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论依宪治国与依法治国的关系

作者:姜明安   点击量:1859

内容提要:依宪治国与依法治国均是新时代我国的治国方略,二者具有紧密的联系,但二者也有一定的区别。首先,依宪治国主要确定治国理政的基本模式,依法治国主要确定的则是治国理政的途径、手段;其次,依宪治国为依法治国确定目标、方向,依法治国为依宪治国提供保障;其三,依宪治国主要解决国家权力的配置方式以及国家权力与公民权利的宏观设计问题,依法治国主要解决国家权力的具体行使方式以及公民权利具体实现途径的问题;其四,依宪治国和依法治国都要求执政党依宪执政,但依宪治国与执政党依宪执政有更密切的联系;其五,作为依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度,作为依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度。

关键词:依宪治国 依法治国 宪制 法治


自中共十八大以来,习近平总书记多次强调,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[1]

什么是依宪治国?为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国?依宪治国与依法治国是什么关系?怎样在治国理政的整个过程中始终坚持依宪治国和依法治国?这些问题是我们在推进中国特色社会主义建设,实现中华民族复兴的伟大事业进程中必须认真研究和回答的重要问题。

一、依宪治国的含义与意义

依宪治国,从字面含义上讲,就是依照宪法治理国家。依宪治国作为一种治国理念和治国方略,其含义和意义则包括以下四个方面:

其一,控制国家权力,把国家权力关进宪制的笼子里

依宪治国的基本目的即在于创建宪制机制,而宪制机制的基本功能即在于限制国家权力,防止国家权力滥用。孟德斯鸠指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。[2]人类共同体制定宪法,就是要创制这样一种“以权力约束权力”和“以权利制约权力”的机制,设置权力行使的“界限”,以避免权力自我膨胀和权力滥用。这种为国家权力设置“界限”,以约束和制约权力的制度机制就是宪制。依宪治国就是要保障国家权力在宪制机制下运作。尽管我们国家是中国共产党领导的人民当家做主的社会主义国家,但是人民当家做主也需要人民委托“公仆”组成的国家机构行使国家权力,代表人民管理国家事务。既然存在行使国家权力的国家机构及其“公仆”,就同样存在权力滥用的风险,从而同样需要以依宪治国的宪制对之加以制约。

其二,保障人权,维护和促进公民权利的实现

早在200多年前,法国国民议会通过的《法国人权宣言》即宣示,“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”。[3]现代法治国家之所以要制定宪法,因为宪法的基本功能是保障人权,保障公民的权利和自由。 宪法限制制约国家权力,防止权力滥用的目的之一也是保障人权,保障公民的权利和自由。例如,我国宪法即设专章规定公民的基本权利和自由(虽然该章同时也规定了公民的基本义务,但最主要最核心的内容是规定公民的基本权利和自由),其中第33条明确宣示,“国家尊重和保障人权”,中华人民共和国公民依宪依法享有的各项权利和自由不可侵犯。[4]因此,依宪治国就意味着保障人权,维护和促进公民权利和自由的实现。

其三,推进法治,提高国家治理能力

宪法除了限制国家权力和保障公民权利的基本功能和作用外,另一项重要功能和作用就是推进法治,改进国家治理,实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系的现代化要求国家机构的科学设置和国家权力的科学配置,国家治理能力的现代化要求国家权力行使的规范化、科学化和法治化。而要实现这样的目标,则必须通过宪制确定和保障法治。没有法治,国家机构的科学设置和国家权力的科学配置均不可能,没有法治,更不可能有国家权力行使的规范化、科学化和法治化。正因为如此,我国宪法以明确的刚性条文设置了严格的法治原则:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[5]很显然,依宪治国的重要意义之一即在于通过推进国家治理的法治化实现国家治理的现代化,以提高国家治理能力。

