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《蔡定剑•论道宪法》连载:05、我国宪法监督制度探讨

作者:蔡定剑   点击量:1160

宪法监督是指特定的国家机关,为保障宪法的实施,对国家的根本性活动,主要是立法性活动是否合宪进行审查,并对违反宪法的行为给予纠正和必要制裁的专门活动。宪法监督不同于宪法保障,宪法保障是指为保证宪法实施所采取的各种措施和制度。它除了由专门的宪法监督机关对宪法实施情况进行监督外,还包括其它国家机关、政党、社会团体和群众组织,以及公民对宪法实施的监督和保证。在内容上它不仅包括对国家立法活动合宪性审查,还包括对执法、司法和国务活动的监督。监督对象上既包括对政党和人民团体活动是否合宪的监督,也包括对公民个人活动合宪性的监督。研究宪法监督制度必须先了解违宪的涵义。

什么是违宪?

对违宪的理解,不能望文生义地解释为“违反宪法的行为”。违宪的涵义根植于宪法根本原则和基本精神之中。宪法的基本精神是什么呢?列宁说,宪法是一张写着人民权利的纸。从制宪史看,宪法是为确立公民与国家的权利义务关系而创立的,宪法是宣告并保障公民权利的宣言书和保证书。为了公共利益,宪法规定了国家的职责,为的是防止国家滥用权力,侵犯公民的权利。根据这种精神,现代世界各国宪法规定的根本内容,不外乎以下三方面:(1)规定公民应享有的基本权利。(2)规定受人民委托的各个国家机关及其领导人员的根本职责及其履行职责的界限。(3)确立国家政治、经济、社会生活等方面的基本制度和基本活动原则,宪法实际上就是给国家机关及其领导人员确立掌握国家机器运行的方向和轨道。

上述宪法的基本精神和根本内容决定了违宪的范围应包括:侵犯宪法赋予公民基本权利的行为;国家机关及其领导人员违反宪法规定的职责的行为;违背宪法确立的政治、经济和社会基本原则的行为。很明显,构成上述第二、三方面违宪主体的,只能是国家机关及其组成人员。那么,构成侵犯公民基本权利行为的主体,能不能是普通公民呢?我们知道,公民的基本权利是相对国家而规定的,宪法确立的是公民,与国家之间的权利义务关系,因此,我们考虑问题必须从这个前提出发。这样理解问题,情况就明白多了,对公民基本权利的侵犯和剥夺的威胁显然是来自国家机关及其工作人员,只有以国家名义行动的人才能构成违宪。当然,公民的基本权利还可能来自其它公民的侵害,但是这种侵害已经有具体法律加以保障。

由此可见,违宪的实质就是对公民权利和国家民主制度的侵犯,违宪是一种国家行为和组织行为,而不是一种个人行为,普通公民是不可能构成违宪主体的。

主张普通公民应构成违宪主体的论据之一是,认定普通公民也会违宪,能帮助公民确立宪法观念,以引起公民对宪法的敬重,不对公民违宪行为实行制裁,就不利于树立宪法的权威。这些论据的错误在于,第一,他们不明白宪法的基本精神不是为了约束,制裁普通公民,而是保护公民的。博得公民对宪法尊重的因素,并不在于公民能否构成违宪的主体,并能对他们实行宪法制裁,而在于宪法确立和保护了他们的权利。第二,认为公民构成违宪主体能帮助公民树立宪法观念和宪法权威。而这种观点恰恰是把宪法降低到了普通法律的地位,把严肃的违宪问题同普通违法行为混为一谈了。

违宪必须是一种直接的违宪行为,而不是间接违宪行为。在许多情况下,违反部门法的行为在某种意义上都可以说违反了宪法,因为许多部门法是根据宪法制定的。但这只是间接违宪。例如非法拘禁公民,这侵犯了宪法保障的公民人身自由权,但这显然只构成刑事犯罪而不构成违宪。搞买卖婚姻,这侵犯了宪法保护的婚姻自由权,这至多只能说是破坏婚姻法行为而不是违宪行为。违宪还必须是一种普遍行为,而不是一种个别行为。就是说,某国家机关或某社会组织采取的行为不仅仅侵害某个特定人的权利,而且可能侵害部分、甚至全体公民的权利。例如,制定的一项法律或采取的一项行政行为,若违背宪法原则,就不是侵害某个人的利益,而是侵害至少相当一部分人的利益。

