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维稳的转型及转型安排

作者:杨伟东   点击量:413


《行政法学研究》2015年第4

【摘要】 经历十年纠纷矛盾多发期,我们开始探索新的处理矛盾机制。由政治维稳向法治维稳转型,是当前重要的政策选择。法治维稳在允许纠纷矛盾存在的前提下,致力于用规则预防和化解纠纷矛盾,做到维权与维稳并重。不过,要顺利实现转型,既要在实质上建立事先的预防纠纷发生的机制和事后的有效处理机制,也要做好转型期的安排,为管理者设置合理的评价标准、恰当引导当事人的行为和建立救助制度。

【中文关键词】 政治维稳;法治维稳;转型

 

  近十年来,伴随着经济转轨、社会转型的加快和市场经济的发展,我国进入了矛盾纠纷的多发期和激化期,各类矛盾突出,而且难以解决。为此,我们采取了诸多措施,形成了特定的维稳逻辑和维稳机制。虽然这一机制取得了不少成效,但是客观来看,矛盾纠纷较多仍然是当前我们面临的重要挑战,十八大报告曾把“社会矛盾明显增多”作为过去十年工作的不足和当前面临的重要问题之一。[1]十八大之后,我们开启了反思既有做法和探索新的处理矛盾机制的征途,中国的维稳机制走上了转型之路。

  一、维稳转型及新维稳机制渐显

  为应对大量的纠纷和矛盾,过去十年间形成了一套与之相应的观念和做法。对过去十年形成的维稳观及其做法,学术界多有研究,有不同的概括。有人称之为“中国式维稳”,指出其“维稳是一项有着中国特色、被提升到治国安邦层面、带有极强政治色彩的重要工作”;[2]有人称之为权力维稳,指称这一维稳是“用公民赋予政府服务于公民的强制性支配力量来维持社会稳定”;[3]也有人称之为运动性维稳。[4]这些用语从不同的角度和侧面概括和总结了既有维稳实践的特点和其弊端,具有启发意义。为分析便利,本文将过去十年形成的维稳称为“政治维稳”。

  基于对政治维稳所带来的问题的深刻反思,十八大之后我们开始谋求对原有维稳机制作出调整和改变。十八大报告所提出的要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”[5]的论断和要求,可以视为调整的起点。这一论断可谓精简至极,且立足于对领导干部能力提出要求,但饱含深意。从根本上看,这一论断涉及到法治与改革、发展和稳定(纠纷矛盾化解包含其中)之间关系的处理。它意味着法治不是排在改革、发展和稳定之后可有可无的要求,而应当是三者的基础。无论是改革、发展,还是稳定,都需要建立在法治之上,通过法治方式加以推进和解决。究其实质,是对法治的高扬,是十八大报告提出的“法治是治国理政的基本方式”[6]的具体体现。因此,可以说,十八大报告确立了运用法治方式化解矛盾、维护稳定的整体安排和基本基调。

  201311月召开的十八届三中全会所作出的决定,除重申“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”[7]外,对运用法治方式解决纠纷和维护稳定作出了有针对性安排,[8]特别是提出要“创新有效预防和化解社会矛盾体制”,“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。”

  20143月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,[9]专门部署落实十八届三中全会针对涉法涉诉的安排,核心是强化法治在化解纠纷矛盾和信访中的地位和作用。201410月召开的十八届四中全会所作的决定,既是在新的历史起点上高场法治的重大战略部署,也是对通过法治维护稳定的具体安排。它不仅指出要“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,实现我国和平发展的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用”,也明确要求“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位”。[10]

  十八大以来对预防化解矛盾和维护稳定新的安排,在相当大程度上是过去形成的政治维稳思路和安排的修正,它注重法治在整个国家治理和社会管理中的地位,注重依靠法治实现国家和社会的稳定与和谐,因此可称为法治维稳模式的逐步确立。

  把法治作为实现国家和社会稳定的基础,应当算不上全新的观念。不过,放在我国过去十年纠纷和矛盾多发的背景下观察,法治维稳要求的确立并不简单。事实上,在经历多年纠纷矛盾多发及其处置遭遇困境后,对于法治维稳的意义和精神才能有更深刻的认知。结合我国的实践,法治维稳至少有以下要义:

