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民营企业和企业家权益保护重在法律细节

作者:姜明安   点击量:1750

姜明安在2019国家治理高峰论坛企业家权益保护峰会上的发言


西谚云,“魔鬼藏在细节中”、“细节就是上帝”。关于民营企业和企业家权益保护的大政方针,从2016年中共中央、国务院《关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见》、2017年中央《关于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用的意见》到2018年习近平总书记在其主持召开的民营企业座谈会上提出“民营企业和民营企业家是我们自己人”,即已经完全确定,并且非常明确。现在的问题是如何实施,如何实现。笔者认为,实施、实现民营企业和企业家权益保护大政方针的关键在于法律细节。如果不解决法律和政策实施过程中各种各样的细节问题,特别是相应领域、相应事项的具体法律、政策规定不甚明确,存在较大执法和司法裁量空间时的法律、政策适用的细节问题,民营企业和企业家权益保护的大政方针在很大程度上就只能停留在中央和各部门、各省市的会议上和文件中,而不可能在实践中落实。

涉及民营企业和企业家权益保护的法律细节问题是大量的,我这里仅举五例:

例一,关于国家赔偿是否需要异地协助问题。根据《国家赔偿法》的规定,赔偿义务机关是侵权机关。这在一般情况下没有问题,但是,如果侵权行为与侵权结果不在一地,受害人的救济就会发生严重的困难。如左安一案件:左是在北京从事房地产业的民营企业家,2002年在黑龙江省蒙受冤案,被判无期徒刑,其在北京的取得的土地使用权被北京市政府收回。2007年黑龙江省高院宣告左无罪。根据国赔法。其被政府收回的土地使用权应恢复原状,即退回左重新开发。但是,此案的侵权人在黑龙江,黑龙江法院应为赔偿义务机关。北京市政府没有赔偿义务,从而北京拒绝将相应土地重新给予左开发。后来经过各方协调努力,北京在2011年给左置换了另一块地理位置稍差一点的地供其开发,左于2016年在此地建成“天圆祥泰大厦”,但北京市至今不给其发放产权证,让左按招拍挂标准再给北京缴纳一笔10多亿的土地出让金,理由是北京不是此案的赔偿义务机关。

例二,关于行政诉讼期间是否停止被诉行政行为的执行问题。根据《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,除非有法定例外情形,被诉行政行为不停止执行。这一规定对于保障行政效率和维护公共利益有重要意义。但是在某些情况下,它也可能导致对相应企业和企业家权益的重大损害,甚至是不可弥补的损害。例如,某企业被行政机关罚款一千万元,其不服提起行政诉讼,即使罚款明显是违法的,如果法院不裁定停止执行,该企业在诉讼期间也必须缴纳此罚款,如果其无钱缴纳,行政机关还要每日按罚款数额的3%加处罚款。这样一来,官司如果打上一年半载,即使最后企业官司胜诉,这个企业可能不想破产也得破产了。

例三,关于行政机关可否单方解除与民营企业签订的行政协议。根据行政法的一般理论,行政机关根据公共利益的需要,可以单方解除或变更与公民、法人或者其他组织签订的行政协议。但是,何为“公共利益”,行政机关有自行解释的广泛空间。行政机关往往利用这种“公共利益”解释权,任性恣意单方解除与其关系不好或外地企业的行政协议,另与本地或关系户企业签约,严重侵犯相应民营企业和企业家的权益。例如,在最高法院2018年分两批公布的保护产权和企业家权益的13个典型案例中,就有多个行政机关单方解除行政协议的案例。如四川泸州市某区政府单方解除其与重庆某民营投资公司订立的一系列土地整理项目的投资协议(该公司已对该项目投资1亿多元),理由是这些协议违反上级政府的有关文件。又如辽宁绥中县单方解除其与自己招商引资来绥中从事高科技项目的民营企业中科公司签订的土地使用权出让合同(该公司已进入涉案土地进行投资建设),接着高价拍卖给另一公司开发房地产。解除合同的理由是政府已经调整和改变了原用地规划。这样,上级政府的文件变化和政府规划变更等都成为政府解除合同和不履约根据的“公共利益”,民营企业和企业家的权益还怎样保护?

例四,关于查封、扣押、冻结等强制措施实施与解除的条件如何认定。《刑事诉讼法》《行政强制法》《监察法》均规定了查封、扣押、冻结等强制措施。执法者对这些措施的实施与解除有很大的裁量权。如《刑事强制法》规定,在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人在有罪或者无罪的各种财物、文件,应当查封、扣押;根据侦查犯罪的需要,可以依照规定冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款等;对查封、扣押的财物和冻结的存款、汇款等,经查明确实与案件无关的,应当在3日内解除查封、扣押、冻结,予以退还。《行政强制法》和《监察法》亦有类似的规定。在这些规定中,如何确定“可用以证明”,如何认定侦查、办案的“需要”,如何认定案情“查明”和在什么时候“查明”,执法者均有相当大的裁量判断余地。如果执法者滥用这种裁量判断权,被查封、扣押财物或冻结存款企业的生存活路就可能断绝。从最高法院2018年公布的典型案例中,我们看到多起执法者滥用查封、扣押、冻结等强制措施权而严重侵犯民营企业和企业家权益的恶劣情形。如辽宁省公安厅2008年违法扣押民营企业北鹏房地产公司2000万元人民币和相关财务文件,北鹏公司无数次请求其返还都被其拒绝,直至2015年该企业向最高法院提出申请,最高法院赔偿委员会作出赔偿决定,辽宁省公安厅才予以返还。

例五,民营企业和企业家权益被行政事实行为侵犯如何获得救济。根据行政法的一般原理,公民、法人或其他组织只能对行政机关作出的有明确意思表示的行政行为申请复议和提起诉讼,请求法律救济。单纯的事实行为一般不能作为行政诉讼的客体。正因为如此,一些行政机关为了规避法律监督和逃避法律责任,其实施行政侵权行为,就故意不作出正式行政决定,例如拆除相应企业的建筑物,扣押相应企业的设备、财产,其不作任何书面决定就悄悄干了。被侵权者对此提起诉讼,行政机关就予以否认,提出这些事不是他们干的而是“临时工”干的,或者是别的什么企业干的。在这种情况下法院往往也以原告没有提供明确的行政决定为由而对案件不予受理。对于这种情况,如何对被侵权企业和企业家提供救济就是一个值得认真研究的问题。

民营企业和企业家权益保护涉及大量这样的细节问题。不解决这些细节问题,中央保护民营企业和企业家权益的大政方针就难以真正落地落实。