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行政诉讼制度目的论辨析

作者:杨海坤   点击量:639


【作者】 杨海坤,张琳

【期刊名称】 《学术交流》2016年第8

【摘要】 当前,中国大陆的大多数行政法学者主张行政诉讼制度目的论应是一元主导目的论,而台湾地区更多的行政法学者则主张保护人民权益和监督行政并重的二元目的论,这种差异具有深入研究的现实价值。通过对两岸行政诉讼制度主流目的论及与其实践直接相关的受案范围、原告资格和公益诉讼方面等规定差异的比较研究,发掘出二元目的论对大陆当前的主流目的论的补充和完善意义,明确提出大陆行政诉讼制度需要更加符合社会发展和时代潮流的二元主导目的论,即把监督行政和保护人民权益视为大陆行政诉讼制度的两个并行不悖的根本目的,而解决行政争议是行政诉讼制度的直接目的。

 

【中文关键词】 行政诉讼目的;一元主导论;二元主导论;保护合法权益;监督行政

我国大陆和台湾地区的法律制度同属于大陆法系,但两岸的行政诉讼制度并非全然相同,由此造成的法律实效明显不同。尽管目前大陆方面在行政诉讼目的论的主张上坚持一元主导目的论,但这一观点具有进一步探讨的实际价值。考虑到我国台湾地区的《行政诉讼法》施行较早,关于行政诉讼目的及其实践指向的相关规定相对更加成熟,因此在比较法的视野下进行研究,更有利于我们审视当前大陆行政诉讼一元主导目的论在定位上存在的不足。也就是说,我们可以考虑用台湾地区行政诉讼二元目的论来补充和完善大陆在此方面的理论观点,并给予行政审判实践以更有利的影响。

  一、两岸关于行政诉讼目的论的主流界定

  研究两岸行政诉讼目的论的基本界定的区分有助于审慎分析大陆方面坚持一元主导目的论的合理性与局限性,同时也能够引发我们进一步的思考。梳理目前大陆学者的主流观点,不难发现,大多以维护公民、法人和其他组织的法定利益作为行政诉讼制度的根本落脚点,对于能否对行政行为的合法性起到良好的监督作用,则被放置在相对次要的位置。相对而言,台湾地区越来越倾向从主观和客观两个方面界定行政诉讼目的,考虑问题相对更为周全,尤其是给予了社会公共利益更多的关注和更好的维护,此点值得大陆借鉴。

  ()大陆的行政诉讼主流目的论

  我国大陆关于行政诉讼目的的规定集中于《行政诉讼法》第1条。相比于大陆1989年《行政诉讼法》第1条,2014年新《行政诉讼法》第1条最明显的变化是将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”,由此法条的变化可见大陆对于司法权对行政权的制约和监督作用更加关注,同时新法增加了“解决行政争议”的目的。尽管如此,新《行政诉讼法》颁布和实施后,学者们对于行政诉讼制度的目的的意见并没有实质性的变化。当前大陆行政法学界关于行政诉讼目的的主流理论仍然是“一元主导下的三重目的论”。为此,首先需要理解他们提到的所谓“一元”和“三重”的关系问题。在目的论中,“元”是指“根本、根源”,“一元”是指根源为一;“重”在这里应理解为“层次”,“三重”即“三个层次”。行政诉讼价值体现并贯彻到行政诉讼实践当中,并且影响行政诉讼制度目的论的建构。对行政诉讼制度目的确定的过程实际上是对与这些目的相对应的价值依照其在行政诉讼制度中的重要性进行权衡选择的过程,并考虑到这些价值之间存在的冲突性,所以有必要确定多重行政诉讼目的并予以主次之分,以防止对行政诉讼制度目的界定有所偏失。一元主导目的论把监督行政作为保障相对人权利的一种手段,认为前者必将服从和服务于后者,而且手段和目的相互转化,并不排斥监督行政作为行政诉讼制度的目的之一。基于以上两点,在“一元目的主导下的三重目的论”者那里,他们首先考虑行政诉讼制度有三重目的,同时需要考虑到目的的重要性和层次性,需要从这些多重目的中选定一个根本目的,这便是“一元主导论”。持一元主导论的学者认为:“解决行政纠纷是行政诉讼的初级目的或称直接目的,处于行政诉讼的最低位阶;监督行政是体现行政诉讼本质特征的目的,是终极目的;而保护相对人的合法权益则是行政诉讼的根本目的{1},处于行政诉讼目的最高位阶。”{2}159但是对于上述一元主导目的论,笔者并不完全赞同。笔者试图通过比较两岸行政诉讼目的,以及各自诉讼目的指导下的司法实践的异同,分析一元主导目的论的局限性及其可能给大陆行政诉讼制度带来的不利影响,并提出自己的看法和建议。

