您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 法政时评

完善政府法律顾问制度

作者:杨伟东   点击量:1012


《广东社会科学》2017年第1

【摘要】 全面推行政府法律顾问制度,要求改革既有制度,由虚职向实权转化,以提升政府法律顾问的影响性;由补救性向预防性转化,以扩大政府法律顾问的作用空间;由兼职向专业化和职业化转化,以提升政府法律顾问意见质量。

【中文关键词】 政府;法律顾问;补救性;预防性;专业化;职业化

 

  政府法律顾问在我国已有多年实践[1],中国共产党十八届四中全会提出的“积极推行政府法律顾问制度”要求[2],把这一地方的、局部的实践上升为普遍性安排,构成了我国政府法律顾问制度的基础。20156月,由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,为全面推行政府法律顾问作出了具体安排。全面推行政府法治顾问制度,旨在为提高依法行政和法治政府建设水平助力。因此,完善政府法律顾问制度,切实发挥政府法律顾问制度在我国法治政府和法治国家建设中的作用,是新的历史时期的重要任务。本文基于当前我国政府法治建设实践和未来的法治发展,对政府法律顾问制度的发展方向和思路作一分析。

  一、由虚职向实权转化,提升政府法律顾问的影响性

  政府法律顾问制度设计的初衷和指向,是期望行政机关或行政机关负责人借助或者借重政府法律顾问的意见,能够内在地提升行政决定的质量和水准,从而推进依法行政和法治政府建设。要实现这一制度设计的指向至少需要具备两个基本要求:一方面,顾问所提供的法律意见是高质量的,即“质量性”;另一方面,行政机关或行政机关负责人能够认真对待和真正使用这些法律意见,换言之,政府法律顾问的意见可以或者能够实质影响到行政机关或行政机关负责人的决策或决定,即“影响性”。从目前我国政府法律顾问运行情况分析,后一方面更为重要,将成为决定未来政府法律顾问发展的关键点。

  从近年来政府法律顾问实践观察,我国政府法律顾问虽形态各异,但“大多扮演着没有实质约束力的咨询角色”[3],“咨询”成为对我国政府法律顾问的基本定位。然而,“咨询”仅意味着政府法律顾问有提出法律意见的权利,但对这些意见的采纳情况则基本或完全交由行政机关或行政机关负责人。此种定位下的法律顾问带有虚设性,法律顾问提出的法律意见只具有建议性和咨询性,不具有刚性的约束力,听与不听、听的程度和听的方式等取决于行政机关或行政机关负责人。因此,此种定位下的法律顾问作用的发挥,需视行政机关或行政机关负责人对政府法律顾问的重视程度。

  由于当前部分行政官员缺乏对法治、法律顾问应有的重视,导致“许多所谓的法律顾问仅仅是形式上存在”[4],从而在实践中可能出现不良倾向。一是行政机关或行政机关负责人只是机械地推行法律顾问,并不是源于其切身认识和内在需要,陷入形式化的“巢穴”,出现法律顾问“顾而不问”的现象;二是行政机关或行政机关负责人没有深化法治思维,根本不习惯有人在旁边“指手画脚”,法律顾问沦为摆设;三是一些行政机关的行政行为原本违法,但寄希望法律顾问出谋划策,试图做到既规避法律又无需承担法律责任的效果,把法律顾问演变成为规避法律的工具。[5]上述种种做法不仅使政府法律顾问形式化,背离法律顾问的初衷,甚至走向相反,以致有论者明确提出要“警惕顾问成应景花瓶”[6]

  有鉴于此,为避免或者消除政府法律顾问走向形式化,就必须实现政府法律顾问由虚职向实权的有效转换。当然,“实权”并不是要求政府法律顾问取代行政机关或者行政机关负责人直接作出决策或决定,而是指改变行政决策或行政决定的运行机制,在行政机关或者行政机关负责人作出行政决策或行政决定过程中的某一环节嵌入机制,能够使政府法律顾问实质性发挥作用,影响行政决策或行政决定,即让政府法律顾问法律意见的“影响性”带有一定的刚性。