  1.稳定并不排斥纠纷矛盾的存在。

  如何理解稳定,决定着维稳的策略和导向。过去十年的维稳实践表明,政治维稳是一种静态的稳定观念,把稳定视为或者试图视为基本没有纠纷、没有矛盾,甚至是没有异议或者反对声音的状态,由此认定纠纷和矛盾越少就越稳定。

  这样的理解在具体工作中的典型表现为对各地的信访数量进行排名,并把排名先后作为考核党政干部政绩的重要指标。[11]其结果是,相当多的官员把纠纷和矛盾看作“恶”、“麻烦”,把当事人提出要求和异议视为“不稳定的因素”,进而打压异议人、信访人,有些基层政府甚至“兴师动众、不择手段,通过截访、销号、拘留、罚款、劳教等手段以期达到维护社会稳定的目的”。[12]然而,实践证明,这一维稳观不仅无法实现稳定,反而会带来更大的不稳定。在多元社会中,出现一定的异议和纠纷当属正常现象。判断是否稳定,关键不在于有无纠纷、矛盾,重要的是能否把纠纷、矛盾有效化解,控制在合理的范围之内。[13]

  法治维稳的逐步确立或者回归, 其所带来的重要变化是:信访排名的取消。自20132月起,中央对内取消实行近10年信访排名做法,取而代之的是“点对点、一对一”地对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题。[14]尔后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,对外明确提出要“改变简单以信访数量为主要指标的考评办法”,“建立健全科学合理的考评指标体系”。[15]

  从直接后果看,取消信访排名有利于减少甚至消除显而易见有违法治精神的截访等压制当事人表达诉求的做法。[16]不过,从深层分析,这一做法背后隐含着对纠纷矛盾的容忍以及对当事人表达异议和诉求的认可。由于此前的思维惯性和工作习惯,在未来一段时间视纠纷、异议、抗争为“恶”的态度依然会延续,并且在一些地方占主导地位。不过,法治维稳观的树立的确为改变既有思维惯性提供了重要契机和可能。

  2.法律构成维护稳定、预防化解矛盾的根本和基础。

  如果说纠纷和矛盾不可避免,那么依靠何种方式加以解决即是关键。过去十年,为处置纠纷,出现了“法内处理与法外解决并存的状况,导致少数群众‘信访不信法’甚至‘弃法转访’、‘以访压法’等问题比较突出”,[17]事实上造成了纠纷解决和矛盾处理游离在规则和法治之外,甚至与规则和法治形成对立和冲突。为避免出问题,在维稳中一些地方和部门或者采用乱扣帽子、加剧冲突,或者丧失原则、一味妥协。“能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”,“花钱买平安”成为主导性的治理和维稳方式。[18]这样的维稳从长远来看事实上根本无法实现稳定,即使短期内可以实现,代价和成本也很高。十八大之后所确立的法治维稳正在于纠正这一做法,要求把法治作为解决纠纷和矛盾、维护稳定的基础。“各种社会矛盾,最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。”[19]把纠纷和矛盾处置建立在法治基础上,并不意味着所有的问题都只能完全按规则行事,法治和规则并不排除其他手段,但都需要规则作为基础,即在法治框架之下进行。

  3.维稳与维权并重。

  表面上看,维稳与维权是矛盾的,似乎要保持国家和社会稳定就无法保护个人、组织的权利;要保护个人、组织权益就不能保持稳定。一段时间以来,一些地方不能正确处理维稳与维权的关系,在实践中确把维稳与维权对立起来,以维稳为由或为借口,把公民、组织的诉求和利益抛在一边,甚至公然侵犯公民、组织的合法权益。然而,实践证明,这一狭隘的维稳观恰恰无法换来真正的、长久的稳定。从根本和长远看,维稳与维权不仅不矛盾,而且是统一的。“对于政府维稳与民众维权,从本质上来看,二者并不矛盾,维权是维稳的前提和基础。维稳只有建立在对民众的基本权利得到确认与保护基础上,才可能是稳固而长久的。”[20]十八届四中全会提出要“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益,解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。”[21]

  4.稳定的实现需要全过程的控制。

  稳定的实现是系统工程,既有赖于多元力量的共同努力,也需要全流程的控制。换言之,稳定不仅需要在纠纷、矛盾或者不稳定因素出现后末端的有效处理机制,[22]而且需要有防止或避免纠纷、矛盾或者不稳定因素出现的前端的合理调处机制。过去十年的稳定机制,整体来看把过多的精力放在事后的处置方面,而相对忽视源头的治理。不可否认,处于后端的纠纷解决十分重要,但末端治理的局限性也十分明显。末端治理可以化解纠纷,但不能防止或者减少纠纷的出现。要真正解决纠纷和矛盾,需要实施全过程的控制,既要减少纠纷和矛盾的产生,也要致力于对已产生的纠纷和矛盾的处理。十八大之后的维稳机制由末端治理开始转向全过程的控制,十八届四中全会指出,要构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,推进社会治安综合治理。[23]