  ()台湾地区的行政诉讼主流目的论

  依据台湾地区“行政诉讼法”第1条的规定,台湾地区有学者认为行政诉讼的目的,包括人民权益之保护,行政合法性之审查以及司法功能之增进三者。这里有必要首先讨论“增进司法功能”能否作为行政诉讼的目的。台湾地区“司法院”关于第1条的立法理由是“行政诉讼法之目的,在于借司法救济,以保障人民权益及确保国家行政权之合法行使,设本条揭示其旨”{3},并没有提到将司法功能的增进列入其目的,其原因无从考察。虽然台湾有学者主张“增进司法功能”应当列入“行政诉讼法之宗旨范围”。{4}但笔者更支持多数学者意见,制定行政诉讼法,是为了让法院在审判行政案件时有法可依,使行使行政诉讼审判权的法官受到法律控制,公平断案,提高司法效率,而非乱判或久拖不决。同时,行政诉讼制度的设立,并不是单纯为增进司法功能,其更重要的目的是救济权利和监督行政。因此,“增进司法功能”只可说是行政诉讼法的目的,而非行政诉讼制度的目的。

  台湾地区关于行政诉讼目的的讨论,最主要的面向是行政诉讼作为“主观诉讼”还是“客观诉讼”,因为行政诉讼目的是区分两者的基本依据。所谓主观诉讼,是以保护原告的个人权利或利益为目的的诉讼,其原告资格需要实体法上权益保护的必要性;但如果行政诉讼设置的目的不仅是为当事人提供直接的保护,而且是为达到维护公共利益,监督依法行政的目的,则为客观诉讼。{5}台湾传统的行政诉讼是以主观诉讼为原则的,当人民权益因行政行为违法而受侵害时,人民可以通过诉讼程序获得救济,但是仅限于权利或利益受到侵害的相对人或利害关系人才可以提起诉讼,如“撤销或变更诉讼”“课与义务诉讼”。随着社会的发展及情势的复杂化,涉及人民利益的事情越加广泛,而且像公款支出不当、环境保护不利等纠纷的解决无法投射到人民身上,导致类似公共权益受损时,人民不能得到有效的救济,从而引发了“客观诉讼”的发展壮大,以维护公共利益或确保行政行为的合法性。{6}15客观诉讼不以原告个人主观权利可能受损为前提,使那些不具利害关系的“第三人”或“公益团体”也具有诉讼权能,借以个人之力落实行政诉讼监督行政的目的和功能,个人等于扮演监督者的角色。{7}现实运作中的行政诉讼制度也多非完全的“主观诉讼”或纯粹的“客观诉讼”,而是立法者在两者之间求一个其认为合理的中间值而加以建构的。一刀切的方式论两者优劣,多是主观上的仁智之见。正因如此,当前台湾学界越来越多的学者主张“保护人民权益”和“监督行政合法性”并重的二元目的论。

