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司法对高校管理行为的审查

作者:湛中乐   点击量:261

 曾几何时,司法的阳光无法照进学术的殿堂。 彼时,尽管学生受教育之权利受到学校的侵犯等 问题层出不穷,并由此导致学生与学校之间的教 育纠纷屡屡发生,但是化解这些教育纠纷的机制 尚不健全。其中,民事纠纷的诉讼渠道还算畅通, 而行政纠纷的救济则问题较多,尤其是学校与学 生之间因管理而发生纠纷的救济渠道不畅。20 世 纪 90 年代颁行的教育法、高等教育法虽有关于 申诉的规定,但没有明确的行政复议和行政诉讼 的救济设计,致使学生维权艰难,出现了法治的 真空和缝隙。这一现实直到“田永诉北京科技大 学案”(以下简称田永案)判决的作出才真正得到 改变。田永案中,一审海淀区法院通过重新审视公 立高校的法律地位,进而开创性地将公立高校学生 教育纠纷纳入行政诉讼的救济范围,叩开了紧闭已 久的教育行政诉讼的大门。在此基础上,高校教育 管理的自主权与司法审查权的关系问题,以及运用 何种依据审理公立高校学生教育纠纷等问题,在田 永案判决中亦得到相当程度的阐述。
一、田永案的争议焦点
     依据田永案中海淀区人民法院对于争议焦点 的归纳,并参考理论界的相关提炼,可将田永案 的核心争议焦点归纳为以下三个方面: 第一,公立高校的行政诉讼被告资格问题。 田永案涉及的第一个争议焦点是北京科技大学是 否具有行政诉讼的被告资格。尽管案件的原被告双方当事人并未对此问题提出争议,但若不解决 这一问题,海淀区法院就无法将之作为行政诉讼 案件加以受理并作出裁判。具体而言,行政诉讼 本质上是一种“民告官”的诉讼。依据1989年《行 政诉讼法》之规定,只有行政主体的行为侵犯了相 对人的人身权和财产权,相对人才可向人民法院提 起行政诉讼。由此,要想将公立高校与学生之间的 教育纠纷纳入行政诉讼的救济范围,其前提是论证 公立高校的行政诉讼被告资格,将公立高校归纳到 行政主体的外延当中。此种情形下,北京科技大学 是否具备行政诉讼的被告资格,即行政主体资格 理所当然地成为本案的第一大争议焦点。
      第二,高校教育管理的自主权与司法审查权 的关系问题。田永案中,法院对北京科技大学的 校纪校规是否具有司法审查的权限同样是法院无 法回避的问题。原因在于,只有先审查校纪校规 的合法性,才能进一步判断依据校纪校规做出的 开除学籍处分之合法性,进而由此确认原告是否 具有学籍。只有在原告具有学籍的情形下,海淀 区法院才能判决被告向原告颁发毕业证书和重新 审核被告的学位资格。但是,受制于大学自治之 理念以及我国《高等教育法》明确规定高校( 含 民办高校)有“自主办学”和“按照章程自主管理” 的权力,这些权力之行使不受政府或其他任何社 会法人机构的控制和干预这一现实,面对高校制 定的校规校纪,或者作出的具体学生管理行为, 法院应当如何审查?故在北京科技大学制定的校规校纪违背上位法的情形下,法院是否有权对其进行司法审查成为另外一个争议焦点。
     第三,运用何种依据审理公立高校学生教育 纠纷的问题。田永案中,在海淀区法院解决了北 京科技大学的被告资格问题,并将该纠纷纳入行 政诉讼的范围之后,摆在法院面前的另外一个问 题则是应当运用何种依据对该纠纷进行审理。在 田永案发生之前,法院对于教育行政诉讼是陌生 的,该案中,原告的诉求以及双方当事人的争议 焦点,难以在我国行政法律规范当中找到具体、 明确的法条作为裁判的依据。举例而言,北京科 技大学针对田永作出了退学的处理决定,但是北 京科技大学并未及时向田永告知该决定,亦未听 取田永的申辩。当时并没有相关法律对公立高校 处分学生的行为明确提出程序性要求,此种情形 下如何认定该退学决定的效力同样是本案的争议 焦点之所在。