  新近发布的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,在推动政府法律顾问制度走向实质化方面,迈出了重要一步。该意见作出了三个具有递进意义的重要安排:其一,它首先明确要求行政机关应当按照要求充分发挥法律顾问的作用,并清晰规定了在两种情形下行政机关应当听取政府法律顾问的意见或请法律顾问参加:讨论、决定重大事项之前,应当听取法律顾问、公职律师的法律意见;起草、论证有关法律法规规章草案和规范性文件送审稿,应当请法律顾问参加或者听取其法律意见。这些要求为政府法律顾问发挥作用奠定了基本前提。其二,它赋予法律顾问的意见在行政决策、决定中的实际地位,“依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项,或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项,不得提交讨论、作出决定”。这一要求是赋予政府法律顾问实权的关键性安排,使政府法律顾问的法律意见具有真正意义上的影响性。特别是后者影响重大,一旦政府法律顾问认为所涉及的事项存在不合法不合规,即具有使讨论或者决定无法进行的效果,事实上赋予了法律顾问“否决权”[7]。其三,问责的安排。“对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取,应当请法律顾问、公职律师参加而未落实,应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳,造成重大损失或者严重不良影响的,依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。”

  《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》对推动政府法律顾问法律意见的实质化有重要意义。从未来发展来看,提升政府法律顾问在行政决策或行政决定中的影响性,仍有两方面工作可做:

  1.明确或细化法律顾问发挥作用的领域和环节。《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》从正面明确了法律顾问发挥作用的事项:重大事项与规则制定。总体而言,规则制定范围明确,容易确定。但是,重大事项属于不确定法律概念,带有模糊性,应当予以细化。从目前来看,重大行政决策、重要的行政合同、群众性纠纷及争议较大的案件、重大复杂的行政复议案件等,均应列入这一事项。同时,并非所有领域或环节都需要法律顾问介入,对介入反而会影响行政效率、效果的事项,应排除不允许使用法律顾问,如为应对突发事件而决策时。

  2.规定法律顾问的法律意见的正反两种效力。理论上分析,对法律顾问已出具的法律意见可以有两种态度:一种是法律意见对行政决定的否决效力,另一种是行政机关或行政机关负责人对法律意见的否决效力。对于前者《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》已有规定,即“法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项,不得提交讨论、作出决定”。但是,对后者鲜有规定。美国对待行政法官意见的处理或许值得借鉴。

  在美国,对于行政法官经听取意见后作出的判断有两种不同后果。一种是建议性决定,建议性决定只有咨询性质,只有在行政机关接受才有效力。[8]另一种为初步决定,初步决定不同于建议性决定,它对行政机关有较强的约束力,只有在规定时间内如无人向行政机关提出上诉,而机关亦未主动要求复议时,则初步决定无须再经进一步程序,即成为该机关的决定。不过,一旦在当事人向行政机关上诉或行政机关长官主动要求复议时,行政机关在受理上诉或复议行政法官的初步决定时,有完全的自由决定权。[9]这即意味着行政首长对行政法官的法律意见有否决权。初步决定适用于按常规方式,把普遍性规则适用于具体情况的案件,为了提高行政效率,由行政法官作出决定,当事人及行政机关保留有请求机关作出决定的权利;建议性决定适用于新发展的领域,具有开拓性质,行政法官只能对问题的解决提出建议,由行政首长作出决定。[10]

  由于行政决策或决定最终是由行政机关或行政机关负责人作出的,在作出前往往要形成初步的意见和建议,在此过程中政府法律顾问通常先提出意见,供行政机关或行政负责人考虑。因此,可以考虑赋予行政机关或行政机关负责人对初步意见的否决权,但行政机关或行政负责人必须说明理由,并对最终的决定或决策承担责任。

  二、由补救性向预防性转化,扩大政府法律顾问的作用空间

  行政管理是一个由不同环节、阶段组成的连续过程,政府法律顾问在哪个()环节、阶段发挥作用,是一个重要问题。

  在相当长的时间中,不少行政机关和行政机关负责人往往把政府法律顾问视为“灭火队员”,即在行政决策、行政决定或者行政安排作出或确定后引发争议,特别是引发行政复议、诉讼或信访时,才请政府法律顾问介入,希望由政府法律顾问消除争议或者赢得复议和诉讼。此种安排更多把政府法律顾问的作用环节和空间限制在事后,政府法律顾问的作用主要在于补救性,弥补或消解行政安排带来的问题或麻烦。“一些基层政府聘请法律顾问,主要是为了应付近年来行政诉讼案件大幅上涨的情况,大多数把法律顾问的工作业务放在事后补救上,而不是放在事前防范和事中控制上,导致工作往往被动。”[11]