  表1:法治维稳与政治维稳的区别

┌─────────┬─────────────┬─────────────┐

│         │法治维稳         │政治维稳         │

├─────────┼─────────────┼─────────────┤

│前提       │正视纠纷和矛盾      │视纠纷和矛盾为恶     │

├─────────┼─────────────┼─────────────┤

│基础       │规则           │打压与调和        │

├─────────┼─────────────┼─────────────┤

│思路       │以维权促维稳       │维稳高于维权       │

├─────────┼─────────────┼─────────────┤

│方法       │全过程控制        │末端治理         │

└─────────┴─────────────┴─────────────┘

 

  二、实现转型的关键制度

  要实现从政治维稳向法治维稳的转变,需要从实质上或者根本上建立事先的预防纠纷发生的机制和事后的有效处理机制。从整体上看,我们已基本建立了一套机制,但仍然存在巨大的完善空间。

  (一)提高立法质量

  立法担负着提供规则和供给制度的功能和作用,立法水平既决定着人们的行为能否受到规范,也决定着能否消除或缓解人们的不同意见。十八届四中全会指出:“良法是善治之前提”。善治不仅指治理的效率,更指治理的效果,善治包括有效地避免或减少纷争的出现。对于纠纷和矛盾的预防而言,好的立法至关重要。立法质量不高,不仅无法预防纠纷和矛盾的出现,更糟糕的是在纠纷和矛盾发生后,这些立法会成为处理纠纷矛盾的障碍。事实上,过去十年纠纷和矛盾多在一定程度上与立法有密切关系。

  仔细分析这些年来社会矛盾频发的原因,可以发现它虽是多种因素共同作用的结果,但立法难辞其咎。作大体的梳理归类,立法对维稳产生的负面影响主要表现在下列方面:立法缺位使社会矛盾的解决无法可依;立法在利益调整上的偏向、不公引发和激化社会矛盾;立法冲突使社会矛盾的解决有法难依;立法滞后和脱离现实不利于化解社会矛盾;立法质量不高影响化解社会矛盾的效果。因此,既着眼于少发生纠纷,也立足于有了纠纷能妥善处理,必须致力于提高立法的质量。

  1.保证立法的公平。

  立法的本质是利益的首次分配,第一次分配的公平、合理与否,必然会影响后续的配置。因而,立法是一个利益表达、利益协调、利益整合的交涉过程。[24]“相对于国家层面上利益冲突格局的宏观与抽象,在立法层面上的利益冲突具有更多的微观特性,涉及的利益更加具体,利益表征更加明显和直接,利益冲突也更加直白化”,[25]故通过这一交涉实现立法对不同利益的公平配置并不容易。十八届四中明确指出,要“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”。目前,要保证立法的公平性,要着力解决立法在利益调整上存在的不公或者偏向,重点处理好两方面的关系:

  一方面,是公权与私权之间的平衡。公权与私权的平衡是营造良性的官民关系的基础,公权过于强大或者被赋予过多职权,是造成现阶段公共领域矛盾多发的重要诱因以及不少矛盾纠纷难以解决的深层原因。因此,立法时要避免授予有权机关过大、过多的公权力,而轻视、忽视公民、组织的权利,或者课以公民、组织过多的责任、负担,而给有权机关较少的义务或责任的现象或者问题,实现有权机关的权力与公民、组织之间的权利之间对等。为此,在立法时要授予有权机关,特别是行政机关权力时,应当充分论证和评估其必要性和正当性;对确需必要的权力,应当限定在合理限度之内,并为该项权力的行使附设有力的约束机制以及违法行使的责任追究制度;同时,立法亦应为公民、组织提供足够的程序保护机制和救济机制。

