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全面推进依法治国是新时代治国理政的重中之重

作者:姜明安   点击量:1062

党的十九大报告指出,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命。当下,中国改革开放已走过了四十个年头,中国特色社会主义建设已经进入了新时代。在新时代,我们要实现“两个一百年”的宏伟目标,要圆中华民族伟大复兴的中国梦。为此,我们必须全面改进国家治理体系,切实提高国家治理能力,而要改进国家治理体系和提高国家治理能力,实现国家治理体系和治理能力现代化,关键是全面推进依法治国。

全面推进依法治国之所以是新时代治国理政的关键和重中之重,是因为新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要适应这一社会主要矛盾转化的需要,国家管理、社会治理就必须规范化、制度化、法治化。权力不能任性、恣意,政策不能反复无常。经济、政治、社会、文化、生态必须坚持全面、协调和科学发展。即不能在推进经济发展时忽略生态环境的保护,不能在推进沿海和东部地区发展时忽略大西北和东北的振兴,不能在保护产权和企业家权益时忽略了对弱势群体权益的维护。要平衡和协调所有这些关系和利益,化解各种社会矛盾,只能依靠法治,舍法治而无他途。

全面推进依法治国之所以是新时代治国理政的关键和重中之重,是因为新时代国家发展的目标和任务较过去更加宏伟,更加依赖法治的推进和保障。2018年第十三届全国人大第一次会议通过的新宪法将原宪法确定的“三大文明”(物质文明、政治文明和精神文明)协调发展,建设富强民主文明的社会主义国家的目标修改为“五大文明”(物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明)协调发展,建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标,并相应地将实现国家发展目标、任务的途径之一从“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。“五大文明”的每一大文明,均与法治息息相关。要实现物质文明,必须推进市场经济发展,而市场经济只能是法治经济;要实现政治文明,必须把权力关进制度的笼子里,而制度的笼子只能由法治铸筑;要实现精神文明,必须让全体国民信仰法律、信仰法治,而国民信仰的法律和法治必须是融入了社会主义核心价值观的法律和法治;要实现社会文明,必须培育社会组织和推进社会自治,使社会生活和社会交往规范有序,而规范有序的社会必须和必然是法治社会;要实现生态文明,必须控制人对自然的过度开发和过度索取,必须在开发金山银山的同时保护好绿水青山,甚至在必要时以绿水青山部分地取代金山银山,而要做到这点,必须有生态、环境、资源的法治。可见,“五大文明”每一大文明的实现,都必须依靠法治,舍法治而无他途。

全面推进依法治国之所以是新时代治国理政的关键和重中之重,是因为新时代国际关系愈益复杂,全球化与反全球化、多边主义与单边主义、追求和平安宁与迷恋恐怖杀戮、追求人类命运共同体与迷恋霸权,各种思潮、各种势力相互争斗、相互角逐,在这种国际局势下,中国要应对内外各种挑战,有理、有利、有节地处理各种外部争议、内部纠纷,化解危机、消除隐患,保持社会稳定、只能依靠法律、法治,舍法治而无他途。

全面推进依法治国之所以是新时代治国理政的关键和重中之重,还因为在新时代,互联网、人工智能、大数据等高科技迅猛发展,人类进入网络时代、信息化时代。在这样的时代治国理政,如果不依靠规则、不依靠法律、不厉行法治,整个社会就会失序,高科技的迅猛发展可能会不再给人们造福,而可能给人们带来祸患,甚至带来万劫不复的灾难。全球化、信息化均是双刃剑,如何趋利避害,关键在法治,舍法治而无他途。

在新时代,全面推进依法治国是治国理政的关键和重中之重。这里“治国”的“国”是广义的国。既包括国家,又包括社会,国家自然还包括政府。所以,习近平总书记说,依法治国要“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。而且,在我国,执政党在国家中具有特殊重要的领导地位,它虽然不是国家、政府和社会,但它领导国家、政府和社会。且执政党对国家、政府和社会的领导也需要依法进行。所以,习近平总书记说,法治不仅要求依法治国、依法行政,而且要求依法执政,要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。由此看来,全面推进依法治国包括四个层面的法治建设:执政党依法执政建设和法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设。