  政府法律顾问的补救功能是政府法律顾问的重要功能,但不是唯一功能,甚至不是主要功能。从行政管理流程分析,补救功能发生作用的阶段是在行政过程的末端,政府法律顾问的作用空间较小,往往只能处理和解决行政管理决定带有的后续效应,局限于减少或消除该决定带来的不利影响,无法为行政管理过程的整体性提高发挥更为积极的作用。“政府法律顾问制度容易形式化,过于重视救济而忽视审查、论证、把关等预防性作用”[12]。未来的政府法律顾问发展,应当致力于扩大其作用空间,从补救性向预防性发展,从事后向事前、事中和事后并重发展,实现关口前移,不仅要发挥政府法律顾问的“灭火”作用,更好发挥法律顾问的“防火”作用。

  ()把法律顾问的作用扩大到整个行政过程

  政府法律顾问的作用应当从事后扩展到事前、事中,涵盖行政管理全过程,凡能够发挥政府法律顾问作用且不影响行政管理的环节,均应当采取有效手段发挥法律顾问的作用。特别是,在能够避免问题发生、早发现问题的环节,更应当积极发挥法律顾问的作用。“与其事后补救,不如关口前移、提前介入,防患于未然,这样就不会局限于只做一个灭火队长的角色”[13],从而升级政府法律顾问作用的规格。

  有分析指出,补救性或“灭火”型的政府法律顾问,属于1.0版的政府法律顾问,是政府法律顾问发展的初级形态,也多属于低级形态。现代阶段,政府法律顾问应当向2.0版的政府法律顾问转型。2.0版的政府法律顾问应主要以预防为主,把防范相应法律风险作为主要任务[14]。当然,2.0版的政府法律顾问也非终极目标,最终应当能够通过政府法律顾问作用发挥,影响或改变行政管理机制,进而能够塑造良好行政。

  ()充分利用事后补救发现问题的作用

  即使政府法律顾问介入的环节在末端,也并不意味着政府法律顾问的功能只限于补救。政府法律顾问在参与补救环节的工作中,往往可以发现前端的行政管理存在或者可能存在问题、漏洞。因此,行政机关如果不是就事论事,而把眼光放得更长远,请求或要求政府法律顾问就参与事后补救工作发现行政管理中存在的问题发表看法,并对解决这些问题提出意见和建议,行政机关籍此能够堵塞导致问题出现的漏洞,改变或改革行政管理流程和机制,提升行政管理水平,在此意义上政府法律顾问显而易见具有推动行政改良或改革的功能,即具有预防的功能。

  事实上,政府法律顾问参与事后补救,若仅仅是消除已有行政决策、决定留下的问题,而不反思和追寻造成问题的原因和提供解决的方案,是一种浪费,是把政府法律顾问的作用最小化。通过政府法律顾问推进行政改良或者行政改革,是把政府法律顾问作用最大化的重要方向。[15]国内一些地方已充分认识到这一点,并纳入立法规定之中。例如,《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》[16]规定:“政府法律顾问工作坚持以事前防范、事中控制风险为主,事后补救为辅的原则。”[17]《广东省政府法律顾问工作规定》[18]规定:“政府法律顾问工作应当忠于事实和法律,坚持以事前防范和事中控制法律风险为主,事后法律补救为辅的原则。”[19]

  三、由兼职向专业化和职业化转化,提升政府法律顾问意见质量

  政府法律顾问由谁担任、如何管理,攸关政府法律顾问的作用发挥。在十八大之前以及之后各地已经探索了不同做法,在我国实践中形成了不同的政府法律顾问模式。

  第一种模式是以社会兼职为主的模式,即聘请行政系统外的专家和律师等人员作为政府法律顾问。例如,《陕西省人民政府法律顾问工作规则》[20]规定:“省政府法律顾问由省政府法律顾问办公室在国内知名法律专家、执业律师中推荐,报省政府同意后聘任。”贵州《安顺市政府法律顾问管理办法(试行)[21]规定,聘请的政府法律顾问应当是行政系统外的人员,其中要求“取得律师资格或者法律职业资格A证、从事法律实务工作8年以上,熟悉地方政府组织法和政府工作运行规则”、“在所从事的律师、法学教学、法学研究等专业领域成就显著,具有一定的专业影响力”,以及“具备履行职责的时间和精力”。[22]