  另一方面,是不同群体利益之间的平衡。保持不同群体之间利益的均衡,对实现社会和谐和有序同样重要。现实中,由于利益主体往往力量对比十分悬殊,“这种力量上的悬殊性导致利益表达上同样存在巨大差异,强势部门或行业可以充分地利用各种资源和渠道对立法机关进行游说,他们的利益诉求往往在法规草案中得到了较为充分的体现;而弱势个体特别是处于弱势地位的公民个体往往进行利益表达十分困难,”[26]若不能恰当处理,必然会带来立法对不同群体之间利益调整的不平衡,形成制度或立法上的不公平。因此,应当建立开放的立法机制,允许不同的利益群体参与立法;应建立公平、合理利益博弈机制,允许不同的利益之间展开公平、有效的竞争机制;应建立立法机关在立法过程中予以充分的考量并进行主动的规范与调整机制。

  2.符合改革发展需要和方向。

  当今中国处于大发展和大变革时代,经济社会的快速发展与法律制度之间产生了一定的紧张关系,并由此引发了诸多矛盾。这既表现在一些改革措施突破了现行规则,造成现行规则是否适用以及适用范围在实践中的不一而引发争议和冲突,也表现在改革之后出现的新问题、新情况或者新关系因缺乏规则和规定而带来混乱。

  党的十八届四中全会对立法与改革关系作出全新安排,明确提出要“实现立法和改革决策相衔接”,它不仅要求“重大改革于法有据”,而且要求“立法主动适应改革和经济社会发展需要”。为适应这一发展,刚刚修订的《立法法》在“总则”中新增立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定,把立法与适应改革要求上升为立法的原则要求。

  第一,立法要有及时性。立法缺位或者立法滞后于现实或者发展,是当今立法面临的重要问题,也是造成矛盾和问题的重要原因。对于改革后出现的新问题、新情况和新关系,立法机关应当及时制定规则加以调整和处理。如无法制定成熟规则,应当先制定过渡时期的规则,以保证相应的问题能有规则可循;对于已经制定但“不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”,以解决法律法规滞后现实的问题。

  第二,立法要有前瞻性。立法质量是立法的生命线,是实现良法之治的关键。立法虽是对现实问题的处理和规定,但这并不意味着立法只是对现实问题的机械的、简单的反映。由于现实不断在发生变化,立法对现实事务发展方向的把握程度决定着立法的生命周期。立法的生命周期短,需要修改的周期也会相应缩短,立法调整变化就会变得频繁,必然会带来立法成本的提高。遇有立法或修法不及时,就会出现立法滞后。因此,要力求使立法有前瞻性,符合事物发展的总体方向和基本思路。

  第三,立法要有操作性。“宜粗不宜细”,曾一直是我国立法的指导思想,在改革开放初期这一指导思想有其存在的合理性和现实性。但随着我国立法体系的形成,立法的涵盖性已大幅度提升。要提高立法质量,加强立法的问题意识、针对性和可执行性,对相关问题应当尽可能提供清晰、具体和有操作性的标准,减少或避免立法中的模糊、原则规定。

  3.保护弱势群体的权益。

  在现代社会中,立法的公平性不只是指形式意义上的公平,更指实质意义上的公平,即对处于经济社会中不利地位的人也能获得的公平机会和平等对待。弱势群体“一般是指从政治、经济、社会、文化、生理等各个方面来衡量,在社会上都处于相对不利地位的那些人。”[27]弱势群体虽然在经济社会中处于不利地位,但并不意味着可以弱化对他们的权利保障。相反,给予对他们有效的权利保障,是现代文明社会的基本特性,也是实现社会稳定的基本要求。“当社会发展到一定水平之后,没有补偿弱势群体在以往发展过程中所付出的代价,弱势群体与强势群体之间的差距就会越来越大,弱势群体的规模也会越来越大,这时个体痛苦和社会痛苦将变得越来越严重,可能形成尖锐的对立甚至对抗,给社会秩序带来不易消除的隐患和严重的冲击,从而转化为社会发展过程中的主要矛盾,反过来影响社会的稳定与发展。”[28]

  对弱势群体权益的立法保障,要做到三个方面:既要为弱势群体提供基本的生活保障,使其生活无忧,也要重视政治和社会权利保障,使其能参与政治和社会生活;既要重视实体权利保障,使弱势群体能够在实质上获得保障,也要重视程序权利保障,使他们能有表达自身权益诉求的机会和渠道;既要重视权利平等,实现弱势群体的权利与普通人权利的平等性,也要重视机会平等,使其不因自身原因而丧失参加或者参与活动的资格或者机会。美国著名学者罗尔斯指出,社会、经济的不平等,应当依系于地位和职务向所有人开放;“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[29]