其四,保障国家的全面、协调和可持续发展

保障国家经济、政治、社会、文化、生态的全面、协调、可持续发展是中国特色依宪治国的重要内容。我国在不同时期制定的宪法[6]通常都在序言中确定国家在一个时期发展的主要目标和任务,要求全体国民在该时期内努力奋斗,以全力实现之。宪法确定国家发展的主要目标和根本任务有利于保持国家发展的稳定性、连续性和凝聚国力民心,推进国家的发展和进步。例如,我国“五四宪法”在序言中宣示:“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成,这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化,逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。[7]“八二宪法”的序言确定:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。[8]2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》,又根据我国已进入“中国特色社会主义建设新时代”的现实国情,将我国新时代的国家发展目标和任务修正为“沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。因此,我们今天提出依宪治国,就是要遵循宪法确定的国家发展目标和任务,推动国家在各个方面、各个领域全面、协调和可持续发展,即保障“四个现代化”同时推进,“五大文明”协调发展。

二、依宪治国与依法治国的关系

依宪治国与依法治国具有紧密的联系,但二者也有一定的区别。它们之间的关系主要表现在下述五个方面。

其一,依宪治国主要确定治国理政的基本模式,依法治国主要确定治国理政的途径、手段

作为依宪治国准据的宪法,是国家的根本法,其首先规定的是国家的国体、政体和根本制度,[9]如人民主权和人民代表大会制度、中央和地方国家机构职权划分制度、民族平等制度、社会主义市场经济制度、人格尊严和人权保障制度等。[10]这些根本制度即决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人均不得做出任何有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。其次,宪法规定国家机构的设置,确定国家机构的职权划分。国家机构的设置和国家机构的职权划分同样决定国家公权力主体治国理政的基本模式。依宪治国要求任何执掌国家公权力的机关、组织或个人不得在宪法规定的国家机构外另设机构或行使宪法或宪法性法律未授予的职权。

而作为依法治国准据的法律,其主要规定治国理政的具体制度。如立法法规定立法权的划分、立法原则、立法的起草、审议、通过程序、立法解释、立法效力位阶和适用规则,以及对立法的监督等;[11]行政法规定行政主体、行政行为、行政程序、行政法制监督、行政责任和行政救济等;[12]司法法规定人民法院、人民检察院的组织、司法权管辖划分和运作原则、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的程序以及司法裁判的执行等。[13]立法法、行政法、司法法等各种法律分别确定各种国家公权力主体治国理政的途径、方式、手段。依法治国要求国家立法机关依法立法,要求国家行政机关依法行政,要求国家监察机关依法监察,要求国家司法机关依法司法。当然,依法立法、依法行政、依法监察、依法司法也是依宪治国的要求,因为法律即从属于宪法,任何法律都必须与宪法相一致,不得与宪法相抵触。

其二,依宪治国为依法治国确定目标、方向,依法治国为依宪治国提供保障

习近平总书记之所以一再强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,其重要原因就因为依法治国需要依宪治国确定目标、方向。我国宪法确定的依法治国的目标和方向可以概括为“五个坚持”和“五大文明”。“五个坚持”是:坚持中国共产党的领导、坚持人民民主专政、坚持社会主义道路、坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持改革开放。“五大文明”是:物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明。[14]如果离开这“五个坚持”和“五大文明”,我国法治建设就会失去中国特色,就会偏离正确的方向。

同时,我国宪法确定的目标、方向又必须通过各个地方、各个领域依法治国的实践去落实,去保障。没有各个地方、各个领域的依法治国实践,宪法确定的目标、任务就不可能实现,依宪治国就会成为空洞的口号,宪制就只能是文本的设计和美好的蓝图,而不能化为“善治”的现实。