  二、行政诉讼目的论的实践指向

  与行政诉讼目的论实践指向直接相关的是行政诉讼的受案范围、原告资格和公益诉讼,从两岸关于这三个指向的规定和实践的对比入手可以更加直接具体地来讨论两岸行政诉讼目的论的利弊,其原因主要有两个方面。首先,行政诉讼制度目的是以具体诉讼活动为载体而实现的。不能真正进入行政诉讼程序的行政争议,如同无水之鱼,获得司法判决尚成问题,更何谈实现行政诉讼制度目的。反之,行政诉讼制度目的为何,又直接影响到行政诉讼制度关于这些方面的规定。大陆的一元主导目的论过分重视保障合法权益的主观目的,并将其作为根本目的,实际上会导致把行政诉讼局限于一种主观诉讼。因为行政诉讼制度中的“权益”是一种综合性的法定权益,其权益既涉及私人利益,又涉及公共利益;既涉及原告利益,也涉及第三人利益,等等。若单纯强调保护原告的“合法权益”为根本目的,实际上容易导致行政诉讼的受案范围狭窄,原告起诉资格受限,因为法院审判由于过分关注回应原告的诉讼请求,往往会造成综合性法定权益的受损。第二,受案范围和原告资格是行政诉讼中特有的问题,也是行政诉讼立法争议的焦点{8},其范围大小直接体现了行政诉讼立法者对行政诉讼目的的界定,更决定着对权益的保护和对行政权的监督程度。因此,有必要以受案范围、原告资格和公共利益为切入点,通过比较两岸实践异同、对当事人合法权益和社会公共利益的保护程度,来分析大陆的一元主导目的论在行政诉讼实践中存在的问题。

  ()行政诉讼目的与受案范围

  行政诉讼受案范围的大小与法院的司法审查权限有关,两者是正向关系。根据台湾地区《行政诉讼法》第2条规定可知,台湾地区行政诉讼的受案范围采用概括肯定与列举排除相结合的方式,即首先以“公法上的争议都可依本法提起行政诉讼”这样概括的方式确定受案范围,再通过“法律另有规定”排除那些还不宜纳入受案范围的部分案件,如关于宪法适用的争议问题、国家赔偿诉讼的案件。由此可知,台湾地区行政诉讼的受案范围相对宽泛,原则上仅排除私法争议事件,在一定程度上扩大了法院的司法审查权,而且简单明确,可操作性强,便于法院根据具体争议及时调整受案范围。这一状况与台湾行政诉讼制度相对更加重视对行政权的监督密不可分。据此,更多的行政争议可以由法院受理审查,敞开了司法审查的大门,这不仅有利于解决行政纠纷化解社会矛盾,在更大程度上维护相对人的利益,而且有助于监督行政机关依法行使职权。

  与台湾地区受案范围规定方式不同,大陆的《行政诉讼法》设专章以列举式来规定受案范围。2014年《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围进行了局部性而非实质性的修改,根本原因在于行政诉讼制度性质和目的的认识。有学者主张,行政诉讼涉及国家行政权与司法权的关系,不能无限制地接受审查;而且行政诉讼无论作为行政法制监督还是救济制度的一种,都应与其他相关制度之间分工明确。{9}笔者不满足于此,认为对于受案范围的规定切忌保守,如能充分考虑到行政诉讼作为监督行政、救济权利的最后一道防线,应该理直气壮地扩大受案范围,保证行政诉讼目的的实现。除了政治性问题、纯技术性问题、国家紧急情况或私法争议外,都可以对其提起行政诉讼,以达到监督行政、保障权益的真正目的。为避免司法资源浪费,可以其他救济方式为前置程序,但不能以此来限制受案范围的扩大。根据大陆《行政诉讼法》第2条第1款的规定,相对人只能“依照本法”才能提起行政诉讼。这里的“依照本法”受该法第12条列举的积极范围和第13条列举的消极范围的限制。大陆的这种列举又排除的立法方式虽然便于法院操作,但面对复杂的行政争议,如行政裁决争议、教育权争议、行政合同争议等案件的受理和审判,《行政诉讼法》难以列举穷尽,受案范围仍然相对狭窄。而且因法无明文规定,各法院的具体做法不尽相同,甚至同一法院对同类案件的受理做法也大相径庭,这对人民权益保护的周全性显然不及台湾地区。在笔者看来,其主要原因恐怕与大陆更加关注一元目的主导,而相对忽略了监督行政对指导司法实践的根本重要性有关。