  (二)完善利益表达机制

  利益表达是公众和社会各类主体通过一定方式和渠道向统治者或者管理者表达自身的利益要求,并希望影响统治者或者管理者的决策和决定的活动。利益表达有多种意义,对于国家治理而言,让各类利益主体运用利益表达机制说出自己的利益诉求,有助于释放社会压力,更重要的是可以让统治者或者管理者了解社会需求和社会状况,并作出恰当、有效的应对。“利益表达既是协调利益矛盾的前提,也是实现利益满足的起点。”[30]

  我国近十年的纠纷和矛盾现实充分表明,完善的利益表达机制对于实现社会稳定的意义。矛盾和纠纷均与利益有直接或间接关系,目前我国“许多冲突事件的发生,起因往往是非常微小的纠纷或不满,但由于当初合法的诉求无法畅通表达,负面情绪没有渠道来宣泄,结果矛盾越积越多,必然会以某种极端的行为释放出来。”“正当利益不能顺畅表达,可能助长社会基础秩序的失范:腐败盛行;国民收入和财富分配有相当部分是以灰色甚至黑色的渠道进行,贫富悬殊的趋势难以遏制;潜规则盛行于社会;强势利益集团肆无忌惮;社会公平正义遭受侵蚀;人们对统计数据失去信任感;社会认同和社会凝聚力在流失;不同社会群体之间出现疏离,缺乏平等有效的沟通和互动……这些问题,才是影响社会稳定的真正的长期的祸患。”[31]

  因此,建立完善的利益表达机制,积极协调不同利益主体之间的利益关系,“使社会各个阶层都有平等发言的机会,及时化解和消除各利益主体间的矛盾,减少社会冲突发生的可能”,[32]把维稳关口提前,是当前我国实现维稳的重要任务。有研究者指出,利益表达制度化应当是当前实现维稳的新思路。[33]

  1.畅通表达渠道。畅通表达渠道的目标是,让不同的声音有合法的表达渠道,让不同声音在碰撞、交锋、磨合中逐渐形成社会共识。[34]经过多年发展,我们已经建立了一套利益表达诉求机制。它以人民代表大会制度为核心,具体包括政党制度、政治协商会议、信访制度及基层群众自治制度等,这些制度为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。[35]这些渠道是我国利益表达的主渠道,但因人大代表的代表性不足、政协的影响力偏弱等原因导致它们的作用发挥不够。应当更多考虑行业、职业和产业特点,特别是各利益阶层的特点,来确定人大代表候选人,使人大充分发挥表达利益群体要求、协调各利益群体关系的巨大作用;应当发扬政协的民主团结精神,拓宽弱势群体利益表达渠道。[36]除传统渠道外,还要拓宽新的利益表达平台和渠道。当前,互联网已成为人们生活不可缺少的工具,应当充分发挥互联网作用,让它成为利益主体表达诉求的重要工具,为公众和个人表达诉求提供便利条件。

  2.发挥社会组织的作用。“以高度的组织化代替分散的个体表达利益诉求,是现代社会的一个显著特征。个体利益诉求有其分散性、局部性和不可控性。在民主基础上建立的工会、妇联、行业协会、学会等社会组织和人民团体,往往代表特定人群的利益诉求,它们在实现政府与人民群众之间的有效沟通与合作方面起着桥梁和中介作用。”[37]实践证明,“没有强大的、自治地位良好的民间组织发挥作用,利益表达机制便不会完善。”[38]十八届四中全会指出,要“推进多层次多领域依法治理”,“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。”因此,应当加快社会组织的发展步伐,为社会组织的发展提供必要的空间和便利,引导和扶持社会组织的发展,同时对社会组织的行为予以规范。

  3.提高回应性。利益表达机制看似重点在于表达,但完整的表达机制必然包含着对利益和诉求表达的回应和反馈机制。否则,只有表达而没有回应,只有诉求而没有处理,利益表达机制就会走向消亡。因此,要建立健全对不同利益诉求的快速、有效、公正的回应和协调机制,保障不同的利益和诉求能体现在立法、决策和决定之中。