其三,依宪治国主要解决国家权力的配置方式以及国家权力与公民权利的宏观设计问题,依法治国主要解决国家权力的具体行使方式以及公民权利具体实现途径的问题

依宪治国与依法治国在规范治国理政,构建良法善治的治国模式方面,其总的功能、作用是一致的。但是,二者在具体功能作用上却有着一定区别。这些区别源于宪法和法律规定内容的差别。宪法在治国理政方面,通常规定的是各国家机构的性质、地位和基本的职责职权,以及公民的基本权利、义务;而法律通常规定的是各国家机构、政府部门的具体职责、权限和行使权力、履行职责的方式,以及公民相对于各个不同领域国家公权力的具体权利、义务。例如,我国宪法第三章分别规定了全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院的性质、地位和各自的基本职责、职权,第二章规定了公民相对于国家公权力所具有的各项政治权利和自由,如人格尊严权、选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,以及对于任何国家机关和国家工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权等。[15]为了保证宪法关于国家机构治国理政基本规范的实现,国家制定了《人民代表大会代表法》[16]《监督法》[17]《国务院组织法》《监察法》《地方组织法》[18]和《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等;为了保证宪法关于公民基本权利,特别是政治权利、人身权利和经济社会权利的实现,国家制定了《选举法》《集会、游行、示威法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等。由此可见,宪法和依宪治国解决的是治国理政宏观上的宪制和法治设计问题,法律和依法治国解决的是治国理政具体实施层面的宪制和法治的运作问题。

其四,依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系,但依宪治国更多地取决于执政党依宪执政

在中国,依宪治国和依法治国都与执政党依宪执政有着密切的联系,执政党依宪执政对于依宪治国和依法治国都有着决定性的作用。因为,在中国,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。从而无论在何地何部门,国家机关的依宪治国和依法治国都在很大程度上取决于所在地方所在部门的党委党组织的依宪执政。所在地方所在部门的党委党组织如果不坚持依宪执政,要实现所在地方所在部门的政府、政府部门和其他国家机关依宪治国和依法治国,即使不是不可能的,也会是极其困难的。相对于依法治国,依宪执政与依宪治国就有着更密切的联系。因为依宪治国更多地涉及高层级国家机关依宪对国家进行宏观顶层设计,依宪决定国家治理的基本方针政策,而对国家进行宏观顶层设计和决定国家治理的基本方针政策必须由党中央把关掌舵,故党中央的依宪执政直接决定着国家机关的依宪治国。在这个意义上,我们也可以说,执政党依宪执政就是中国特色的依宪治国的组成部分。

其五,作为依宪治国保障机制的主要方式是特设的合宪性审查制度,作为依法治国保障机制的主要方式是一般的合法性审查制度

无论是依宪治国,还是依法治国,都必须有对违宪、违法行为的审查和责任追究机制,即宪法和法律的保障机制。没有这种保障机制,依宪治国和依法治国都只能是停留在口号和宣示层面,而不可能化成治国理政的实践,不可能在国家公权力的实际运作中落实。正因为如此,我国宪法明确规定,对任何国家机关和武装力量,任何政党和社会团体、企业事业组织的一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。[19]根据《立法法》和《行政诉讼法》的规定,我国由全国人大常委会承担行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的合宪性审查职责(由全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构进行初审),由各级人民法院承担行政行为合法性审查职责。[20]世界各国实行宪制和法治的国家也都设有宪法保障机制(或称违宪审查机制或合宪性审查机制)和法律的保障机制(或称违法审查机制或合法性审查机制)。但此两种机制的运作主体则是不同的。违法审查(即合法性审查)的主体通常为普通法院或行政法院,[21]违宪审查(即合宪性审查)的主体通常为特设的宪法法院、[22]宪法委员会[23]或者国家最高法院。[24]作为依宪治国的保障机制(其主要方式是特设的合宪性审查)和作为依法治国的保障机制(其主要方式是一般的合法性审查)之所以有这种区别,其缘由即在于宪法和依宪治国的性质、功能不同于一般法律和依法治国的性质和功能。

三、我国依宪治国的主要特色

我国依宪治国的主要特色有三:

其一,突出以人民为中心,既强调保障人民政治权利,又强调保障人民社会经济权利。

宪法的重要功能是宣示人民权利和保障人民权利。宪法是人民权利的保障书。在宣示和保障人民权利方面,我国宪制和西方国家宪政有重要区别,西方国家宪政只强调保障人民政治权利,我国宪制既强调保障人民政治权利,又强调保障人民社会经济权利。这一特色既体现于我国宪法的文本,又体现于我国依宪治国、依法治国的实践。