宪法监督的内容

宪法监督就是要使整个国家创事设制活动与宪法相一致,从而保证国家所有的行为规范都符合宪法确立的民主精神,宪法监督就是捍卫民主制度。

在美国,宪法监督的内容主要是:最高法院对议会立法和政府授权立法及其政府的行政行为是否违反宪法进行司法审查。在意大利,由宪法法院实施的职权有三项,一是“违宪审查权”,即审理国家与省颁布的法律和具有法律效力的法令同宪法相抵触的案件,二是对“权限争执的裁决权”,即审理国家机关之间,国家与省之间,以及省与省之间权限的争执与有疑问的案件;三是“弹劾审判权’,即审理根据宪法规范对共和国总统和各部长所提出的控告案件。联邦德国宪法监督的内容比较广泛,除与上述意大利宪法监督相同的职权外,还有权裁决联邦大选中有关选举的诉讼和确定某政党或某政党的一个独立组成部分是否违宪。奥地利宪法法院的监督任务是管辖联邦或州的法律,法令违宪的案件,审理国家签订的条约和总统选举中违宪诉讼的案件。法国的宪法委员会的监督范围包括下述两方面:第一,“违宪审查权”,即裁决各种组织法和议会两院的内部规章是否符合宪法,也可以就有关人员提交审查的普通法律是否合宪作出裁决。第二,对某些选举程序负责,如审理总统和议员选举中诉讼案,监督公布公民投票结果。

在社会主义国家,南斯拉夫宪法监督的内容是:审理联邦、共和国以及自治省的立法是否与联邦法律一致,联邦机关的章程与法令是否符合宪法,法律,社会——政治共同体机关和自治组织所发布的规章或法令是否合乎宪法和法律。波兰宪法监督的内容与上述南斯拉夫宪法监督内容大致相同,即审理议会、政府和其它中央机构制定的法律,法令、条例、决议是否符合宪法和法律。

从上可以看到,不论是资本主义国家,还是社会主义国家,宪法监督内容的共同点就是审查议会和政府法律,法规和其它具有法律效力的文件是否符合宪法。即违宪立法审查。因为,在任何社会,法律都是国家和全体公民的行动准则,只有保证法律与宪法确立的民主精神同步,才可能防止社会生活中的专制倾向,保障公民最根本的那些权利。

根据世界各国宪法监督制度的经验,从我国民主政治建设的发展要求出发,我国宪法监督制度的内容和范围应包括以下三方面。

1.审查法律,法规和其它规范性文件是否违背宪法的基本原则和精神。宪法第62、67条规定,全国人民代表大会有权改变和撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定,全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法,法律相抵触的行政法规,决定和命令,撤销省,自治区、直辖市的国家权力机关制定的同宪法,法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。其中,撤销“不适当的决定”和撤销与宪法相抵触的行政法规,决定和命令就属于宪法监督的内容。这里“不适当的决定”应理解为包括违反宪法的不适当的立法在内。

审查政党和社会组织的规范性文件(主要是党的政策等文件)是否违反宪法,应作为宪法监督内容之一。这是因为,在我国,国家机关和全国人民的行动不但受到法律的调整,而且广泛受到党的政策的指导和调节。如果我们没有一种制度能保证党制定的政策等文件与宪法确立的民主精神一致,与宪法确立的国家政治、社会、经济制度的原则一致,与宪法保护公民权利的精神相一致,那么,我国的民主和法制就将是很不健全的,就会给党及其个别领导人利用党的权力搞专制提供可能。正是鉴于我国文化大革命在这方面的深刻历史教训,宪法序言和第5条确立了党必须遵守宪法的原则,并指出一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。这是我们对政党实施宪法监督的依据。当然,对政党和社会组织实施宪法监督的具体方式,与对国家机关的监督方式可以是有所不同的。