  (三)发挥纠纷解决机制的作用

  虽然维稳要求努力减少不必要的纠纷和矛盾,但现实中纠纷和矛盾不可避免。一旦出现纠纷和矛盾,利用纠纷解决机制化解纠纷和矛盾,对实现社会稳定至关重要。

  1.提高纠纷解决机制的涵盖性。涵盖性包括三层意义:一是所有的纠纷和矛盾都应当有恰当的解决渠道。对于纠纷和矛盾,不允许也不应当存在没有解决渠道的情况;二是解决渠道应当是多元的。多元意味着解决渠道不是惟一的,而是存在着可供当事人选择的渠道和途径,这些渠道既有正式的,也有非正式的。正式渠道,特别是司法渠道,应当具有最终性,即除非法定例外情形,所有的纠纷均可以通过司法途径加以解决;三是解决机制应当具有公正性。所确立的纠纷解决机制,应具备公正解决纠纷的特性。

  2.发挥纠纷解决正式渠道的作用。在现代社会中,大量的纠纷和矛盾是通过非正式渠道解决的。不过,不能因此否定或忽视正式纠纷解决渠道的作用。正式渠道存在,意味着当事人一旦对非正式解决渠道不满,可以依规定转向正式渠道。更为重要的是,正式渠道事实上为当事人提供了可能的解决方向,换言之,正式渠道的处理结果为非正式渠道确立了标杆或者基准。因此,发挥纠纷解决正式渠道的作用具有重要的意义。不过,当前要发挥我国正式渠道的作用,有两方面所指:一方面,正式渠道应当解决足够量的纠纷和矛盾。目前正式渠道的公正性受到怀疑,导致本应进入正式渠道的纠纷和矛盾游离在外。要发挥正式渠道的作用,首先要求正式渠道具有公正解决纠纷的能力和可信度,真正能解决有关的纠纷和矛盾。另一方面,正式渠道应当发挥依规则解决纠纷和矛盾的作用。正式渠道,特别是司法渠道,虽然不排斥调解、和解等方式在解决纠纷和矛盾中的作用,但依规则解决纠纷和矛盾,是正式渠道的基本特性,也是它之所以能对非正式渠道有标杆作用的基础。假若正式渠道,尤其是司法渠道,大量以解调、和解等方式结案,正式渠道适用规则甚至是确立标准的作用就会降低,进而会影响它在纠纷解决中的整体作用。

  3.完善纠纷解决制度。纠纷解决渠道作用的发挥,有赖于良好的制度作保障。十年来的维稳之路,让我们更清楚地看到了现有的纠纷解决制度存在的问题,必须完善纠纷解决制度,为纠纷解决法治化提供制度支撑。从现有情况看,完善的重点应当放在提高纠纷解决的公正性和保护公民、组织的合法权益之上。

  三、转型期的安排

  从一种制度模式转变到另一种制度模式,无法通过瞬间的简单切换就能够完成,而很可能有相当一段时间的转型期。围绕着如何实现制度转型,特别是经济转型,形成了不同的转型理论。其中,突变转型和平滑转型是两种典型形式。固然不少学者主张突变转型,认为任何制度都有其内在的统一的运行逻辑,渐进转型可能会带来制度之间的混乱。不过,要实现突变转型难度很大。对于转型的目标和要求,决策者和执行者存在认识上的差异,甚至对转型的态度会出现不坚决,[39]难免会造成转型的波动;不同地域、不同部门改革的力度和推进速度存在着差异,必定会出现参差不齐;[40]新制度各要素的生成和发挥作用需要时间,要赢得公众信任要花费的时间可能更长。作为制度转型,从政治维稳到法治稳定同样会面临转型期问题。尽管渐进转型是许多制度转型的常见形态和形式,但为顺利实现转型和避免转型可能出现的负面作用,加快转型或者妥当处理转型问题,是维稳转型的重要课题。

  (一)为管理者设置合理的评价标准

  实现维稳的转型,必须改变管理者的思维习惯和行为方式。从理想角度分析,法治维稳要求管理者必须依法治思维和法治方式对待和处理各类纠纷和矛盾。不过,法治权威的提升不可能一蹴而就,一些当事人仍然会使用非常规方式甚至违法方式达到目的;十八大之后虽然取消了信访排名,但是短期内在维稳的压力之下一个地区、部门的纠纷情况、信访情况,仍会作为评价的重要内容;对恰当运用法治方式处理纠纷和矛盾,官员需要有适应和转变过程。因此,在一定的时期内必然会存在交错混杂局面。

