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重新审视产业政策

作者:文贯中   点击量:1036

近年国际上对中国的2025产业政策有不少担心,使很多中国人大吃一惊,并愤愤不平,认为是以美国为首的西方国家企图剥夺中国的发展权,阻止中国的崛起。对2025产业政策,西方害怕的是什么?答案是,它们害怕的是自成体系的经济霸权。

对此,有必要讨论产业政策的来龙去脉,以便了解发达国家在担心什么,才能知道双方如何建设性地对话。

产业政策盛行于19世纪下半叶到20世纪上半叶。以李斯特为代表的德国国家主义学派推动了产业政策理论的兴起和传播。虽然后起的德国以及日本曾借助这种国家主义的经济理论取得跳跃式的增长,却也使它们客观上有了自居于国际分工体系之外的经济独立性,因而获得将本国利益置于人类利益之上的实力,使这两个国家客观上可以走到对抗世界体系的道路上去。

鉴于两次世界大战的血腥教训,大家意识到全球化有良性的,也有恶性的。

战后以美国为首的发达国家从政治、军事、经济、金融等诸多领域反省战前的政策和制度,以避免人类血腥屠杀的再度发生。在政治领域,以联合国牵头,推动殖民主义的废除,使所有的强国没有理由再因瓜分世界,争夺殖民地而开战。在经济领域,提出要警惕和反对产业政策。原因如下。首先,产业政策必定由政府在扭曲市场信号的前提下强制推行,否则也不叫产业政策,而叫顺应市场信号。由于违反市场的内在趋势,成功的很少,大多误入歧途,浪费经济资源,例如搞进口替代的拉美国家,和实行中央计划经济的国家;其次,大国在推行产业政策时确有先天的便宜可赚。所谓规模报酬递增,是指有一些产品,生产规模越大,平均成本越低。大国可通过封闭本国市场,提供政府津贴,在排斥其他国家在本国市场上公平竞争的前提下,使本国受保护的特定产业坐收规模报酬递增的好处。在获取行业霸权(即平均生产成本变得最低)之后,进击世界市场时,就能所向无敌,因而明显损害别国利益;第三,一个各国高度开放,诚意接受基于比较利益之上的国际分工,形成相互高度依赖,你中有我,我中有你,共同穷尽全球规模报酬递增,实现良性全球化的世界,相较一些大国各自为政,只许本国国营企业穷尽本国范围内的规模报酬递增的特权,从而建立对他国的行业霸权这样一个恶性全球化的世界来,自然前者更为和平,安全,也更符合人类命运共同体的真谛。如果所有经济体都互相渗透,互相交融到不可分割的地步,人类就迎来最安全的全球化。

战后一些小国在幼生工业的名义下,要求维持较高的关税,甚至一段时期内关闭自己的国内市场,以提供对民族工业的保护。对此,发达国家对这些发展中小国一度比较宽容,只要求它们的保护不能无限期。这样做的原因不难理解。首先这些发展中小国的工业确实需要某种保护。其次,它们的国内市场规模很小,无法发展出经济霸权。但是,如果允许发展中大国推行产业政策,就有不同的后果。如果不严格限定保护期,这些国家就可以理直气壮地关闭本国市场,以便营造非关税保护的环境。接着,它们可以集中全国力量将某一个部门做大做强,然后到国际上去压垮其他国家的同行。它们可以在每一个部门,对每一种产业复制这种做法,倾全国之力轮流将每个部门做大做强,最后可以在所有产业领域里把国际竞争对手全都打垮,建立经济霸权,而别人无还手之力。在国际安全理论里,西方认为,首先要问的问题是,为什么这个民族要这样做?你说不称霸,那为什么要用国家的力量追求在技术上、在产能上,把别国打垮呢?这是一个非常严肃的问题。如果国际社会不能及早阻止这种努力,将来全世界面对一个幅员广大,人口众多,经济和军事实力超强的国家又如何应对呢?其次,一个大国用这个办法成功了,其他大国自然会群起而仿之,世界又开始分裂和对抗。一旦出现大国之间的对抗,全球化就变为恶性的,人类命运共同体还能实现吗?