  ()行政诉讼目的与原告资格

  台湾地区行政法院的行政诉讼以被害者和利害关系人诉讼为方向,同时台湾地区《行政诉讼法》第9条和第35条突破了传统的“诉讼利益”理论,允许与自身权利或法律上利益没有法律上的利害关系的人民(这里的“人民”依据该法第22条,是指自然人、法人以及非法人团体),对于特殊的行政争议案件,在维护公共利益的起诉目的下,对行政机关的违法侵害行为提起行政诉讼。该法第35条具体到了原告主体为以公益为目的的社团法人或非法人团体,排除了财团法人和社团营利法人,因此该条也被视为关于“团体诉讼”的规定。第35条可作为同法第9条诉讼的特别形态,因为“人民”的解释范围显然包括“以公益为目的的社团法人或非法人团体”,其本质上与第9条规定的公益诉讼相同。需要注意第9条将公益诉讼作为了行政诉讼的例外规定,可能与“公益遭受损害时影响的广度和立即性”,以及当时台湾地区立法者考虑到行政诉讼制度尚不完善,如果公益诉讼规定面过大,可能影响行政效率和占用有限的司法资源有关。即便如此,台湾地区可以提起行政诉讼的原告范围远远比大陆宽泛。总的来说,这两个条文破除了“原告适格”和“诉的利益”之间的紧密联系,是就“原告适格”和“起诉条件”另外用法律加以规定的“客观诉讼”,大大降低了诉讼门槛,使人民更加接近司法。通过人民提起行政诉讼,违法行政行为通过行政审判予以纠正,从而强化司法权对行政权的合法性控制并实现对公益的保护。{6}45-46尽管台湾地区传统目的说是以主观诉讼为根本目的,但随着社会的发展,传统的“诉讼利益”理论对于公益保护已显无力,客观诉讼日益受到重视,因而修改行政诉讼法的呼声越来越高涨。

  大陆1989年《行政诉讼法》第2条,第24条和第41条三个条款所界定的原告是合法权益受到损害的相对人,虽然权益包括权力和利益,但“合法权益”在司法实践中被认定为“法定权利”,远不如“权益”所指向的原告资格宽泛。{10}为补救司法实践中原告范围偏小的问题,大陆新《行政诉讼法》第25条和第49条对原告资格做了较大的修改,明确以立法的形式确定了与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织具有原告资格,既是条文之间的前后对应,也显示出大陆原告适格标准降低的进步趋势。但是对于那些相对人没有具体利益受到行政权侵害的,仍然不能进入行政诉讼救济程序。此外,学者对原告资格的放宽予以反驳,认为可能导致滥诉。但笔者更支持以下学者的意见,他们认为,即使完全取消原告资格的限制,也不会带来滥诉。因为行政诉讼费钱费时,很少有人为了诉讼本身而要求司法审查,也很少有人为了使政府蒙受不必要的折腾而要求审查。{11}

  ()行政诉讼目的与公益诉讼

  前文在讲述原告资格时虽已提到公益诉讼,但公益诉讼作为客观诉讼区别于主观诉讼的独特价值,仍有深入探讨的重要意义。依主观诉讼,只要行政行为没有直接损害私人利益,即使危及了公共利益,一般人民也无权借助司法审查对之进行监督。当关系到多数人生存或者社会发展的现代型纠纷,如道路交通设施管理不善、环境污染出现时,无实体法可依,如果拘泥于主观诉讼所要求的自身“法律权利”受侵害,过分重视保障合法权利的行政诉讼目的,那么像公共利益这些“形成中的权利”就没有通过诉讼获得救济的机会。公益诉讼实质上是民众“监督权力的权利”。借助属于客观诉讼的公益诉讼,增加了人民接近法院提起诉讼的途径和机会,有利于推动行政诉讼监督行政目的的实现。要想公共利益获得实在性,我们必须重视提高监督行政目的在行政诉讼目的理论中的分量,相应地制定确实有效的行政法律法规,真正实现司法救济作为保护公共利益的最后一道防线的重要作用。

  台湾地区早在1998年便将公益诉讼写入《行政诉讼法》,该法第9条建立了公益诉讼的框架,第35条作为同法第9条的特别形态,加之《环境保护法》中的相关规定,表明了台湾地区更加重视关联利益的保护。但是台湾地区目前的公益诉讼仍局限于环境保护、补偿金请求等领域,对于“医疗卫生、城市发展、税务征收、教育事业”等涉及公益诉讼的领域尚未开放公益诉讼,这实际上与1998年立法时存在的保障相对人权益的主观目的应占主导地位,以及监督行政的客观目的适用应严格的观点有关。