二、田永案的裁判法理
    针对上述三大争议焦点,海淀区法院分别从 明确公立高校的行政诉讼被告资格,确认法院对 高校校纪校规的司法审查权限,以及对正当法律 程序原则的运用三个方面进行了法理的阐释。这 些法理上的阐释已经成为各级法院处理高等教育 行政纠纷的重要参照: 第一,明确公立高校的行政诉讼被告资格。 海淀法院认为公立高校属于“法律法规授权的组 织”。依据 1989 年《行政诉讼法》之规定,“在 我国,最重要的行政主体是行政机关,但是行政 主体的范围远大于行政机关。其他行政机构和社 会团体,依照法律、法规的授权也可以成为有权 主体,接受授权的组织,可能是行政机构,也可 以是其他社会团体”。而公立高校显然难以被 归为行政机关,它具有“法律法规授权的组织” 之属性。海淀区法院的论证逻辑是:就高等学校颁发毕业证、学位证和纪律处分权的性质而言, 其具有行政权的“单方性和强制性”之特征,因 此属于行政权。而这些行政权又是由《教育法》《学 位条例》中的相关法律规定授予的,并由北京科 技大学代表行使。3 由此,北京科技大学符合行 政法意义上的“法律、法规授权的组织”之属性, 也就可被纳入行政主体的外延。相应地,也就成 为行政诉讼适格的被告主体,被纳入了行政诉讼 制度的监督范围。
      第二,确认法院对高校校纪校规的司法审查 权限。长期以来,鉴于法院对于大学自治理念的 恪守,以美国为代表的西方国家一度拒绝受理高 校学生教育纠纷。4 作为西方大学自治理念的对 应概念,我国《高等教育法》则赋予高校“自主 办学”和“按照章程自主管理”之权力,这些权 力之行使不受政府或其他任何社会法人机构的控 制和干预。但就海淀区法院看来,高校“自主办学” 或“按照章程自主管理”并不意味着高校之行为 可以违背上位法之规定,更不意味着法院对此就 必须袖手旁观。海淀区法院认为,高校有权依据 上位法制定校纪、校规并依此对在校学生进行教 学管理和违纪处分,但其制定的校纪、校规和据 此进行的教学管理和违纪处分,必须符合法律、 法规和规章的规定,必须尊重和保护当事人的合 法权益。在此基础上,法院对高校校纪校规具有 司法审查权限。
     第三,对正当法律程序原则的适用。在无相 关法律规范提供明确遵循的情形下,运用何种依 据审理公立高校学生教育纠纷是海淀区法院所无 法回避的、极具挑战性的问题,海淀区法院并未 囿于法律条文的规定,而是另辟蹊径,从行政法 的法律原则上找寻突破口。具体而言,尽管“田 永案”发生时,并无相关法律规定对公立高校处 分学生明确提出程序性要求,海淀区法院依旧在 判决书写道:“……退学处理的决定涉及原告的受教育权利,从充分保障当事人权益原则出发, 被告应将此决定向本人送达、宣布,听取当事人 的申辩意见。而被告既未依此原则处理,尊重当 事人的权利,也未实际给原告办理迁移学籍、户 籍、档案等手续。”这段文字背后的逻辑是,尽 管在没有任何法条依据情形下,但被告所作出的 退学决定依旧需要听取原告申辩,并且需要向原 告本人宣布和送达,否则构成程序上的违法。
三、田永案的意义及评价
     田永案之前,教育行政诉讼对于各级法院而 言无疑是陌生的。一审海淀区法院通过创新行政 诉讼理论,不仅受理了该案,还作出了公正的判 决,支持了田永的大部分诉求。田永案对于原告 田永本身其意义不言而喻,但同时该案的意义已 经远远超出了该案本身,成为“中国行政法学上 一个里程碑式的案件”。