为此,针对产业政策推行的前提是不对等地要求允许关闭本国市场,却要求他国开放市场,WTO原则上要求各国都尽快开放本国市场,允许所有国家的企业在全球范围内自由进出,公平竞争。这样的规定就是担心一些国家长期推行扭曲市场信号的产业政策。

二次大战后,在GATT的引导下,美国,欧盟,和日本之间经济上变得高度融合和相互依赖,便是这种理想的一种体现。面对有着军国主义前科的德国和日本,现在大家却很放心,而且愿意接受它们在欧洲和亚洲的某种领导地位。它们从战争废墟上迅速复兴为世界的第三和第四大经济体,却因为它们高度依赖别国原料、产品、科技和市场,又极大地受益于现行国际分工体系和国际市场,各国难以想象它们有动力重操旧业,再次挑战现行国际分工体系。

所以,客观地说,二战的血腥和全球化一度走上歧路,促使人们对产业政策的后果有了更深的,更全面的把握。可以说,对产业政策的认识,二战成了分水岭。二战之前不少经济学家片面鼓吹产业政策的好处。二战之后,美国主导下建立起来的国际分工和贸易体系,却反对产业政策,提倡各国分工的不断细化,提倡各国经济的深度融合,对旨在通过产业政策追求本国经济霸权则抱高度警惕乃至反对的态度。这样做,不但有经济学上的理由,也有鲜血换来的地缘政治上的经验教训。

所以,拿二次大战之前不少国家推行过产业政策的事实来为今天的产业政策辩护,似乎你当年干过,为何今天就不让我干,而没有意识到时代不同了,人类对何为良性全球化,何为恶性全球化的认识水平在提高,轻者,人家说你刻舟求剑,不能与时俱进;重者,人家说你别有用心,居心叵测。二次大战之后再言产业政策,特别是那些人口庞大、潜在市场巨大的国家,人家联想到的绝不仅仅是纯经济学问题,而是怀疑你是否想通过产业政策这种政策工具,实现地缘政治意义上的霸权图谋。而这种猜疑,也为二次大战之前的产业政策客观上确实导致了这样的结果所证实。假如一个大国,一边得益于现有的开放而自由的国际分工体系,一边醉心于追求建立独立而完整的本国产业体系,以便万事不求人,别国不得不提高警惕,不能不产生疑问,这个国家为何要追求这种完全独立的经济目标?这种做法与建立一个相互依赖,相互交融的人类命运共同体的目标相容吗?现有的国际分工体系为何要允许这种国家一边受益于现有的国际分工体系,一边通过关闭自身市场,力求孕育出将来世界各国难以对付的经济霸权呢?这种全球化是良性的吗?

也许有人说,现有的国际分工体系阻碍发展中国家的发展,所以像中国这样的国家一定要独立于现有的国际分工体系。文革和文革前,中国倒是一直如此指责以美国为首的国际分工体系,认为西方国家离开了殖民地,一定陷于经济危机而不能自拔,所以它们一定会以自己主导的国际分工体系作为掩盖,对加入其中的发展中国家实行殖民主义,通过奴役各国,实现自身的繁荣。

可是,几十年来的事实并不支持这种指责。发达国家在战后失去殖民地后,通过推动加深国际分工,建立更自由,更开放的贸易体系,不但自身获得快速的科技进步和高度繁荣,而且那些遵循市场经济原则,拥抱自由贸易的一些发展中国家和地区也在战后一跃而起,成为发达经济体。这说明,现有的国际贸易体系及其所代表的秩序,并没有阻止发展中国家的发展。中国四十年来,通过改革,开放,从当年极为贫穷,落后的国度一跃而成世界第二大经济体,一度拥有4万亿的外汇储备,正是发生在这个体系和秩序之下。中国的例子雄辩地说明,发展中国家与其埋怨现行的国际分工和贸易秩序有根本的错误,不如反省自己的经济体制和经济政策中的内在错误。

如此看,现有的分工体系和自由贸易秩序不但不会阻止,反而有利于包括中国在内的发展中国家的经济发展。可是,对产业政策的分歧目前正在使现有的国际分工体系和贸易秩序面临新的挑战。上面已经指出,产业政策要成功,一定需要封闭本国市场,另加政府的津贴和补助。如果听任某些发展中大国通过产业政策建立行业霸权,世界经济必然从越来越趋于融合的整体倒退为越来越相互独立的,你争我夺的两个或几个体系。这是人类的最好选择吗?特别是当现有的体系使包括中国在内的所有发展中国家都有机会发展的情况下?