我国现行宪法共规定公民各项基本权利共24项。这24项基本权利可分为四类:第一类是政治权利,共5项,包括参与国家和社会管理权、平等权、选举与被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权、批评、建议、申诉、控告、检举权、[25]第二类是人身、人格权与宗教信仰自由权利,共5项,包括人身自由权、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、宗教信仰自由权;[26]第三类是社会经济权利,共8项,包括私有财产权、劳动权、休息权、退休和社会保障权、社会保险和社会救济权、受教育权、进行科研、文艺创作和其他文化活动自由权、婚姻和家庭生活权;[27]第四类是对特定人保护的权利,共6项,特定人包括妇女、母亲和儿童、军烈属、残疾人、青少年、华侨。[28]

我国宪法规定,一切国家机关,都必须尊重和保障人权,尊重和保障宪法规定的公民各项基本权利和自由(既包括政治权利,也包括经济社会权利)。在中国,治国理政必须以人民为中心,以最大限度地实现人民的宪法权利,满足人民日益增长的美好生活需要为最终目标。

改革开放四十年来,我国在贯彻实施宪法,保障人权,促进公民权利的实现方面取得了前所未有的成绩和进步。

首先,在立法方面,我们制定了一系列维护和保障公民权利的法律法规,如《行政诉讼法》《国家赔偿法》《物权法》《侵权责任法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人权益保障法》,等等;同时,我们也废除了一些违反宪法原则和精神,不利于公民人权保障和公民权利实现的法律法规,如《劳动教养条例》《收容遣送条例》《房屋拆迁条例》等。

其次,在执法方面,我们推出了一系列为民、便民,有助于公民权利有效实现的改革措施,如行政审批制度的“放管服”改革、“最多跑一次”改革;市场准入的“负面清单”制度改革、民企国企平等对待的政策改革;行政处罚行政强制制度的说明理由、听取申辩等正当法律程序改革等。

再次,在司法方面,我们创建了“民告官”制度和国家赔偿制度,全国每年受理“民告官”案件从最初的几千件到现在的几十万件,国家赔偿公民因国家机关和国家公职人员侵权的款额由最初的几万元到现在的几亿元;另外,我们还建立和完善了冤假错案平反昭雪制度,近年来各级人民法院相继纠正了数十起重大刑事冤假错案,如聂树斌案、呼格吉勒图案、念斌案、张氏叔侄案,等等。

其二,突出加强党的领导,既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导,又强调党的领导必须依靠宪制和法治。

中国特色依宪治国的另一重要特色就是正确处理党的领导与依宪治国和依法治国的关系:既强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导,又强调党的领导必须依靠宪制和法治。强调依宪治国和依法治国必须坚持党的领导的理由和根据可以概括为以下四个方面:其一,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义宪制和法治最根本的保证;其二,把党的领导贯彻到依宪治国、依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验;其三,我国宪法明确确立了中国共产党的领导地位;其四,坚持党的领导,是社会主义宪制和法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依宪治国、依法治国的题中应有之义。[29]

中国特色的依宪治国之所以在强调必须坚持党的领导的同时,还必须强调党的领导必须依靠宪制和法治,其理由和根据可以概括为下述五个方面:其一,中国共产党是执政党,直接行使一定国家公权力。在国家治理现代化的条件下,执政和行使国家公权力必须以宪制和法治为基础;其二,中国共产党是带领人民实行人民民主,并在党的内部实行党内民主的党。人民民主和党内民主都必须以宪制和法治为保障;其三,中国共产党是不断推进国家改革开放,以实现中华民族复兴伟大事业的党。这一伟大事业必须在宪制和法治的指导和指引下进行;其四,中国共产党是坚持政治文明,坚决反对腐败,反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以宪制和法治作为基本路径;其五,中国共产党是有着执政60多年正反经验的党。历史经验告诫我们,党必须依靠宪制和法治执政,必须依靠宪制和法治领导。[30]