  虽然大陆理论界和实务界要求新法增设公益诉讼的呼声存在已久,但很遗憾的是,2014年《行政诉讼法》并没有接受这一建议,仍将具有关联利益的原告可以提起行政诉讼排除在了新法之外。当然,公益诉讼监督行政的重要作用并没有被忽视。20157月通过的《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中授权最高检在北京、山东等十三个省级地区开展关于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等的公益诉讼试点,探索建立检察机关提起公益诉讼的制度。20162月最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》要求试点地区的法院依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件,推进前项制度的建立和完善。这表明大陆日益关注作为客观诉讼的公益诉讼通过监督促进行政机关合法行政,进而保护国家和社会公共利益中的独特作用,也更加重视对行政诉讼法中的监督行政的诉讼目的的重视。但是,当前只是试点工作的开展,无论是地域还是领域都是小范围的,如果要想更好地推进工作,笔者建议将监督行政目的在整个行政诉讼制度中的地位予以明确化,并于当前通过司法解释等方式,将公益诉讼写入其中,以法为据,强化司法权对行政权的制约和监督作用,发挥行政诉讼救济人民权利或利益的应有效能。

  三、对一元主导论与二元主导论的思考

  经上述分析,一元主导下的三重目的论并不是行政诉讼目的论的最佳阐释,笔者提出:监督行政和保护合法权益同为行政诉讼制度的根本目的,占据主导地位,解决行政纠纷是行政诉讼的直接目的。因这一理论主张保护合法权益和监督行政与解决行政纠纷是根本目的和直接目的之间的区分,是两个层次,所以称为“二元主导下的二重目的论”。这是在考虑了“保护合法权益”目的和“监督行政”目的各自对行政诉讼不可或缺的作用,两者之间存在紧密联系,以及“解决行政纠纷”目的的直接意义而确定的。

  ()监督行政目的具有独立价值

  两种理论的相同之处在于都承认多重目的,注意到了不同行政诉讼目的所特有的价值,且通过层次性的区分,确立根本目的,以避免它们在具体案件中可能出现的冲突。但两者最大的区别在于处于最高位阶的是一个目的还是两个目的,即一元目的主导还是二元目的主导。行政诉讼制度发展到今天,一元主导目的论对公共利益等其他司法实践中可能受到侵害的利益并不能提供更加全面的保护。二元主导目的论,强调监督行政和保护合法权益并重,相比于一元主导目的论更加关注监督行政目的的理论和实践意义。具体体现在以下两个方面,首先,行政诉讼制度作为具体的制度,其目的若是概括、抽象的,会降低行政诉讼制度目的的独立研究价值,只有根据行政诉讼制度本身的特性,确定符合其特性的具体目的,才会对行政诉讼制度的研究和建构起到良好的指导作用。若仅以保护合法权益为唯一目的,过于概括,牺牲了行政诉讼目的所要求的独特性,也难以说明为何三大诉讼制度在同一个根本目的的指引下彼此之间却存在着巨大差异。{2}128第二,监督行政作为根本目的更有利于扩大受案范围和原告资格,推动公益诉讼。不同于合法权益保护目的,监督行政目的指导下的扩大标准不限于相对人的合法权益受损,而只要行政行为被认为是违法的,即便公共利益受到或可能受到侵害,具有关联利益的人民也可以提起诉讼,由此更多的行政争议案件被起诉到法院,更多民众可以直面庭审并切身感受到自己的权益如何得到保障,增强对法院审判的公信力的认同。简言之,二元主导目的论比一元主导目的论对受案范围扩大的冲击力更大,使更多当事人具有行政诉讼的原告资格,民众借公益诉讼对行政权力的监督更全面、力度更强大,继而使法院行政审判具有更多客观立场的监督色彩。因此,为更好地监督行政机关依法行使职权,保护关联利益,大陆行政诉讼目的应与时俱进,借鉴台湾地区的二元目的论,以监督行政与保护合法权益并为根本目的,形成二元目的主导下的二重目的论。