上面提到,为了防止现行的国际贸易体系出现无序化和分裂化,减少世界大战的风险,WTO及其前身GATT已经设立了很多市场原则和规章制度。当年前苏联及其包括中国在内的盟国坚持要搞中央计划经济,因而拒绝了这些市场原则,另搞了一个经互会,结果随着中央计划经济试验的失败而一起瓦解了。中国在2001年加入WTO,自然是承认WTO的成功,承认WTO的市场原则和规章制度有益于自身的经济发展。从目前来看,这些制度和政策主要是发达国家制订出来的,毕竟发达国家成功地建立了最发达的市场经济,这些规则是基于它们的成功经验而提炼出来的。这方面缺乏经验的发展中国家当然首先要遵守。就像一个搞了一辈子工程的人,他提出的工程方案当然要比一个从来没有学过工程或者还没有学完的人提出的方案要好。

当然,事物是发展的。如果发展中国家提出的建议确实是合理性的,大家也是会采纳的。我相信,随着中国对市场经济越来越熟悉,今后可以提出一些建议,逐渐参与游戏规则的制定。只要是符合经济学原理的,有利于国际分工的深化和各国经济的进一步融合,我不认为发达国家会故意反对中国的合理建议。

WTO限制和反对任何国家通过封闭自己的国内市场来推行产业政策。这似乎会有损于这些国家的发展,而事实上却使所有的参与国大大获益,原因何在呢?因为贸易带来的增益的另一来源是比较优势。按比较优势学说,即使一个民族在一切生产领域的效率都超过别人,而另一个民族一切领域都比别人落后,两者仍然可以通过贸易而获益。




记得在芝加哥大学读博时,有个教国际贸易的教授曾用一个例子解释了什么是比较优势理论。我觉得

即使不懂经济学的人也能一听就理解。他说,大家承认,弗里德曼的经济学论文是第一流的,很受大家欢迎。假设他也是世界上打字打得最快的人。如果这两件事情都要他自己去做,那他势必要用一部分时间去打字,他写文章的时间就少了,他出产的文章数量就会下降。假设有一个老太,写的论文连自己都看不下去,打字呢,也打得不快。照理说,两个人之间不可能发生交易。可是,如果弗里德曼请老太专职为他打字,由于专业化了,老太会越打越快。弗里德曼呢,可以用所有时间构思论文,并向老太口述,由老太打下来。如此一来,弗里德曼可以写出更多质量更高的文章,拿出新增加的稿费的一部分给老太作为工资报酬。这种交换是互利的,却发生在一个有两种绝对优势,和一个只有两种绝对劣势的人之间。对老太来说,在两种绝对劣势之间,相对来说,打字比写文章还更有效率些。所以,打字就是老太的比较优势,而写文章就成了弗里德曼的比较优势。

将两个人换作两个企业,或国家,结果也是一样的。这就解释了为什么发展中国家跟发达国家之间仍然会存在贸易。发达国家可以把一切事情都做得比发展中国家更好,似乎不需要和发展中国家交易。但是,在现实世界中,它们有大量的贸易。什么原因呢?发达国家权衡之后,发现有些事情发展中国家虽然做的慢,毕竟是能做的。那就让发展中国家去做,自己就可以做发展中国家做不到的事。这种分工为什么会互利呢?因为人的时间总是不够用的,如果有些简单的事情交给别人做,自己就可以用省下的时间做价值更高,而别人又做不好的工作,然后进行交换,就一定会是互利的。这就证明了各国参与国家贸易,并通过市场竞争,确立自己的比较优势,然后接受这种比较优势所决定的自身的分工角色,各自生产自己有比较优势的产品,然后通过国际贸易,相互交换,就能大大提升自己的福利。

难怪全球化这几百年来搞得轰轰烈烈。当然,比较优势是推动全球化的一个动因。全球化的另一个动因就是规模报酬递增。而良性还是恶性的全球化取决于穷尽这种规模报酬递增的途径。全球化本来就是为了穷尽这种潜在的,巨大的增益,但可以是通过开放各国的市场,是各国国内市场融合成一个统一的世界市场来穷尽,也可以是大国各自为政,只在自己的国界内或势力范围内穷尽。后者的做法,正是二次大战前一些大国的做法,使全球化走上血腥的弯路。大家知道,西方一些强国当年推行过帝国主义、殖民主义、种族主义,酿成巨大的悲剧。

发达国家一路走来,也在反思,也在纠错。按照西方的观念,二次大战以后所建立起来的国际秩序,就是对帝国主义和殖民主义进行反思之后的结果。联合国的宗旨里最主要一条就是反对殖民主义和帝国主义。二战时,美国虽然掌握了最强大的军事力量和经济力量,但是二战之后,它的确没有抢占别国的一寸土地,跟当年热衷于殖民掠夺的德国、英国、法国和日本确实有区别。它当时要抢占哪个国家易如反掌。即使今天,它都可以这样做。例如,打下伊拉克轻而易举。但是,打下来后,最大的获益者反而是包了很多油田业务的中国。