其三,突出对公权力的制约规范,既强调控制公权力,把公权力关进制度的笼子里,又强调激励公权力,充分发挥公权力治国理政,为民办事的作用。

正确处理对公权力控制、制约与激励的关系也是中国特色依宪治国的重要特色。首先,中国特色的宪制要强调对公权力的控制、制约,把公权力关进制度的笼子里,防止其权力膨胀和腐败,其次,中国特色的宪制同时要强调对公权力的激励,促进其充分发挥治国理政,为民办事的作用。中国特色的宪制既要建立防止、避免公权力滥用的机制,也要建立鼓励、促使公权力干事的机制,而绝不能促推社会形成反激励机制,导致公权力不干事、不作为。

西方国家早期的宪政理论宣扬“干事最少的政府是最好的政府”,将“有限政府”的理论推向极端。实践证明,这种理论非常有害,且非常不适应现代社会公共治理的需要。现在,我们全面推进依宪治国和依法治国,绝不能再引进这种极端的控权理论。习近平同志总结和论述我国改革开放40年的九项经验时,其中之一就是既要 “充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”,又要“更好发挥政府作用,激发各类市场主体活力”。[31]这就意味着,依宪治国下的政府既应是 “有限政府”,又应是 “有为政府”。

四、新时代我国依宪治国、依法治国的主要任务

中共十九大报告指出,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命。

在新时代,之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国,是因为新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要适应这一社会主要矛盾转化的需要,国家管理、社会治理就必须规范化、制度化、法治化。权力不能任性、恣意,政策不能反复无常。经济、政治、社会、文化、生态必须坚持全面、协调和科学发展。要平衡和协调各种关系和利益,化解各种社会矛盾,就必须坚持依宪治国和全面推进依法治国。

在新时代,之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国,是因为新时代国家发展的目标和任务较过去更加宏伟,更加依赖宪制、法治的推进和保障。2018年第十三届全国人大第一次会议通过的新宪法将原宪法确定的“三大文明”(物质文明、政治文明和精神文明)协调发展,建设富强民主文明的社会主义国家的目标修改为“五大文明”(增加社会文明和生态文明)协调发展,建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标,并相应地将实现国家发展目标、任务的途径之一从“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。“五大文明”的每一大文明,均与宪制、法治息息相关。要实现物质文明,必须推进市场经济发展,而市场经济只能是法治经济;要实现政治文明,必须把权力关进制度的笼子里,而制度的笼子只能由宪制、法治铸筑;要实现精神文明,必须让全体国民信仰宪制、法治,而国民信仰的宪制、法治必须是融入了社会主义核心价值观的宪制、法治;要实现社会文明,必须培育社会组织和推进社会自治,使社会生活和社会交往规范有序,而规范有序的社会必须和必然是宪制、法治社会;要实现生态文明,必须控制人对自然的过度开发和过度索取,而要做到这点,必须有生态、环境、资源的法治。可见,要实现“五大文明”的每一大文明,都必须坚持依宪治国和全面推进依法治国。

在新时代,之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国,是因为新时代国际关系愈益复杂,全球化与反全球化、多边主义与单边主义、追求和平安宁与迷恋恐怖杀戮、追求人类命运共同体与迷恋霸权,各种思潮、各种势力相互争斗、相互角逐,在这种国际局势下,中国要应对内外各种挑战,有理、有利、有节地处理各种外部争议、内部纠纷,化解危机、消除隐患,保持社会稳定、必须依靠宪制、法治,必须坚持依宪治国和全面推进依法治国。

在新时代,之所以要特别强调依宪治国和全面推进依法治国,还因为在新时代,互联网、人工智能、大数据等高科技迅猛发展,人类进入网络时代、信息化时代。在这样的时代治国理政,如果不依靠规则、不依靠法律、不厉行宪制、法治,整个社会就会失序,高科技的迅猛发展就可能不再给人们造福,而可能给人们带来祸患。全球化、信息化均是双刃剑,如何趋利避害,关键在于坚持依宪治国和全面推进依法治国。