依法执政。在全面推进依法治国的四个层面建设中,首先是执政党依法执政建设。在我国,作为执政党的中国共产党依法执政在全面推进依法治国宏伟工程中具有决定性的地位和作用。因为中国共产党承担着党和国家重大决策,确定国家发展目标、方向的历史使命,党要对经济、政治、社会、文化、生态环境建设实行全方位的领导,而且党直接行使最核心的国家公权力,如党管国家基本政策的制定、党管干部、党管军队、党管意识形态等。因此,在我国,要实现依法治国,首先要推进党依法执政。宪法第五条明确规定,“各政党”(这里的“各政党”当然包括中国共产党,而且首先是指中国共产党)“都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。中国共产党章程总纲规定,“党必须在宪法和法律范围内活动”,“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。为了保证依法执政,中国共产党不仅推进国家立法机关制定各种规范执政党机关、组织行使公权力行为的相应法律,如《公务员法》、《监察法》等,而且执政党自己制定了大量规范自己组织、活动、行为的党内法规,如《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党务公开条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。为了保证党中央及其部门和省级党委制定党内法规的科学性和合法性,党的十八大以后,中央办公厅和党的中央部门(如中纪委、中组部、中宣部等)和省级党委还组建了专门的法制机构,负责党内法规的起草、修订和监督实施。对于违法执政,违反宪法、法律和党内法规行使公权力的党组织和党员领导干部,则由党的专门纪检机关进行监督和追究纪律责任,构成犯罪的,则移交司法机关追究刑事责任。从总体上考察,党的十八大以后,中国共产党已经初步形成了推进和保障依法执政的整体机制。尽管这个机制目前还有缺陷,还需要进一步完善,但它对于全面推进我国依法治国的总进程发挥了重大的和不可替代的作用。

法治国家。作为全面推进依法治国一个层面的法治国家建设是相对于法治社会建设而言的。在我国,国家机关包括人民代表机关、各级人民政府、各级监察机关、各级人民法院、各级人民检察院。由于各级人民政府在国家机关中体量最大,公职人员人数量最多,且其行使的国家行政权与公民、法人和其他组织有最广泛、最经常、最直接的联系,故在全面推进依法治国的宏伟工程中,将政府作为一个独立的层面设计,即将法治政府建设与法治国家建设并列,依法行政与依法治国并列。因此,我们这里探讨的作为全面推进依法治国一个层面的法治国家建设,其“国家”是狭义的,既不包括依法执政的执政党,也不包括工、青、妇等社会团体和律协、注协、医协等行业组织,亦不包括行使国家行政权的各级人民政府(政府当然是国家的组成部分,这里将之单列只是基于全面推进依法治国工程设计的需要)。这样,作为全面推进依法治国一个层面的法治国家建设,主要包括全国人民代表大会及其常务委员会以及具有地方立法权的地方人大及其常委会依法立法、民主立法、科学立法;各级人民代表机关依法行使对一府一委两院的监督权;各级监察机关对全体公职人员依法、独立、公正行使监察权;各级人民法院和各级人民检察院依法、独立、公正行使司法权。法治国家对立法的要求不仅是保障治国理政每一领域都“有法可依”,而且要求有“良法”、“善法”可依。为此,立法必须保证公众参与、专家参与,保证立法符合民意和客观规律。法治国家对监察的要求不仅是保障监察对全体公职人员的全覆盖,而且要求构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。为此,必须坚持法治反腐、制度反腐、标本兼治、综合治理。法治国家对司法的要求不仅是保障公民有案必立、有诉必理,而且要求“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。为此,必须深化司法体制、机制和制度的改革,确保司法公正、权威、高效。