2.监督国家机关,主要是监督国家最高行政机关及其组成人员是否严格依宪法履行职责。作为宪法监督制度内容的对最高行政机关的监督,与作为代表机关监督内容的对政府部门的监督,两者是有区别的。前者主要是监督政府是否适当履行宪法职责,是否有严重越权或失职行为。例如,行政部门行使了不该由它行使的职权,干涉了其它部门职权,制定了它无权制定的国家基本法方面的法律,干涉了司法部门依法独立行使职袒等等。后者主要是对政府工作进行监督,如听取政府工作报告,审查批准国民经济和社,会发展计划,审查国家预决算等等。

3.监督并制裁侵犯公民基本政治权利的行为。我国宪法第二章以突出位置规定了公民的基本权利和义务,这表明我国高度重视保障公民民主权利的立场。监督保障公民基本政治权利应成为我国宪法监督制度的重要内容。

应该说,对宪法所保障的公民基本权利的侵犯是违宪行为,这句话至少需要附加两个条件,第一,正如我们在前面所指出过的,违宪是一种国家行为或组织行为。也就是说,由某个国家机关或者以国家的名义行使职权的人侵犯公民上述基本权利的行为,才构成违宪。第二,违宪是一种直接违反宪法的行为,只有直接侵害宪法保障的公民权利的行为,才是违宪行为。不具备这两个条件,就不是违宪行为,而是违反部门法的行为。但是,反过来说,具备这两个条件并不一定构成违宪,还可能是违反行政法的行为,受侵害的公民可以通过行政诉讼的方式使受宪法保护的权利得以恢复。在侵犯公民基本政治权利问题上。违法与违宪的区别也许从下面的论述中可以得到说明。凡是公民权利受到来自其它公民个人侵犯的,都是一种具体违法行为,任何侵犯他人权利的公民作为自然人都可以作为刑事或民事的被告,因此,被侵害的公民都可以通过刑事或民事的诉讼使自己的权力受到保护。凡是公民权利受到来自国家机关及其工作人员不当或违法执法的侵害时,公民可以通过行政诉讼使自己的权利受到保护。行政诉讼就是以政府执法机关及执法人员为被告的公民保障制度,对他们不当或违法执法侵害公民权利的决定,司法机关可以撤销或适当变更,以恢复和保护公民被侵害的权利。但是,如果对公民权利的侵害不是来自任何个人或者执法部门,而是来自某种国家权力,如立法机关颁布的某项立法,行政部门制定的某项法规和规章或采取的某种行政措施和发布的命令,此种情况下,如何使公民的权利免受侵害呢?这就要求助于两种力量,一是宪法监督,一是立法监督。如果上述侵害仅是违反某部门法律,可以提请立法监督,由有关人大撤销违反法律的法规、规章和行政措施。如果上述侵害直接违反宪法的有关规定,则可以通过宪法监督程序由宪法监督机关撤销违宪的法律、法规,规章、行政措施等,使公民的权利免受侵害。可见,宪法监督与其它法律监督构成保护公民权利的体系,宪法监督处于这个体系的顶端,通过这种监督,使那些可能普遍侵犯公民基本权利的因素得以消除。

宪法监督的程序

宪法监督程序是宪法监督制度完善的重要标志,没有监督程序,就好像机器没有传动装置,火车没有轨道一样,监督制度就难以运行。宪法监督程序主要包括违宪审查的提起、违宪审查的方式和违宪审查的效力。

1.违宪审查的提起。西方国家对立法是否违宪审查的提起方式一般有三种:(1)法定提交。由法律规定,有关法律,法规在正式颁布以前必须送交宪法法院审查。(2)由法定机构和法定人员提起。法律规定只有被法律授权的有关机关或人员,才能向宪法监督机关提请审查某项法律是否违宪。(3)公民个人提起。公民可以以宪法保障的基本权利受侵害为理由,向宪法法院提出某一法律,法令违宪的控告。