在新时代,坚持依宪治国和全面推进依法治国是治国理政的关键和重中之重。这里“治国”的“国”是广义的国。既包括国家,又包括社会,国家自然还包括政府。所以,习近平总书记说,依法治国要“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。而且,在我国,执政党在国家中具有特殊重要的领导地位,它虽然不是国家、政府和社会,但它领导国家、政府和社会。且执政党对国家、政府和社会的领导也需要依法进行。所以,习近平总书记说,法治不仅要求依法治国、依法行政,而且要求依法执政,要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。

坚持依宪治国和全面推进依法治国包括下述四个方面的主要任务:

其一,坚持依宪执政和依法执政。在我国依宪治国和全面推进依法治国的总工程中,作为执政党的中国共产党依宪执政和依法执政具有决定性的地位和作用。因为中国共产党承担着作出国家重大决策,确定国家发展目标、方向的历史使命,党要对经济、政治、社会、文化、生态环境建设实行全方位的领导,而且党直接行使最核心的国家公权力,如党管党管干部、党管军队、党管意识形态等。因此,在我国,要实现依宪治国和依法治国,首先要推进党依宪执政和依法执政。宪法第五条明确规定,“各政党”( 当然包括中国共产党,而且首先是中国共产党)“必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。中国共产党章程总纲规定,“党必须在宪法和法律范围内活动”,党必须“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。为了保证依宪执政和依法执政,中国共产党不仅推进国家立法机关制定各种规范执政党机关、组织行使公权力行为的相应法律,而且执政党自己制定了大量规范自己组织、活动、行为的党内法规,如《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党务公开条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。为了保证党内法规的科学性和合法性,党的十八大以后,中央办公厅和党的中央部门和省级党委还组建了专门的法制机构,负责党内法规的起草、修订和监督实施。对于违法执政,违反宪法、法律和党内法规行使公权力的党组织和党员领导干部,则由党的专门纪检机关进行监督和追究纪律责任,构成犯罪的,则移交司法机关追究刑事责任。从总体上考察,党的十八大以后,中国共产党已经初步形成了推进和保障依宪执政和依法执政的整体机制。尽管这个机制目前还有缺陷,还需要进一步完善,但它对于全面推进我国依法治国的总进程发挥了重大的和不可替代的作用。

其二,推进法治国家建设。在依宪治国和全面推进依法治国的宏伟工程中,推进法治国家建设是第二个方面的主要任务。在我国,国家机关包括人民代表机关、各级人民政府、各级监察机关、各级人民法院、各级人民检察院。由于各级人民政府在国家机关中体量最大,公职人员人数量最多,且其行使的国家行政权与公民、法人和其他组织有最广泛、最经常、最直接的联系,故在依宪治国和全面推进依法治国的宏伟工程中,将政府作为一个独立的层面设计,即将法治政府建设与法治国家建设并列,依法行政与依法治国并列。因此,我们这里探讨的作为依宪治国和全面推进依法治国一个层面的法治国家建设,其“国家”是狭义的,主要包括全国人民代表大会及其常务委员会以及具有地方立法权的地方人大及其常委会依法立法、民主立法、科学立法;各级人民代表机关依法行使对一府一委两院的监督权;各级监察机关对全体公职人员依法、独立、公正行使监察权;各级人民法院和各级人民检察院依法、独立、公正行使司法权。法治国家对立法的要求不仅是保障治国理政每一领域都“有法可依”,而且要求有“良法”、“善法”可依。为此,立法必须保证公众参与、专家参与,保证立法符合民意和客观规律。法治国家对监察的要求不仅是保障监察对全体公职人员的全覆盖,而且要求构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。为此,必须坚持法治反腐、制度反腐、标本兼治、综合治理。法治国家对司法的要求不仅是保障公民有案必立、有诉必理,而且要求“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。为此,必须深化司法体制、机制和制度的改革,确保司法公正、权威、高效。