美国认识到,其实不需要抢占别国的领土。人类发展的最大空间其实存在于国际分工的不断深化和延伸。国际的分工链越来越长,越来越细化,涵盖的国家越来越多,就为每个国家的参与分工创造越来越大的发展空间。这个分工链可以无限延伸。每个国家都可以在这个跨国界的分工链里找到自己相应的位置。水平高的,可以参加到分工链的高层,水平低的,则可以进入到分工链的低层。根据比较优势理论,分工链的参与者并不要求具有绝对优势,只需要实事求是,就像那位打字的老太,要承认自己就是打字还拿得出来,而不要企图去干不自量力的事。有些国家,例如中国,可以多层次地参加全世界的分工链,从高到航天技术,低到农业生产,都可以参加。这个分工链前苏联当年是拒绝参加的。当时跟前苏联一起搞经互会的一些东欧和东亚国家,后来都受到了经济规律的惩罚。美国在这方面做得比较实事求是。它的产业并不排斥别国的参与。例如,它好几次跟中国提议,在航天和天外航空站的领域中美进行合作。美国和俄国在航天领域就有合作。美国的卫星就是委托俄国发射的。

WTO的规则旨在引导世界通过良性的全球化,成为一个水乳交融,没有一个参与者能够轻易脱身而出的整体。这其实符合中国公开宣称的主张:不再搞冷战,不再搞意识形态的冲突,谋求世界和平,共同追求提高人类未来的共同福祉。但是基于规模报酬递增的产业政策确实带有破坏全球化的潜在可能性。主要西方经济体反对产业政策,对此抱以戒心,是可以理解的。根据历史经验,人们不再相信不称霸的口头诺言,只看一国是否有这种能力。人们并追求能够制约这种能力的国际机制。在这种机制下,一国强大不要紧,只要它的产业和别国的产业犬牙交错,水乳交融,无法切割就好。反过来,如果它谋求建立万事不依赖别人的独立工业体系,却又要待在现有的国际分工体系内部,以便得益,这个国家就变得面目不清,动机不纯。一个真正支持全球化的国家,追求的应该是通过广泛而深入地参与到现有的分工体系中去,通过良性的全球化以穷尽规模报酬递增的同时,达到本国国民福利的最大化,而不是通过推行损害本国大部分民众福利的产业政策,追求所谓的强国地位和经济体系的独立性。如果各国都像瑞士那样,虽然没有追求什么战略性的产业,但是它根据自己的比较优势,深入参与全球分工的某些层次,从而达到很高的生活水平,同时,世界也会变得更加和平,安全。

西方信奉市场经济,信任民营企业,不信任国营企业的原因很简单。市场经济主要由民营企业组成。民营企业没有国家背景,不可能获得不计成本的国家资源。中国前几年已经有过尴尬的遭遇。


总之,中国在坚持自己的民族利益的同时,要认识到人类所处的时代,已经十分不同于二次大战以前那个全球化一度走上歧路的时代了。通过参与符合自身比较优势的国际分工,比通过产业政策追求在某些领域取得本国的绝对优势,更能为民众谋得福祉,更符合经济学原理,也更符合国际规则和WTO的市场经济精神。过去四十年中,中国通过日益融入基于市场原则的现行国际贸易体系而大大受益,成了世界经济的老二,并快速向世界经济的老大迈进。中国显然意识到自己的快速崛起对各国心理的震撼,一再宣告自己的崛起必然是和平的。尽管中国觉得自己已经解释得唇焦口燥,听者却并没有信服,不然也不会每隔一阵又提出同样的疑问。与其一再重复和平宣示,不如身体力行,全身心地融入到现行国际分工体系中去,在国际分工链中只寻求基于动态比较优势之上的分工层次,并在开放本国市场的前提下,和世界各国一起穷尽本国的和全球的规模报酬递增。如果做到这点,不是一种最雄辩的世界和平和国际安全的宣示吗?最强有力的人类命运共同体的诠释吗?这样,中国仍然能够攀登世界经济老大的最高峰,却是一个高度依赖别国的分工合作的老大,人人放心,不亦悦乎?由此看,将能不能推行产业政策和中国能不能成为最大的经济实体对立起来,完全是个伪命题。

作者简介:上海财经大学高等研究院特聘教授、美国三一学院经济系荣休教授。 
来源:中国宪治网