  第二种模式是行政兼职和社会兼职相结合的模式,即政府法律顾问可以由行政机关工作人员兼任,也可以聘请行政系统外的专家和律师等人员担任,两种人员没有明显的主次之分。深圳市的政府法律顾问制度,应属于此种模式。《深圳市人民政府法律顾问工作规则》[23]规定,市政府法律顾问室负责政府法律顾问工作,法律顾问室与市法制局合署办公。市法制局局长兼任法律顾问室主任,为市政府首席法律顾问,主持法律顾问室全面工作并负责召集法律顾问会议。法律顾问室的法律顾问,由法律顾问室根据情况从政府各机构的法规()处处长及各区的法制办主任(法制科科长)中聘请。市政府授权法律顾问室处理应诉、上诉、查封、冻结等紧急法律事项。法律顾问室以市政府名义办理紧急法律事项,使用深圳市人民政府法律事务专用章。相关文件中需要有市长签章的,由法律顾问室提出请示按程序送签。市政府讨论、决定重大问题涉及法律事务的,应当通知法律顾问室派员参加或提供书面意见。除行政官员兼任法律顾问外,《深圳市人民政府法律顾问工作规则》同时规定市政府根据处理政府法律事务的需要,可以从境内外聘请法律专家担任政府法律顾问或法律咨询专家。法律顾问室聘请专业人士担任法律顾问。担任市政府的法律顾问,应当具有法律专业知识,并在所从事的律师、审判、仲裁、法律教学、法律研究等专业领域享有较高的社会知名度,或属于本专业领域公认的杰出人士。市政府法律顾问任期5年,可连聘连任,市政府可根据实际需要决定解聘。[24]云南省在2006年确立的政府法律顾问采取了同样的模式。[25]

  第三种模式是行政兼职为主社会兼职为辅的模式,即政府法律顾问以行政机关工作人员兼任为主体,适当吸纳社会上的专家和律师参加,共同组成法律顾问队伍。例如,《广东省政府法律顾问工作规定》规定:“政府法律顾问以各级人民政府及其工作部门法制机构人员为主,吸收专家和律师参加。各级人民政府法制机构的主要负责人为同级人民政府的首席政府法律顾问。”[26]“各级人民政府应当聘请3名以上的专家和律师担任本级人民政府法律顾问,聘期35年。各级人民政府工作部门可以聘请专家和律师担任法律顾问,协助处理本部门的法律事务。各级人民政府及其工作部门可以根据工作需要,聘请专家和律师提供专项法律服务。”[27]

  第四种模式是行政兼职和聘请专职人员相结合的模式,即政府法律顾问可以由行政机关工作人员兼任,也可以聘请行政系统外的雇员制专职法律顾问。湖北省2008年建立的政府法律顾问制度,是此种模式的代表。《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》规定:“省政府建立专、兼职法律顾问制度,设立法律专家数据库。”省人民政府法律顾问室是省政府的法律顾问机构,受省政府委托,承担为省政府提供法律咨询服务、代理省政府法律事务、指导和协助省政府部门和下级政府的法律顾问工作等项任务,该室与省人民政府法制办公室合署办公。法律顾问室主任、副主任分别由省人民政府法制办公室主任、副主任兼任。省人民政府法律顾问室法律事务处为法律顾问室的日常办事机构,负责办理有关具体事务。根据工作需要,法律顾问室经商人事、编制等部门同意后,可聘请具有较高理论水平和丰富实践经验的雇员制专职法律顾问。专职法律顾问可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘,报请批准后,由法律顾问室与其签订聘用合同。同时,根据具体工作需要,法律顾问室可在法律专家数据库中临时约请兼职法律顾问。具体工作结束后,兼职法律顾问的工作任务随之结束。[28]

  同时,值得注意的是,在实践中政府法律顾问管理特别是日常管理机构,也有不同。有的以政府法制机构为主,有的则由司法行政机关负责管理,政府法律顾问的选聘产生、职责分工、监督考核等均由司法行政机关负责。[29]

  应当说,不同模式有不同的特点。十八届四中全会主要采用了第三种模式,即“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。这一模式较为适合现阶段发展的模式,不过从未来发展来看,需要考虑政府法律顾问的人员安排。