  ()监督行政和保护合法权益同为根本目的

  二元主导论与一元主导论都强调“解决行政纠纷”是行政诉讼的直接目的,所持观点相近,因此两个理论最大的冲突点实际上是监督行政与保护权益的关系问题。持一元主导论者主张,“监督行政”只能服从或从属于“保护合法权益”目的,但是二元主导论主张监督行政有其独立且无可代替之价值。首先,行政诉讼是法院审查行政行为的合法性的活动,发挥其监督行政机关依法行使职权的独特作用无论对于社会安定有序,还是人民权益保障都具有不可替代的价值,它应该成为独立的行政诉讼目的。其次,在行政诉讼中,“监督行政”与“保护合法权益”是两个不同的控制进路,并不必然具有对应的关系,“因为有时候对行政权的制约并不必然带来对相对人权利的保护,或者对相对人权利的保护也不必然伴随着对政府权力的制约”{12}。这说明监督行政有其自身的相对独立性,特别是在保护公共利益、平衡社会公共利益与私人利益等方面,其效能的发挥并不依附于保护相对人权利的行政诉讼目的。但是在行政诉讼法中,如果从严适用救济与自身权利相关联的原则,会相对忽略对公共利益的保护,因此行政诉讼制度需要为没有直接利害关系的人民设置一项监督行政行为的权利,否则没有人适格来抵抗这些违法行为。

  一元主导论者主张,坚持一元目的主导,可以“防止行政诉讼的根本目的和权利保障功能被多重目的所冲淡”。事实上,坚持二元主导并不会淡化权利保障功能,监督行政与保护合法权益之间具有密切关系。笔者的观念是:两者之间不是单向关系,而是双向关系,即两者互为因果,相互促进。保障公民、法人和其他组织的合法权益,强调了相对人对于行政主体的独立的主体地位和法律权利,将其作为行政诉讼目的,有利于为相对人提供良好的权利救济。监督行政,是行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼功能的最大区别,确切地揭示了行政诉讼制度的本质特征,即防止行政权力膨胀甚至滥用而损害人民权益。我们过去更多关注行政诉讼目的对相对人法定权利和利害关系人的利益的保障,面对强大的行政权,我们今后要特别加强和关注行政诉讼目的对行政权力的监督和对公共利益的保护。不要认为:只要相对人个人权益得到了救济,或者得到了满足就万事大吉了,行政诉讼制度之目的更为深远,至少可以举一反三,有力地促使行政机关修缮自己、完善自己,防止类似侵权事件的发生,以至对于行政机关效率的提高具有特别的意义,例如在纠正行政机关不作为、慢作为等方面,大陆行政诉讼制度应该在深度和广度上进一步拓展。建立行政诉讼本身含义就是将行政公权力置于司法监督之下,因此,确立其为根本目的的功效是显而易见的。

  ()二元主导目的论合乎时代发展的需要

  前文已论及,坚持一元主导目的论,有益于防止滥诉,有效利用司法资源,但其缺陷确实存在,特别是容易忽视监督行政的重要功能,容易忽视正常情况下行政权力行使所代表的公共利益。实践表明,随着时代的发展,公益侵权案件不断增多,传统司法理念的缺陷暴露出来。尤其涉及多数人利益的保护时,因与个别民众没有直接的利害关系而为大众所忽略,这显然不利于大陆行政诉讼制度的发展和完善。当前,扩大原告资格和受案范围,增加人民使用行政诉讼的机会,或给予公益诉讼更多关注已成为主流趋势,如果过分坚持传统的原告适格理论,以适用公益诉讼为例外,必将大大限缩行政诉讼监督行政机关的作用,对民众权益终究无法给予全面维护。而我国大陆2014年《行政诉讼法》的修订,尽管做出了许多重要修改,基本上符合时代发展的需要,并反映出了明显扩大受案范围、降低原告起诉资格、扩大诉权保护范围的变化,但总的来看,这些变化主要还是在原有法律或司法解释上的积淀和补充,还没有对于诸如关联权利等重要理念和原则的显著增加。因此,确定二元主导目的论,将监督行政和保护合法权益作为根本目的,重视行政诉讼解决行政纠纷的直接目的,具有与时俱进的前瞻性。笔者希冀这一理论为行政诉讼制度目的的研究提供新的思路,并对今后大陆行政诉讼制度的进一步完善有所补益。

  〔责任编辑:冯胜利〕

【注释】 [作者简介]杨海坤(1944-),男,江苏苏州人,山东大学人文社科一级教授,从事宪法学与行政法学研究。

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