      在实践层面,一审海淀区法院通过明确公立 高校的行政诉讼被告资格,进而把行政诉讼的救 济范围拓展到高等教育领域,由此在司法界开始 达成共识:公立高校作为法律法规授权的组织, 其校纪校规乃至针对学生作出的管理行为应当符 合教育法律、法规与规章,甚至行政法的法律原 则,接受司法审查。由此,全国各级法院逐渐对 公立高校学生教育纠纷敞开大门。相应地,通过 行政诉讼维护学生基本权利的案件亦是层出不 穷。其中如“刘燕文诉北京大学不授予博士学位 案”“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”“于 艳茹不服北京大学撤销博士学位案”等一系列同 样在全国范围具有影响力的案件便是例证。值得 注意的是,在“刘燕文诉北京大学不授予博士学 位案”中,刘燕文的律师在答辩状中便是援引田 永案判决的要旨来主张原告权利的,其中写道:“尊敬的法官们,正是那个里程碑式的田永案件 的判决为刘燕文寻求司法救济打开了大门,给了 刘燕文‘最后一线希望’。我真诚地相信,如果 本案判决能够再次运用正当程序原则,那必将有 助于推动现行学位评审制度的完善……”庆幸的 是,刘燕文律师的这一辩护理由最终得到了法院 的认可,田永案判决的影响可见一斑。
     无可置疑,随着最高人民法院肯定了“田永 案”判决理由和结果并将判决全文公布于最高人 民法院公报,田永案中的裁判要旨在很大程度上 对后来法院审判同类案件,具有特别的指导性意 义。但是还应当注意到,即便“田永案”叩开了 教育行政诉讼的大门,在公立高校学生教育纠纷 实践中,法院“同案不同受”“同案不同判”现 象依旧普遍存在。如2005 年“邵阳学院舞弊学 生状告母校案”中,二审法院以学校对考试作弊 的学生进行处分属于学校内部管理行为不属于 行政诉讼的受案范围为由,而裁定驳回原审原告 的起诉。又如2012 年“中国政法大学 78 名研 究生起诉学校行政行为违法案”被法院以中国政 法大学属于事业单位而非行政主体为由而裁定 驳回诉讼请求。对于这一现实,有学者经过梳理 认为,“全国各地各级法院对教育类行政诉讼的受 理、立案以及审理标准等一直保持大相径庭的态度 和裁判结果,甚至导致了我国单一制的司法空间内 对学生权益保护极不平衡的局面”。当然这些现 实并不能磨灭田永案之实践意义,所要说明的是: 尽管田永案对于教育行政诉讼之实践产生了积极 影响,但是田永案之后公立高校学生维权之路并未 一帆风顺,由此更加说明田永案判决的可贵之处。
     最后,有必要交代的是,海淀区法院就田永 案所作的判决说理在总体上得到了学界较高的评 价,但这并不意味着田永案判决的裁判逻辑在理论上就无可挑剔。例如,有学者认为,即便田永 案被认为开创了“适用正当法律程序原则”之先 河,但是该案的判决对此在论证说理的充分性上, 还有待于进一步提高。同时,该案中海淀区法院 还没有充分认识到行政法上的信赖利益保护原则 在本案的适用意义,进而错失了适用信赖利益保 护原则的良机。8 此外还有学者认为,通过将公 立高校定位为“法律法规授权的组织”进而赋予 公立高校的行政诉讼被告资格,此举只是权宜之计,不仅难以有效应对所有高校教育纠纷,而且 忽略了高校的特殊性,9 等等。对此本文所要说 的是,对于田永案判决我们不能求全责备,尽管 其在说理上略有遗憾,但是结合当时田永案所处 的环境,海淀区法院作为开先河者,无论是在勇 气还是智慧层面均经受住了考验,并由此推动了 我国教育行政诉讼之理论与实践的进一步发展, 甚至在我国行政诉讼发展史上留下了浓墨重彩的 一笔。
《司法对高校管理行为的审查——田永诉北京科技大学案评析》,载《中国法律评论》2019年第2期