我国宪法对法律违宪审查案的提起还没有明确的规定,有待于法律上进一步完善。我们认为对全国人大常委会制定的法律,国务院制定的行政法规,以及地方性法规,有权提起违宪审查的应是;(1)一定数量的全国人民代表大会的代表或常务委员会委员;(2)地方人民代表大会和常务委员会,(3)国务院;(4)最高人民法院和最高人民检察院,(5)中央军事委员会。还可以考虑规定党中央,全国政协以及其它全国性的社会团体,如全国总工会、共青团中央和全国妇联等组织也有对违宪法律、法规提请违宪审查的权力。

2.违宪审查方式。在西方国家,这种违宪审查方式一般有三种:(1)抽象的原则审查,或叫“预防性审查”或“事先审查”。(2)通过具体案件审查,也叫“事后审查”。(3)宪法控诉,一般是由公民个人提起宪法控告,在具体诉讼活动中解决违宪问题。

根据我国法律规定,法律颁行及施行有三种情形:第一、自行颁布生效。全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,自行制定后即可颁布实施。第二、自行颁布生效,但要报请备案。省,直辖市的人民代表大会和它的常委会制定的地方性法规,在自行制定颁布实施的同时,要报全国人大常委会备案。第三,报请批准生效。民族自治区的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例,但需报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。

参照上述情况,确立我国违宪立法审查的方式可以采取事先与事后审查相结合的方式。首先,对民族自治地方制定的自治条例,采用事先提交宪法监督机关审查方式。其次,对全国人大及其常委会制定的法律,也应以事先审查方式为主,尽量避免因不合宪使法律颁布后不稳定。事先经过必要的程序预防违宪与事后撤销违宪的法律,前者对我们显然更容易接受。因此,凡全国人大及常委会制定的法律,应在审议时交有关宪法监督机关审查,以此作为必经程序,防止其违宪。再次,对国务院制定的行政法规和省级人大制定的地方性法规,应采取事后控告式审查方式。即只有经法律规定有权提起违宪审查的机关或公民控告某项行政法规或地方性法规违宪时,宪法监督机关才受理审查。

3.违宪审查的效力。我国宪法规定,宪法监督的效力是通过直接撤销,宣布无效的方式解决违宪问题是,我们还可以考虑借鉴南斯拉夫,波兰等国违宪审查方式。在南斯拉夫,宪法法院一般不直接宣布法律无效,而是对违宪裁决先交主管议会,让主管议会在6个月内(特殊情况下,最多再延长6个月)使违宪法律同宪法协调,逾期不协调者,这项法律失效。倘若有关法律实行会造成严重后果时,宪法法院有权下令立即停止施行。在波兰,当宪法法院对法律作出违宪裁决后,如果议会认为宪法法院对违宪法律仲裁不当,可经议会三分之二多数以上的多数票否决宪法法院的裁决。若裁决行政法规违宪时,有关部门在接到裁决后的3月内应修改法规或宣布全部或部分无效。可见社会主义国家宪法监督的法律后果,更多带有预防性,对违宪法律的处理带有建议性,裁决一般不直接生效,以避免宪法监督机构同议会、政府直接冲突。这种经验更符合中国情况,值得借鉴。

宪法监督的机构

宪法监督的机构设置,直接涉及到宪法监督权的落实,它是实施宪法监督的主体承担者,没有监督机构,宪法监督权就会落空。监督机构设置与国家政权组织形式有关,也与宪法监督对象和范围相联系。

