您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

论行政诉讼共同被告的不同形态及败诉责任划分

作者:方世荣   点击量:493

论行政诉讼共同被告的不同形态及败诉责任划分


《南海法学》2018年第2

      【摘要】 行政诉讼共同被告败诉后,各被告之间必然产生败诉责任的划分和承担问题。行政诉讼被告的败诉责任包括两类:一是违法行政行为被撤销、变更,以及被确认违法或无效等,属于性质认定的接受型责任。二是做出补偿、赔偿和履行给付义务、采取补救措施、承担败诉的诉讼费用等,这属于作为义务的履行型责任。前一类责任不能分割,须由共同被告一起整体承受;后一类责任则要具体划分各共同被告之间需要承担和履行的义务。行政诉讼共同被告在现实中有协作型共同被告、批准型共同被告和复议型共同被告等各种形态。不同形态的共同被告中各被告之间的关系并不相同,对共同做出的违法行政行为也有不同的法律地位和影响,进而也会导致对行政相对人合法权益产生的侵害作用有差异,这决定了败诉责任的分担应有所区别。在一般原则上,协作型共同被告之间基于他们的平等地位和作用,应均衡分担责任;批准型共同被告之间基于批准机关有实质性的最终决定权,应由批准机关分担主要责任;复议型共同被告之间基于复议决定只维持了原行政行为的结果,应由做出原行政行为的行政机关分担主要责任。

【中文关键词】 行政诉讼;共同被告;败诉责任;责任划分

 

一、问题的提出

  共同被告是行政诉讼中共同诉讼的重要当事人。在必要的共同诉讼中,共同被告败诉之后,各被告之间必然涉及对共同做出的同一违法行政行为承担具体责任的问题。共同被告制度的设立,就是要查明各被告共同做出行政行为的事实,分清侵害责任,落实责任承担,使公民、法人或者其他组织的合法权益获得司法救济的保障。从原则上讲,共同被告当然要共同承担败诉的责任后果,但在多个共同被告之间如何合理划分具体责任,尚是一个需要深入研究的理论与实践问题,本文试从共同被告不同类型及特点的角度提出一些划分责任的分析。

  在我国,行政诉讼的共同被告基于不同的原因形成了不同的类型。根据我国行政诉讼法的规定、有关司法解释和司法实践,共同被告实际上有协作型共同被告、批准型共同被告和复议型共同被告三种主要形态。不同类型的共同被告之间的相互关系各有特点。

  协作型共同被告之间一般是平等行政机关(包括法律法规授权的组织,下同)之间的关系,批准型共同被告之间是上级批准机关与下级行政机关之间的关系,复议型共同被告是复议机关与做出原行政行为的行政机关之间的关系。在不同形态的共同被告之中,各个被告对行政行为的做出有不完全相同的法律地位。这一认识角度,对于共同被告在行政诉讼败诉后如何合理划分责任的承担,具有指导意义和分析价值。但目前我们在理论上还缺乏充分关注和研究,在司法实践中也未形成相应的规则。

  从行政诉讼裁判的结果上看,两个以上的共同被告相互之间,在败诉后有时要共担责任,有时要分担责任。这包括两类情形:

  第一类是对性质结果的承受责任,这类责任要求接受法院裁判对行政行为性质的确认结果,各共同被告之间不分主次,整体共担。具体的责任形式如行政行为被判决撤销、变更、确认违法或者确认无效。这种裁判结果属于对共同被告的行政行为性质的否定性认定,必须由共同被告一起整体承受,无法再进行责任承担上的具体分割。

  第二类是对作为义务的履行责任,这类责任要求具体履行法院裁判的作为义务,对此,各共同被告之间须明确具体由谁来履行,履行哪部分内容,承担其中多少份额,等。因而必须划分各共同被告之间对履行义务责任的各自分担。具体责任形式如判决要求共同被告补偿或赔偿一定金额,履行给付义务、采取相应的补救措施、承担败诉的诉讼费用等等。显然,对于这类作为义务的履行责任,必须在各共同被告之间明确责任主次和大小,进而落实责任具体如何分担,不能只是空泛地“由共同被告共同承担”,否则各共同被告的责任承担就会既不公平合理,也不具有可操作性。当然,在实践中,各共同被告之间也可以通过协商来解决具体责任的承担,但这只是他们有协商才可达成的结果。从规则讲,理论上仍应当确定科学合理的责任分担标准以便实施。

  由于行政诉讼共同被告存在不同的形态。不同类型的共同被告之间的相互关系各有区别,在行政行为的形成中发挥的作用不完全相同,进而也就对行政相对人(原告或第三人)合法权益产生的侵害程度有差异,这决定了对败诉责任应当区别情况分担。以下按共同被告的不同类型做出具体分析。