其三,推进法治政府建设。推进法治政府建设是依宪治国和全面推进依法治国的第三个方面的主要任务。因为如前所述,政府在国家机关中比重最大,人数最多,且其行使的国家行政权与广大人民群众具有最广泛、最经常、最直接的联系。故法治政府建设相对于法治国家建设单列。中共十九大报告对法治政府建设提出了明确的要求:“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”。“严格执法”,要求执法者对违法行为依法严格处置,依法该采取行政强制措施的坚决采取行政强制措施,依法该科处行政处罚的坚决科处行政处罚,行为构成犯罪的应移交司法机关处理,不能以罚代刑。“规范执法”要求执法者严格依法定权限、法定规则、法定程序执法,执法机关执法要严格遵守法定方式和手续、步骤,如出示证件、表明身份、说明理由、听取陈述申辩等。 “公正执法”要求执法者执法不偏私,平等对待行政相对人,不歧视弱者和弱势群体。对违法行为的处理应根据行为事实、性质、情节及社会危害程度等做到过罚相当,符合比例原则。“文明执法”要求执法者在执法过程中摆事实,讲道理,以理服人,以法服人;执法时讲究语言文明,举止文明,尊重行政相对人的人格。严禁暴力执法、野蛮执法、钓鱼执法、养鱼执法等。关于法治政府建设,党的十九大报告还特别要求“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式”。政府的职能主要限于“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”。政府应最大限度减少对生产经营活动的许可、审批、核准的范围,加大取消和下放束缚企业生产经营,影响群众就业创业行政许可事项的力度,鼓励大众创业、万众创新。行政监管应扩大社会公众参与、推进在监管过程中与行政相对人的协商、互动,通过与行政相对人签订行政协议等方式实现监管目标。同时要求在行政管理中充分发挥互联网、人工智能和大数据等现代科学技术在行政监管中的作用。让数据多跑路,让相对人少跑腿。此外,政府必须促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。

其四,推进法治社会建设。依宪治国和全面推进依法治国必须和必然要求推进法治社会建设。现代社会,小政府大社会是必然发展趋势。新时代如果不解决社会的法治化问题,整个国家治理的善治良政目标不可能实现。相对于国家和政府,在新时代,社会在人们生活和交往中地位和作用日益突出,在我国,目前除了工、青、妇、律协、注协、医协等传统的社会组织、团体、机构外,大量的群众自治组织、社区组织、非政府非营利组织和各种公益事业机构不断出现。另外,企事业组织、宗教团体、科学技术文化团体也属于广义的“社会”范畴。宪制和法治如果不进入和融入社会,整个宪制和法治就将是残缺不全的。没有法治社会,不可能有真正的宪制和法治国家。中共十九大报告特别要求加强社会治理制度建设,提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在社会治理社会化、法治化、智能化、专业化“四化”中,法治化既是四化的内容之一,也是其他三化的保障,社会化、智能化、专业化没有法治的规范和保障,不可能实际运作和产生正能量。关于法治作用于社会治理的领域,十九大报告特别提出了“四大体系”建设:一是公共安全体系,即要通过健全法治,完善安全生产责任制,遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力;二是社会治安防控体系,即要通过健全法治,依法打击和惩治黃赌毒黑拐骗等违法犯罪活动,保护公民合法权益和生活安宁;三是社会心理服务体系,即要通过培植法治理念,提高公民自尊自信、理性平和、积极向上的社会心理素质;四是社区治理体系,即要通过完善法治,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在法治社会建设中,健全和完善软法具有极为重要的作用。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要注重提高社会治理法治化水平,“深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这里的“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范”就是重要的软法。要推进法治社会建设,既要靠硬法,也要靠软法,软法的作用是硬法不可取代的。

依宪治国和依法治国是我国实现“两个一百年”宏伟目标和实现中华民族伟大复兴的基本途径和重要保障,二者的目标和主要任务是共同的,因此必须同时和全面推进。

载《法学杂志》2019年第3期


   本文为教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国特色依宪治国和法治政府建设研究”(项目批准号为:16JJD820002)的阶段性成果。

[1] 2014年10月23日,习近平总书记在中共十八届四中全会上受中央政治局委托所做的工作报告中首先提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这一表述之后载入中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2014年12月3日,习近平总书记在我国首个国家宪法日到来之际又作出指示,强调“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2018年12月3日,习近平总书记在我国第五个国家宪法日到来之际又再次作出指示和强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

