的特定案件除外)。当事人对基层法院作出的一审裁判不服,可向被告所在地的中级法院上诉,由中级法院作出终审判决。这种审判体制在实际运作中出现的最大弊端是难于保证法院独立行使审判权,从而导致判决不公。为了解决这个问题,2014年行政诉讼法修改时对这个体制作了有限调整,规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。之所以说2014年的这一改革只是“有限调整”,是因为2014年行诉法规定的行政案件“跨行政区域管辖”并不是普适性的,而只是在部分经最高院批准和省级高院确定的法院实行,而且,“跨行政区域管辖”并非“跨行政区域法院”,“跨行政区域管辖”大多是由高级法院在原几个行政区域的法院中确定其中一个法院,而非专设一个跨行政区域法院受理和审理行政案件。这种改革除难于完全解决行政干预的问题外,还导致各同级法院之间职能与资源配置的不合理:被确定集中管辖行政案件的法院的行政审判人员和经费可能不足,而被取消行政案件管辖的法院的行政审判人员却要转岗去做其他工作。因此,未来的发展方向应该是普遍建立“跨行政区域法院”。作为过渡,可以先撤销基层法院的行政审判庭,行政案件统一由中级法院审理,中级法院行政庭运作若干年积累起较成熟的经验和其他条件成就后,再脱离中级法院而独立建立起真正跨行政区域的行政法院。

其四,进一步拓宽行政公益诉讼的案源和诉讼主体。现行行政诉讼法规定的作为行政公益诉讼案件的种类仅有四类:生态环境和资源保护类案件、食品药品安全类案件、国有财产保护类案件、国有土地使用权出让类案件。这个范围显然太窄,像生产安全、危险物品存放和运输等领域,行政机关不作为可能导致大量人员伤亡和财产损失,这类案件关系公益极大,完全应该列入行政公益诉讼的范围。另外,行政公益诉讼提起的主体目前仅限于检察机关,这限制了行政公益诉讼制度作用的充分发挥。为适应全面推进依法治国的需要,今后应赋予部分社会公益组织提起行政公益诉讼主体的资格。

行政诉讼制度运作近30年的实践,证明这个制度是个好制度,对于推动中国法治的发展、进步,其功不可没。但随着时代的发展,它也需要进一步改进、发展和完善,使之在全面推进依法治国进程中发挥更大的作用。

载《法制日报》2019年4月19日“法治政府”版