世界各国的宪法监督机构设置有三种类型:一是立法机关的监督。二是普通最高法院监督。三是特设宪法监督机关的监督。这些宪法监督机构,都是从各国具体情况出发设立的。从我们的观点来看,它们各有利弊。普通司法机关监督宪法与社会主义国家政权组织形式不相符合。我国人大是最高国家权力机关。司法机关只是它的执行机关让司法机关审查权力机关的立法,从人民代表大会制度的理论上说不通。特设的独立于代议机关或权力机关以外的专门机构来监督宪法实施,是一种可行的制度。但这种制度是以权力分立和制衡的理论为基础的,即立法机关不仅监督其它国家机关,同时也受其它国家机关的监督。这种情况在目前似乎也难搬用于我国。采用立法机关或权力机关监督宪法的实施,是符合我国人民代表大会制度性质的。但是,这种监督制度不是没有缺点的。宪法监督按其本来的意义,主要是对议会立法是否合宪的监督,以防止立法的专制和破坏公民权利的倾向。在我国,建立宪法监督制度意味着对全国人大及其常委会立法的监督,如果按我国现行宪法规定,由全国人大常委会实施宪法监督权,那不啻说让自己监督自己。这种监督肯定是软弱的,甚至可能是流于形式的。

因此,在研究我国宪法监督机构的设置问题时,必须首先解决全国人大及其常委会的立法是否存在违宪而需要提请违宪审查的认识问题。这个问题涉及到宪法监督权由谁来行使,监督机构设置在何处。按现行宪法规定,由全国人大常委会掌握宪法监督权,那么,宪法监督机构就只能设在全国人大常委会之中,宪法监督就变成了只监督行政法规和地方性法规是否合宪的问题,而不包括监督法律合宪问题,这不符合宪法监督制度的原旨。其实,我国宪法已提供了对全国人大及其常委会立法合宪性监督的依据,宪法规定,宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力。还规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。既然宪法有最高的法律效力,法律就得与宪法相符合,这里“—切法律”就是指全国人大及常委会制定的法律。一旦法律与宪法相抵触,当然应该撤销。但判断法律是否违宪并撤销它,得有权威机构。

如何设立我国的宪法监督机构,在这方面,东欧国家设立专门宪法监督机构监督宪法实施的经验是值得注意的。南斯拉夫和波兰建立了由议会选举产生的法官组成宪法法院。在罗马尼亚,选举产生了一个宪法与法律委员会,这个委员会成员的三分之二是大国民议会议员,其余三分之一是非议员法律专家。这些机构独立进行工作,但仍对议会负责。宪法与法律委员会可依议会议事规则指定的机构或普通公民的要求,或自己主动行动,去审查法律,法令、命令,决议及其他法律是否合宪,还可听取其它国家管理机关、司法机关活动的报告。上述宪法法院或宪法与法律委员会应将违宪情况和各国家机关执行宪法情况报告议会,并提出修改法律的意见或采取其它措施,但宪法监督机构不能直接撤销违宪的法律。撤销法律或其它措施最终可由议会决定。

根据国外宪法监督机构建立的经验,特别是东欧等国的经验,我国宪法监督机构的设置采取最高国家权力机关与设立专门宪法监督机构相结合的办法较为适合。宪法监督机构专门化是普遍发展的一种趋势。之所以采取上述办法,是因为我国实行的是人民代表大会制度,人民代表大会是最高国家权力机关,这决定宪法监督的使命不可能由普通司法机关承担,也不可能由完全独立于权力机关以外的专门监督机关行使。这个机构必须是对全国人大负责的,这是一条原则。另一方面,由于宪法监督机构要承担审查包括全国人大及其常委会的立法是否合宪的问题,这一点决定宪法监督机构不能是全国人大常委会本身,否则,就不能承担对全国人大常委会制定法律合宪性的监督任务,这是第二条原则。因此,必须设立一个由全国人大产生的,对全国人大负责的,能独立行使一定宪法监督职权的专门机构。这个机构可称宪法监督委员会。该机构的职权大体可为:对全国人大及其常委会制定的法律,对国务院的行政法规和地方人大的地方性法规,以及自治条例、单行条例是否违宪作出判断裁定,对违宪的法律,可以建议制定机关自行修改或撤销,否则交全国人大经三分之二以上多数决定是否撤销,对国务院的行政法规,可要求其自行修改或宣布无效,否则可给予撤销,对行政机关,司法机关的行政,司法行为,以及法律、司法、行政解释是否违宪作出裁决,并有权予以撤销。对有违宪行为的国家机关领导人,宪法监督委员会有权提请有罢免权的机关予以罢免。该委员会还有权受理公民提出的侵犯公民宪法基本权利的控告,并作出裁决。