  二、协作型共同被告及其败诉责任划分

  我国《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定:“两个以上行政机关做出同一行政行为的,共同做出行政行为的行政机关是共同被告。”法律在此所确定的共同被告,就是协作型共同被告的形态。协作型共同被告是指两个以上的行政机关基于合作实施行政管理或执法而形成的共同被告。其特点是:

  第一,两个以上行政机关之间地位平等,没有上下级服从关系或隶属关系,他们通常是基于某种管理任务需要进行工作协作,联合开展专项治理行动或日常的执法活动。如我国2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第39条规定,医疗机构发现甲类传染病时,应当对病人、病原携带者及时采取隔离治疗措施,对“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”。此时的“强制隔离”性质上属于行政强制措施,医疗机构虽不是行政机关,但在此情况下作为法律法规授权的组织,是与行政机关法律地位相同的行政主体,其与公安机关一起实施的行政强制措施就是共同做出的行政行为。

  第二,对于同一个行政行为的做出,他们共同经研究决定或相互征询意见后达成共识,即有着共同的意思表示。

  第三,他们以共同的名义做出行政行为的决定,如在处罚决定书等法律文书上一起署名签章。对于两个以上行政机关是否共同做出了行政行为,最易证明和判断的就是法律文书上的署名,即两个以上行政机关有共同制作和签署盖章的有关法律文书(如某种决定书、通知书等)。但现实中并非只有这一种常见和明确的情况,有时会发生没有法律文书或者法律文书上的署名与客观事实不一致的现象。对此需要具体分析,以确认是否属于两个以上行政机关共同做出行政行为的其他表现形式。

  第一种是两个以上行政机关于事实上共同实施了行政行为,但没有共同署名的法律文书。如公安执法人员和城管执法人员在执法现场一起采取即时行政强制措施,对某行政相对人的违法工具、违禁物品予以收缴、查封或扣押。此时无法从法律文书上来认定共同做出行政行为,这可以直接以做出了强制措施的客观事实上来确认共同行为。

  第二种是两个以上行政机关事实上共同做出同一个行政行为,但有关法律文书上的署名与客观事实不完全吻合。其中只有一个行政机关制作了法律文书即行政处理决定书,另一行政机关未在前一行政机关的法律文书上签署盖章。此时如何认定是否属于共同做出行政行为?笔者认为,法律文书上的共同署名,只是两个以上行政机关共同做出行政行为这一客观事实的表现形式,当其正确反映了客观事实时,可以将其作为标准来认定共同做出了行政行为;而当其不能正确反映客观事实时,则不能受其局限,而应当根据“以事实为根据,以法律为准绳”的基本原则,直接以客观事实来认定两个以上行政机关共同做出了行政行为。

  共同做出行政行为的事实与法律文书的署名不一致的情形,如某违法建筑查封施工现场或对之加以强制拆除,是由城乡规划部门和城管部门共同进行的,而其中只有城乡规划部门制作和送达了有其独立署名的《拆除违法建筑通知书》,城管部门并无法律文书或未在法律文书上署名,却实际上实施了强制拆除的措施。此时,不仅要从法律文书上的署名来认定,还应当以客观事实来确认属于两个行政机关共同做出了行政行为。再如,两个以上行政机关依职责权限必须共同做出某项行政决定(如许可审批)并制作有共同署名的法律文书的,但其中一个行政机关参与做出行政决定后却因工作失误等原因忘记在法律文书上签署盖章。这本是违反法定程序的表现,但并不影响该行政机关参与共同做出行政行为的客观事实的存在,也不能因此而逃避成为共同被告。

  在协作型共同被告的类型中,两个以上行政机关做出同一个行政行为,使同一个行政行为产生对行政相对人的法律效力,因而应共同对这同一个行政行为的违法性和侵害后果承担责任。在责任分担上,由于两个以上行政机关之间地位平等,对于同一个行政行为共同研究决定,有共同的意思表示,并以共同的名义做出,因而对行政行为的违法和侵害后果发挥了基本均等的作用。在原则上应均衡划分败诉责任中属于作为义务的履行型责任,如平均分担损害补偿、赔偿费用、诉讼费用等。

  三、批准型共同被告及其败诉责任划分

  2018年新近出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,(以下简称《适用解释》)第19条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”这一司法解释规定了下级行政机关经上级行政机关批准的行政行为的被告确认问题。其有两种可能的情况:一是下级行政机关经上级行政机关批准而做出行政行为,但在对外发生法律效力的文书上署名的是下级机关或者是上级批准机关,被告则只能是单一的下级机关或者单一的上级批准机关,不存在共同被告的情况。二是下级行政机关经上级行政机关批准做出的行政行为,在对外发生法律效力的文书上,下级行政机关和批准机关都有署名,则下级行政机关和上级批准行政机关构成共同被告。上述第二种情况,就是批准型共同被告的形态。