[2][法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆2005年版,第184页。

[3]肖蔚云等编:《宪法学参考资料》,北京大学出版社2003年版,第964页。

[4]参见《中华人民共和国宪法》第二章及其第33-50条。

[5]参见《中华人民共和国宪法》第5条。

[6]新中国分别于1954年、1975年、1978年、1982年制定过四部宪法。在1982年之后,全国人大又于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年制定过五个宪法修正案。

[7]“五四宪法”是指1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。

[8]“八二宪法”是指1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》。

[9]我国宪法总纲第一条即确定了我国的国体:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。宪法总纲第二条规定了我国的政体,即实行人民代表大会制。

[10]参见《中华人民共和国宪法》第1-4条和第15、33条等。

[11]广义的立法法既包括《中华人民共和国立法法》,也包括《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等规范法律、法规、规章制定的法律文件。

[12]广义的行政法包括行政组织法、行政行为法、行政救济等,如《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国行政诉讼法》等。

[13]广义的司法法包括法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法, 以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等。

[14]参见经2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议修正的《中华人民共和国宪法》序言。

[15]我国现行宪法(“八二宪法”)将“公民的基本权利和义务”的规定(第二章)置于“国家机构”(第三章),体现了改革开放以后我国宪制的重大进步。

[16]《人民代表大会代表法》的全称是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》

[17]《监督法》的全称是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。

[18]《地方组织法》的全称是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[19] 《中华人民共和国宪法》第五条第四款规定的原文是:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。

[20]参见《立法法》第99-100条、《行政诉讼法》第6条。

[21]在英美法系国家,行政行为违法审查的主体为普通法院,在欧洲大陆国家,行政行为违法审查的主体一般为行政法院。

[22] 德国联邦宪法(即德意志联邦共和国基本法)规定,德国设立宪法法院。宪法法院法官半数由联邦议会、半数由联邦参议院选举产生。宪法法院法官独立行使职权,不隶属于议会、联邦参议院、联邦政府或各邦类似机关。联邦宪法法院审理关于联邦法律或各邦法律与德国联邦宪法(即基本法)在形式上及实质上有无抵触或各邦法律与其它联邦法律有无抵触、发生歧见或疑义时,经联邦政府、邦政府或联邦议会议员三分之一之请求审理的案件等五类案件。

[23]法国宪法规定,法国设立宪法委员会。宪法委员会成员为9人,3名由共和国总统任命,3名由国民议会议长任命,3名由参议院议长任命。除上述9名成员外,各前任共和国总统是宪法委员会当然的终身成员。宪法委员会管辖法律合宪性审查等案件:各种组织法在公布前,议会两院的条例在施行前,都必须提交宪法委员会就其是否合宪作出裁决。所有法律在公布前,均可由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、六十名国民议会议员或者六十名参议院议员提交宪法委员会进行合宪性审查。

[24]美国宪法没有规定违宪审查制度。美国违宪审查制度是由判例确定的,其最终审查权属于联邦最高法院。

[25]这些权利分别载于《中华人民共和国宪法》第2条和第33 - 35、41条。

[26]这些权利分别载于《中华人民共和国宪法》第36 - 40条。

[27]这些权利分别载于《中华人民共和国宪法》第13条和第42- 47、49条。

[28]这些权利分别载于《中华人民共和国宪法》第48条和第45- 46、50条。

[29] 这四个方面的理由和根据是中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出和论证的。

[30]对这五个方面理由和根据的详细论证,可参看姜明安:《论党的领导与社会主义法治的关系》,载《人民法治》2014年第11期。

[31]参见习近平:《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》,其中九个“必须坚持”经验中的第五个“必须坚持”是“必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度,不断发挥和增强我国制度优势”。载《人民日报》2018年12月19日第2版。

作者简介:姜明安(1951 --),男,汉族,湖南汨罗人,北京大学法学院教授,教育部人文社科重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任。

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