  1.实行专职与兼职相结合的政府法律顾问制度。整体来看,上述四种模式中除第四种模式吸纳了专职顾问外,前三种模式主要以兼职为主,而兼职不仅表现在行政系统外的人员是兼职的,而且表现在行政系统内的人员也是兼职的,目前通行做法是由政府法制机构的工作人员兼任。这两种形态的兼职对发挥政府法律顾问的作用,会产生一定的不利效果。

  前者的兼职由于兼职人员来自社会不同单位,这些人员基本都有自己的工作,不一定有充分的时间和精力参与政府法律顾问工作,也不能保证对行政工作有足够的了解和理解。后者的兼职人员虽来自行政机关,对行政工作的了解度会更高,但由于这些人员还有其他工作,在时间和精力上未必比社会兼职人员更有保证。同时,更重要的是,这些人员与“政府之间存在隶属关系,很难与社会律师一样独立于政府意志之外,依照法律的规定自主从事相关活动。”这无疑会影响政府法律顾问意见的独立性。根据我国《律师法》“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”的规定,政府法律顾问不能独立执业,要行使政府法律服务行为须依赖社会律师,这在很大程度上制约了政府法律顾问独立行使职权。[30]

  因此,实行专职与兼职结合的政府法律顾问制度,应当是未来发展方向。专职政府法律顾问,可以由两种形式。一种是行政系统内产生的专职政府法律顾问。这些人员虽为公务员,但与普通公务员应有所区别,有相对独立身份和地位,以保证其相对独立的工作,以便于提出更为中肯的意见和建议。另一种是从行政系统外聘用的政府法律顾问。按照湖北省的做法,这些人员可称为“雇员制专职法律顾问”。根据《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》规定,这些人员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘,一旦批准录用,由行政机关与其签订聘用合同。

  2.提高政府法律顾问的专业化水平。政府法律顾问作用的发挥,既依赖于接受方的立场和态度,也依赖于供给方所提供的意见和建议的质量和水准。提高政府法律顾问的专业化水平,至关重要。已有分析指出,一些行政机关在建立法律顾问制度时较偏重形式,通常只是选取一些知名度高、社会形象好的律师作为法律顾问或顾问团成员,而对成员的业务领域、专业方向重视不够。[31]提高政府法律顾问的专业化水平,保证政府法律顾问提出的意见和建议的高质量,需要把握下列要求:

  一是明确担任政府法律顾问的条件。《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,对行政系统内的人员与行政系统外的人员担任政府法律顾问的条件进行一定的区分。对前者,要求是“实行老人老办法、新人新办法,国家统一法律职业资格制度实施后,党政机关、人民团体、国有企事业单位拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格。”其中,国家统一法律职业资格制度实施后,行政机关中拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格,对提升政府法律顾问人员素质无疑有重要作用。对后者,其中的业务条件要求是“在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家,或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师”。这是低限要求,聘任机关可以规定其他条件,根据情况提高对行政系统外的人员素质要求。特别是,对行政系统外的人员应当要求熟悉行政工作,了解行政运转,以及本地区和本行政机关的情况,这对政府法律顾问发挥作用具有重要意义。

  二是聘请不同领域的专家。行政管理领域宽泛,事务繁多,往往涉及不同的法律领域和法律知识,需要不同的专家;即使同一事务也常常涉及不同的法律关系,既有行政法律关系,也有民事法律关系,同时可能涉及刑事法律问题,甚至涉及涉外法律关系。对这些问题的判断和处理,需要不同的专家共同努力。“随着社会的转型,政府法律顾问的职责也在发生着改变,尤其是在贸易交流增多、经济腾飞发展的今天,政府法律顾问团的专业多元化局面将受到更加严峻的考验。在新时期新的格局下,随着政府职能的转变,政府服务范围不断扩大,服务程度日益升级,相应的政府法律顾问团的专业化进程也应该不断推进,否则,仅靠一些涉足某些领域的知名律师几乎是不能处理好一切事务的。”[32]因此,聘请行政系统外的人员担任政府法律顾问,需要统筹专家专业领域,保证专家的专业领域有足够的涵盖性。

  三是采用开放方式遴选外聘法律顾问。有分析指出,“就兼职政府法律顾问而言,由于我国大部分兼职政府法律顾问是采用由政府法制机构或司法行政部门推荐、政府批准的方式产生,很少引入竞争机制,难免在提供法律服务时受到长官意志的影响。”[33]《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》充分意识到这一点,要求“外聘法律顾问应当通过公开、公平、公正的方式遴选。”因此,各地需要确定遴选外聘法律顾问的具体程序,以保证遴选的公开、公平、公正。