  批准型共同被告是指上下级行政机关之间基于行政行为的报批和批准程序及权限效力关系而形成的共同被告。其特点:

  第一,两个以上行政机关之间是上下级隶属关系,他们是基于法定的程序要求及权限范围进行工作联合,才能形成一个完整有效的行政行为。从程序上讲,某种行政行为须由下级行政机关先进行调查、审核等环节并做出初步决定,然后报经上级行政机关批准后得以最终完成行政行为的产生程序。从权限上讲,在法定需经批准的行政行为中,下级行政机关只有初步决定权或建议处理权,上级批准机关具有的是最终审批决定权,两者结合在一起形成一个完整具体的行政行为,都是行政行为不可缺少的环节和组成部分。单一的上级机关批准行为如果没有下级机关报批的初步决定将失去前提而不可能发生,而单一的下级机关初步决定没有经上级批准则不能成立并有效。对此,曾有学者指出:“如上级机关的批准是实质性批准,那么下级机关就不能对外做出任何行政行为,否则即为超越行政职权,下级机关做出的行政行为应当被认定自始无效。”[1]

  第二,上下级行政机关对做出行政行为有共同的意思表示。这种共同的意思表示表现为:下级行政机关以其初步决定表达了如何处理的意愿。上级行政机关则通过批准表达了同样的意愿。在词源学中,批准一词的本意就是指“上级对下级的意见、建议或请示表示同意”[2]。当然,在实践中,也可能发生下级行政机关的初步决定在报请上级行政机关批准时,被上级行政机关修改或变更后批准,并要求下级行政机关照此办理执行。此时下级行政机关的初步决定已不是其原有的意思表示。但是,基于行政机关内部上下级命令与服从的关系,下级行政机关必须服从和执行上级行政机关的决定,因而这种情况也应认定为是上下级行政机关的共同意思表示。

  第三,上下级行政机关以各自名义共同在对外法律文书上做出署名。根据最高人民法院的《适用解释》第19条的规定,经上级行政机关批准的行政行为,要以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此,在对外法律文书上如果只有下级行政机关或者上级行政机关的单独署名,则只能以下级行政机关或者上级行政机关为单一被告。但如果在对外法律文书上下级行政机关和上级行政机关均有署名,则构成为共同被告。在这里,是否在对外法律文书上共同署名,成为判断共同被告的一个重要标准。这是因为,上级机关的批准行为有内部程序和内部程序外化两种效果。内部程序意义的批准,其具体运行操作并不为外部的行政相对人知晓,也不对外公开,因而纯属行政机关在行政行为形成过程中的一个内部流程环节。有学者揭示过其特点为:上级机关的指示“不是直接针对相对人的决定,而是针对下级机关拟作行政行为所做的一种合作行为或程序性行为,是一种单纯的内部行政程序”[3]。上级机关的指示“不是一个最终的行政程序,还需要由下级机关制作成一个最终的行政决定”[4],即下级行政机关要根据上级行政机关的指示或批准,以自己的名义单独制作针对行政相对人的行政行为外部法律文书,才是最终形成的行政行为。此外,作为内部程序的上级机关批准行为,行政相对人要以批准机关为被告提起行政诉讼是有很大识别困难的,因为他们可能完全不知道是否需要批准,批准机关到底是哪个,因而无法以批准机关作为被告起诉。内部程序外化意义上的批准,将内部程序外化成行政行为的构造形式,通过外部法律文书将报批决定和批准决定都明示于行政相对人,并列出下级行政机关和上级行政机关的署名,因而构成了具有两个承接结构、并针对行政相对人的完整对外行政行为,表现了两个行政机关共同做出一个行政行为的外部形态。两个行政机关因而构成共同被告。

  在批准型共同被告中,对于败诉责任中属于作为义务的履行型责任,应当由对外署名的上级批准机关负主要责任,分担给付等义务中的大部分份额。这是因为,从行政过程来讲,下级行政机关拟出行政行为后报批,只是一种建议性的拟处理,而批准才是行政行为实质性的环节,是其有效性的最后确定。同时,下级机关的建议性拟处理,在内部流程报批时并未针对行政相对人,也不具有对外法律效力,即使它的内容构成违法,也不产生对行政相对人权利义务的实际影响。从权限上讲,批准机关是最后把关负责的机关,对下级机关报批的建议性拟处理意见中如有违法内容的,上级批准机关本应不批准或及时予以纠正,但批准机关作为具有实质决定权的主体却做出批准使之成为具有效力的行政行为,因而对行政相对人合法权益的侵害是具有关键性和实质性的。这正如有学者所指出的那样:“下级行政机关在该行为的做出过程中不具有完整的权限,而要受限于上级行政机关的‘批准’行为,上级行政机关在该行为的做出过程中起着决定性的作用。”[5]