  面对此种情势,为管理者设置合理的评价标准有利于实现转型。一是允许对新旧纠纷和矛盾采取不同的处理方式。对于新生的纠纷和矛盾,应当严格依规则和法定程序予以处理,从严要求,并无疑义。不过,对于历史遗留下来的纠纷和矛盾,或者按照传统方式处理的纠纷和矛盾,一律依规则和程序处理可能存在难度,应当允许管理者采取更为灵活的方式加以解决;二是逐步提高法治评价的比重。十八届四中全会提出:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”,“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。立足于实际和未来发展,法治评价的比重应当采取逐步提高的方式比较适宜;三是对纠纷和矛盾采取一定的宽容态度。由于过去纠纷矛盾的累积,在一定的时间内仍会存在纠纷和矛盾多发的情形,对一个地方、部门的纠纷和矛盾应有一定的宽容期,只要不发生对抗性强或者带有暴力性的事件,原则不应当追究相关人员的责任。

  (二)恰当引导当事人转型

  要扭转社会或者公众“信访不信法”观念,同样会经历一个复杂的过程。长远看,为实现根本性转变,有赖于管理者依法办事、依法处理纠纷和矛盾,不断向社会和公众传递积极信号,给予正向刺激,方能循序渐进地促成当事人转变观念。要加快这一进程,需要给予当事人恰当的引导。

  一是做好解释说服工作。相关机关要结合当事人的诉求,区分不同情况,分门别类予以处理,并做好充分的解释说服工作。对于应当通过正式纠纷解决渠道解决的,引导并说服当事人通过正式纠纷解决渠道解决;对于已丧失正式解决渠道,经核实当事人的请求又不成立的,应当向当事人详细说明法律依据和事实根据,取得当事人的理解。后一种情形比较复杂,难度也更大。

  二是提供资金和法律支持。对寻求法律救济但有困难的当事人,可以在诉讼费用交纳方面给予相应的救助,以鼓励当事人通过正式渠道解决问题。《诉讼费用交纳办法》列举缓交、减交或者免交诉讼费用情形时,均有“确实需要”缓交、减交或者免交的“其他情形”的弹性规定,[41]转型期内可以在裁量范围内给予较为宽松的安排,适当扩大救助范围。同时,对于寻求法律救济的当事人,应当提供法律支持。除依据《法律援助条例》给予法律援助和法律咨询外,应根据十八届四中全会提出的“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。”

  (三)建立救助制度

  改革开放后,受政策调整或者改革措施等因素影响,一些特定人群失去了原有利益,其时并没有寻求法律救济或者救济不充分,近年来在纠纷多发的背景下这些利益受到影响的相关人员要求解决问题。这些争议属于已过了救济时效的历史遗留问题,无论是民事争议还是行政争议,严格来说均不应当属于国家或者政府事务。不过,若这些问题确实给当事人造成生活困难,或者相关违法行为(包括犯罪、民事侵权或者行政违法)的确给当事人带来重大损失或损害的,国家或者政府放任不管并不恰当。出于人道主义考虑和符合维护稳定的要求,在转型期内国家或者政府应当通过一定的途径加以解决,而解决的渠道应当是救助制度,给予生活有困难的当事人帮助。救助除民政救济等现有救助方式外,建立专门的救助制度,以帮助和扶持符合一定条件的当事人。资金的筹集可以采用多元方式,由国家或政府提供外,也可以由社会捐助,建立救助资金。

  (责任编辑:王玎)

【注释】 本文是国家行政学院院级课题《维稳工作法治化研究》(13ZBYB006)成果之一。

  [1]参见胡锦涛2012118日讲话:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗》。

  [2]唐皇凤:《“中国式”维稳:困境与超越》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。具体而言,这一维稳旨在“确保基本政治制度的长期延续和社会政治秩序的长期稳定,应对和化解社会转型期的各种人民内部矛盾和社会政治不稳定因素,进而形成的针对社会政治稳定问题与形势的基本判断,以及为有效解决威胁中国社会政治稳定的潜在风险与危机而提出的一系列行为选择、工作机制、公共政策、制度安排、体制创新和战略部署。”

  [3]项赠、郭文亮:《从“权力维稳”到“权利维稳”的必然选择——基于价值理性与工具理性的视角》,载《求实》2013年第7期。

  [4]杨宜勇:《运动式维稳是不可取的》,载《人民论坛》2010年第19期。

  [5]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。

  [6]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。

  [7]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(20131112日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。