宪法监督与人大监督

宪法监督与代表机关的监督是两种不同的制度,这对于西方学者说来是不成问题的。因为在那里,宪法监督与议会监督本来就是两种不同的监督制度。宪法监督一般由普通最高法院或专门宪法监督机构实施。其监督对象主要是议会,也包括其它国家机关。议会监督是基于自己的职权对其它国家机关实施的监督,其中主要是对政府的监督。两者有明显不同。但是,对我国学者来说,区分两者却是绝对必要的。因为,无论从法律规定还是从机构设置上看,我国目前并不存在宪法监督和人大监督两种独立的监督制度。宪法规定,我国的宪法监督权是由全国人大及常委会行使的,因此,一些政治,法律的专家,学者认为宪法监督与全国人大监督是一回事。的确,在我国现实中这两种监督制度不怎么好区分,但这决不等于说,这两种监督制度的客观区别就不存在。当前这两种制度被混为一谈反映了我国监督制度不发达的状况,宪法监督制度还没有作为一种独立的监督制度建立起来。从发展我国社会主义民主,健全监督制度的要求出发,研究这两种监督制度的区别,分清宪法监督与人大监督的范围和职权,对建立独立的宪法监督制度是有意义的。

宪法监督与人大监督至少有以下不同:

1.监督的主体不同。宪法监督一般由统一的,具有高度权威的专门机构实施。这个机构可以设在人大内,也可以设在人大以外,宪法监督机构在绝大多数国家一般只有一个。人大监督是基于人大的性质和职权产生的,我国各级人大都有自己的监督权,因此,人大监督主体从上到下有一个系统。

2.监督对象不同。虽然宪法监督和人大监督的对象都是国家机关及其工作人员。但是,两者有个重要区别,即人大监督主要是对由它产生的国家机关及其工作人员的监督。宪法监督虽然也包括对政府,法院和检察院的监督,但作为宪法监督制度的要旨,主要是对人大本身的立法进行监督。而且,宪法监督的主要对象,是对中央一级的国家机关及领导人的监督。此外,人大监督不能对由它产生的国家机关以外的政党和社会组织实施监督,宪法监督则可以包括对政党和社会组织违宪行为的监督。

3.监督内容不同。从前面的论述中,我们可以看到,宪法监督主要是对代表机关的立法是否合宪进行监督。人大监督主要是对政府的法规、规章,行政措施和命令是否符合人大的法律,对地方政府规章是否符合地方性法规的监督,还有对政府,法院和检察院的工作和重大事项所进行的监督,如听取工作报告,审查经济,社会发展计划和预决算、任免有关工作人员,以及审议其它有关重大事项等等。

4.监督方式和后果不同。宪法监督对违宪的法律、法规、规章和行政措施采用宣布无效和撤销方式,或者责令其制定,发布机关限期与宪法保持一致等方式解决违宪问题。对严重破坏宪法的国家机关领导人员,可提请有关机关罢免。人大监督主要是通过听取工作报告或汇报,质询和询问,组织特定调查等方式,对由人大产生的国家机关及其组成人员提出批评,建议和意见,施加压力和影响,使他们能按人大所代表的人民的意志办事。当发现由人大选举,任命的国家机关组成人员违反法律,违背人民的根本利益,有严重官僚主义或不能胜任职务时,可以对其罢免或撤职。

从理论上区别上述两种监督,是建立我国独立的宪法监督制度,完善宪法监督和人大监督的前提条件。要建立独立的宪法监督制度,在当前一个很大的障碍是认识问题。在解决认识问题之后,要健全专门宪法监督制度,还必须对宪法关于由全国人大常委会行使宪法监督权和解释权的规定作适当修改。并在宪法上明确规定宪法专门监督机构的地位。达到上述目标有待于我们理论上的深入研究和实践的努力。(原载《法学研究》1989年第3期)

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