  四、复议型共同被告及其责任划分

  《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”这项规定确立了复议机关与做出原行政行为的行政机关成为共同被告的形态。

  复议型共同被告是指复议机关因复议维持原行政行为而与做出原行政行为的行政机关一起成为共同被告。其特点是:

  第一,两个以上行政机关之间是做出原行政行为与对原行政行为予以复查审议的关系。

  第二,对于原行政行为的处理结果,做出原行政行为的行政机关和复议机关有共同的意思表示。在这里,这种共同的意思表示表现为:复议机关通过复议决定维持原行政行为的处理结果,因而注入了自己对原行政行为结果予以赞同的意愿。需要特别强调的是,复议机关的复议决定只要不对原行政行为的“处理结果”做改变,就构成对原行政行为的共同意思表示。或者说,复议决定只要未改变原行政行为结果,一般都属于维持原行政行为。根据《适用解释》第22条的规定,“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法但不予撤销的,也属于复议机关维持原行政行为。

  复议机关的复议决定未改变原行政行为的结果就属于维持原行政行为,其原因在于,原行政行为的结果形成后,就对行政相对人的权利义务形成了既定的拘束,使之成为一种受约束的固定状态,复议机关的复议决定即使改变原行政行为所认定的主要事实和证据、适用的规范依据等,但只要未变动原有结果,都不影响原行政行为对行政相对人权利义务的既定拘束状态,也即不会另外增加或减少行政相对人的权利义务。由此,仍是维持了原行政行为已产生的确定力和拘束力。不过,在严格意义上,这种情况并不是复议机关与原行政行为的机关共同做出了同一个行政行为,而是复议机关针对原行政行为做了一个肯定结果的决定(可以说是另做了一个认可原行政行为结果的行政行为),只是这一复议决定与原行政行为具有结果的同质性,是对原行政行为结果的再次确认,维持着其效力。基于这种同质性,复议机关与做出原行政行为的行政机关有共同的意思表示,成为共同被告。这是一种较为特殊的共同被告形态,它并不符合“共同做出同一行政行为”的共同被告一般理论。行政诉讼法将其列为共同被告,主要目的是为了激活行政复议制度的实施,[6]即倒逼行政复议制度充分发挥其功能,使复议机关在复议工作中及时、有效地化解行政纠纷,严格监督行政机关依法行政,不得轻率、简单地维持其原行政行为,否则就要与之一并成为行政诉讼的共同被告,接受人民法院的司法审查。

  在复议型共同被告中,对于败诉责任中属于作为义务的履行型责任,应当由做出原行政行为的行政机关负主要责任,这种主要责任是承担给付等义务的全部,仅败诉的诉讼费用与复议机关分担。原因在于,原行政行为在复议之前已独立形成,并对当事人产生了法律效力,已形成了对当事人权利义务的影响。复议时复议机关决定维持,只是对它做出了肯定性确认,并未改变它的原有结果,也没有加重它的侵害内容和力度。当然,复议机关对原违法行政行为的结果决定维持也有过错,复议决定构成违法,但其只需承担复议决定被撤销等性质认定的接受型责任,同时分担一部分败诉后的诉讼费用。

  以上只是就不同形态共同被告之间分担败诉责任做出的一般原则性的分析。但实践中情况往往比较复杂,尤其是两个以上行政机关共同做出行政行为的决定后,在具体实施执行时可能会发生超出原决定范围的侵害后果。这种超出原共同决定的限度之外的侵害,有的是两个以上行政机关都有过错,有的是其中一个行政机关有过错。对此,就要根据实际情况,按过责相应原则,进行谁有过错由谁担责、谁的过错大谁的责任大的具体划分。总之应达成公平合理的责任承担。

  (责任编辑:张治国)

【注释】 作者简介:方世荣,中南财经政法大学教授、博士生导师、法学博士,中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心首席专家。

  基金项目:国家社会科学基金专项重大项目“十八大以来党中央推进法治社会建设重要战略研究”(16ZZD019

  [1] 李玉柱,耿保建:《经上级机关批准的行政行为的被告确定问题再研究—也谈〈若干问题解释〉第19条规定的适用》,《行政法学研究》2004年第2期。

  [2] 中国社会科学院语言研究所词典编译室:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年版,第1035页。

  [3] 叶必丰:《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》,《法商研究》2008年第5期。

  [4] 叶必丰:《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》,《法商研究》2008年第5期。

  [5] 王青斌:《论需批准行政行为的主体认定》,《华东政法大学学报》2011年第4期。

  [6] 信春鹰:《新〈行政诉讼法〉的八大变化》,http://www.cssn.cn/fx/fx_cgzs/201503/t20150310_1539211_1.shtml,最后访问时间:2018311日。