  3.提高政府法律顾问的团队化水平。一直以来,政府法律顾问基本是以个体身份提出意见和建议,政府法律顾问的个体性突出。现有的政府法律顾问虽往往由政府法制机构或司法行政部门等政府机构统合,但从实际运行来看,多依靠政府法律顾问的个体力量,导致力量分散,整合度不够,政府法律顾问的运行出现了是个体性强、团队性弱的特点。然而,政府法律顾问的使命是出谋划策,是行政机关的智囊和智库,要发挥作用就必须汇集各方意见和智慧,政府法律顾问不能单打独斗,要由个体向团队转化[34],依靠团队力量。

  [责任编辑周联合]

【注释】 作者简介:杨伟东,国家行政学院法学部教授、博士生导师。北京100089

[1]通常认为,我国的政府法律顾问实践起源于20世纪80年代,19889月广东深圳市政府成立的市政府法律顾问室被认为是我国政府法律顾问的肇始。参见任勇:《积极推行政府法律顾问制度》,北京:《学习时报》,20141115日,A3版。

  [2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(20141023日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。四中全会提出要“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”

  [3]宋智敏:《从“法律咨询者”到“法治守护者”——改革语境下政府法律顾问角色的转换》,上海:《政治与法律》,2016年第1期。

  [4]吕立秋:《政府法律顾问制度建设分析和展望》,北京:《中国法律评论》,2015年第2期。

  [5][6]参见符向军:《警惕顾问成应景花瓶》,北京:《检察日报》,201455日,第6版。

  [7]《“否决权”让政府法律顾问不会成摆设》,北京:《法制日报》,20160620日。

  [8][9][10]参见王名扬:《美国行政法》,北京:中国法制出版社,1995年,第513511512513页。

  [11]致公党东莞市委会:《关于进一步完善政府法律顾问工作的建议》,http://news.sun0769.com/subject/2016/2016dglh/030/201602/t20160222_6306460.shtml.访问:2016-9-9

  [12]任勇:《积极推行政府法律顾问制度》,北京:《学习时报》,20141115日,A3版。

  [13][14]王海燕:《市政府兼职法律顾问,是种怎样的体验》,上海:《解放日报》,2016714日,第5版。

  [15]有关补救与预防的功能关系,十分复杂,并非单向度的,而可以相互转换。

  [16]鄂政办发〔20086(湖北省人民政府办公厅200819日发布)

  [17]《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》第2条。

  [18]20141231日广东省人民政府常务会议通过,自201541日起施行。

  [19]参见《广东省政府法律顾问工作规定》第6条。

  [20]陕府法发〔201246(20121130日发布,201321日起施行)

  [21]安顺市人民政府2014328日通过,201442日公布。

  [22]参见《安顺市政府法律顾问管理办法(试行)》第25条。

  [23]深府〔2003118号。

  [24]《深圳市人民政府法律顾问工作规则》第246910条。

  [25]《云南省人民政府法律顾问室工作规则》规定省政府法律顾问室主任、副主任分别由省政府法制办公室主任、副主任兼任,省政府根据需要和省政府法制办公室的推荐聘请法律顾问。省政府的法律顾问人选,在律师实务、教学科研、政府法制等领域中具有真才实学并享有较高的社会知名度的人士中推选。省政府法律顾问任期两年,可连聘连任(参见《云南省人民政府法律顾问室工作规则》第35)。目前,该规则已为《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅关于健全法律顾问制度的意见》(云办发〔201533)所替代。

  [26][27]《广东省政府法律顾问工作规定》第710条。

  [28]参见《湖北省人民政府法律顾问室工作规则》第710条。

  [29][30][33]参见宋智敏:《我国政府法律顾问制度的实践与完善》,北京:《法学杂志》,2015年第3期。

  [31][32]参见虞佳臻、赵婷婷:《刍议政府法律顾问制度完善之路》,银川:《宁夏大学学报(人文社会科学版)》,2015年第4期。

  [34]美国白宫的法律顾问即走过了由个体向团队化发展的历程。为了适应专业化需要,美国白宫法律顾问建立起了自己的专业团队,而且这一团队规模也随着专业化程度的提升而稳步扩大。参见吴玄:《美国白宫法律顾问制度研究》,北京:《环球法律评论》,2014年第5期。