  [8]例如,指出要“规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题”,“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”;要“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”;等。

  [9]参见《中办国办印发意见依法处理涉法涉诉信访问题》,载2014320日《人民日报》第1版。

  [10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(20141023日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。

  [11]通常认为,信访排名始于200551日修订生效的《信访条例》。《信访条例》第7条规定:各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报;各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。这一规定中提及“在一定范围内予以通报”在实际操作中演化为以排名形式进行通报,并形成了“信访排名”的安排。

  [12]金太军、赵军锋:《基层政府“维稳怪圈”:现状、成因与对策》,载《政治学研究》2012年第4期。

  [13]从社会发展角度观察,在传统观念中的确存在着把冲突、矛盾和纠纷视为消极、分裂的认识。不过,在现代社会,特别是在现代冲突理论看来,一定限度内的冲突不仅不应被看作为消极、负面的因素,相反应被看作是正能量。

  [14]参见嘉桐:《信访排名取消之后》,载20131129日《检察日报》第1版。

  [15]参见《中办国办印发意见依法处理涉法涉诉信访问题》,载2014320日《人民日报》第1版。

  [16]参见嘉桐:《信访排名取消之后》,载20131129日《检察日报》第1版。

  [17]解读《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/19/content_2641875.htm.(最后访问时间:2015420)

  [18]参见马长山:《我国维稳策略的反思与重构——以法治思维和法治方式为视角》,载《北京联合大学学报》(人文社会科学版)2013年第3期。

  [19]解读《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/19/content_2641875.htm.(最后访问时间:2015420)

  [20]于建嵘:《维权就是维稳》,载《人民论坛》2012年第1期。

  [21]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

  [22]末端治理(end-of-pipe treatment)主要指在事件发过程最后阶段的治理。最初源于环境治理中,指在生产过程的末端,针对产生的污染物开发并实施有效的治理技术,目前这一用语已广泛运用社会治理之中。

  [23]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

  [24]参见张斌:《现代立法中利益衡量基本理论初论》,载《国家检察官学院学报》2004年第6期。

  [25]刘振磊:《论立法过程中的利益平衡》,载《学理论》2012年第32期。

  [26]刘振磊:《论立法过程中的利益平衡》,载《学理论》2012年第32期。

  [27]蒋新苗、李赞、李娟:《弱势群体权利保护国际立法初探》,载《时代法学》2004年第4期。

  [28]傅思明、李文鹏:《弱势群体权益保障的立法思考》,载《学习论坛》2008年第7期。

  [29][]约翰?罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版,第5658页。

  [30]郝永平、赵慧:《利益表达:寻求活力与秩序的平衡》,载《中国党政干部论坛》20149期。

  [31]清华大学社会学系社会发展研究课题组:《“维稳”新思路:利益表达制度化,实现长治久安》,载2010415日《南方周末》第 E31版。

  [32]郝永平、赵慧:《建立完善利益表达机制》,载201485日《经济日报》第15版。

  [33]清华大学社会学系社会发展研究课题组:《“维稳”新思路:利益表达制度化,实现长治久安》,载2010415日《南方周末》第 E31版。

  [34]郭奔胜:《凝聚共识再出发》,http://www.banyuetan.org/chcontent/jrt/2013913/50771.html.(最后访问时间:2015420)

  [35]詹文都:《建立科学有效的利益诉求表达机制》,载20061123日《南方日报》,http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5078989.html.(最后访问时间:2015420)

  [36]参见吴德星:《建立完善的利益表达机制》,载2008114日《学习时报》第3版。

  [37]詹文都:《建立科学有效的利益诉求表达机制》,载20061123日《南方日报》,http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5078989.html.(最后访问时间:2015420)

  [38]王春福:《构建和谐社会与完善利益表达机制》,载《中共中央党校学报》2006年第3期。

  [39]造成这一状况的原因可能十分复杂,有分析者指出转型的出现源于原有体制的运行绩效低下,已无法实现决策者的期望目标,确需要进行改革和调整,不过决策者对原有体制的信心并没有完全丧失,甚至还存有幻想,仍然会在原有体制模式的框架内思考问题。参见周冰:《平滑转型的改革路径——基于制度结构的分析》,载《天津社会科学》2014年第5期。

  [40]参见周冰:《平滑转型的改革路径——基于制度结构的分析》,载《天津社会科学》2014年第5期。

  [41]参见《诉讼费用交纳办法》第4547条。