法治政府。法治政府建设在全面推进依法治国宏伟工程中具有举足轻重的作用。因为如前所述,政府在国家机关中比重最大,人数最多,且其行使的国家行政权与广大人民群众具有最广泛、最经常、最直接的联系。故法治政府建设相对于法治国家建设单列。中共十九大报告对法治政府建设提出了明确的要求:“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”。“严格执法”,要求执法者对违法行为不心慈手软,依法该采取行政强制措施的坚决采取行政强制措施,依法该科处行政处罚的坚决科处行政处罚,行为构成犯罪的必须移交司法机关处理,不能以罚代刑。“规范执法”要求执法者严格依法定权限、法定规则、法定程序执法,执法机关执法要严格遵守法定方式和手续、步骤,如出示证件、表明身份、说明理由、听取陈述申辩等。 “公正执法”要求执法者执法不偏私,平等对待行政相对人,不歧视弱者和弱势群体。对违法行为的处理应根据行为事实、性质、情节及社会危害程度等做到过罚相当,符合比例原则。“文明执法”要求执法者在执法过程中摆事实,讲道理,以理服人,以法服人;执法时讲究语言文明,举止文明,尊重行政相对人的人格。严禁暴力执法、野蛮执法、钓鱼执法、养鱼执法等。关于法治政府建设,党的十九大报告还特别要求“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式”。“转变政府职能”要求政府理顺与市场、社会的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,政府的职能主要限于“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”。“深化简政放权”要求政府最大限度减少对生产经营活动的许可、审批、核准的范围,加大取消和下放束缚企业生产经营,影响群众就业创业行政许可事项的力度,鼓励大众创业、万众创新。“创新监管方式”要求行政监管扩大社会公众参与、推进在监管过程中与行政相对人的协商、互动,通过与行政相对人签订行政协议等方式实现监管目标。同时要求在行政管理中充分发挥互联网、人工智能和大数据等现代科学技术在行政监管中的作用。让数据多跑路,让相对人少跑腿。此外,建设服务型政府也是法治政府建设的重要目标。必须坚持人民主体地位,坚持执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标。党的十九大报告要求,“必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”

法治社会。全面推进依法治国必须和必然包括法治社会建设。现代社会,小政府大社会是必然发展趋势。新时代如果不解决社会的法治化问题,整个国家治理的善治良政目标不可能实现。相对于国家和政府,在新时代,社会在人们生活和交往中地位和作用日益突出,在我国,目前除了工、青、妇、律协、注协、医协等传统的社会组织、团体、机构外,大量的群众自治组织、社区组织、非政府非营利组织、公益事业机构不断出现。另外,各种各样的企事业组织、宗教团体、科学技术文化团体也属于广义的“社会”范畴。法治如果不进入和融入社会,整个法治就将是残缺不全的。没有法治社会,不可能有真正的法治国家。中共十九大报告特别要求加强社会治理制度建设,提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在社会治理社会化、法治化、智能化、专业化“四化”中,法治化既是四化的内容之一,也是其他三化的保障,社会化、智能化、专业化没有法治的规范和保障,不可能实际运作和产生正能量。关于法治作用于社会治理的领域,十九大报告特别提出了“四大体系”建设:一是公共安全体系,即要通过健全法治,完善安全生产责任制,遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力;二是社会治安防控体系,即要通过健全法治,依法打击和惩治黃赌毒黑拐骗等违法犯罪活动,保护公民合法权益和生活安宁;三是社会心理服务体系,即要通过培植法治理念,提高公民自尊自信、理性平和、积极向上的社会心理素质;四是社区治理体系,即要通过完善法治,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在法治社会建设中,健全和完善软法具有极为重要的作用。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要注重提高社会治理法治化水平,“深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这里的“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范”就是重要的软法。要推进法治社会建设,既要靠硬法,也要靠软法,软法的作用是硬法不可取代的。


在新时代,如何治国理政,改善国家治理体系和提高国家治理能力,实现国家治理体系和国家治理能力的现代化,是摆在我们党和国家和全体国人面前的一个无比重大的课题。要解决这个课题,必须从全面推进依法治国 -- 加强执政党依法执政建设、法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设 -- 着手。全面推进依法治国是新时代治国理政的重中之重。

 原文载《中国司法》2019年第一期