您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

论促进低碳社会建设的政府职能及其行政行为

作者:方世荣   点击量:715

论促进低碳社会建设的政府职能及其行政行为

  
文章来源:
《法学》2011年第6

 

      摘要 为了积极应对工业文明带来的全球性石油、天然气与煤炭等能源资源枯竭以及由这类化石能源高碳排放造成的气候环境危机,促进低碳经济发展和低碳社会建设,已成为当代各国政府的新型职能。随着这种新型职能的履行,行政行为也正在发生变化。传统行政行为历经自由法治国家和社会法治国家的发展,现已进入风险法治国家时代,为实现政府的新型职能,行政行为必须确立新的“生态安全”价值追求,树立新的低碳行政理念,以积极实施低碳引导和低碳规制为新的内容,且自身要受到低碳标准的规范和约束。

中文关键词 低碳社会;政府职能;行政行为

 

  我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)提出:“面对日趋强化的资源环境约束,必须增强危机意识,树立绿色、低碳发展理念,以节能减排为重点,健全激励与约束机制,加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,增强可持续发展能力,提高生态文明水平。”[1]这表明我国正在加快发展低碳经济、建设低碳社会的步伐。积极应对全球性石油、天然气与煤炭等能源资源枯竭以及由这类化石能源高碳排放造成的气候环境危机,已成为当代各国政府的新型职能和责任。随着这种新型职能的产生和履行职能的大量应对措施的运用,传统行政行为实际上正在面临许多时代性的变化。本文试从行政法学的角度提出初步的探讨。

  一、低碳时代的政府新型职能

  根据灾害风险学的经验观察和科学预测,工业文明过去以高碳能耗为基本特征的传统经济社会发展模式,已给人类带来了严峻的生存危机,具体体现在:(1)能源危机。石油、天然气与煤炭等全球经济社会发展所消耗的最主要化石能源正在枯竭。英国石油(BP)发布的《世界能源统计评估2010》指出,全球已探明的石油、天然气、煤炭的储采比分别是45.7年、62.8年、119年。[2]这告诉我们,全球已探明的所有化石能源可能会在100年前后面临彻底枯竭的风险。(2)气候变化及其灾难。石油、天然气与煤炭等也是典型高碳排放的化石能源,以高碳排放为主的温室气体导致全球气候变暖已成为一个明确的结论。政府间气候变化专门委员会(简称IPCC)是世界上最权威的全球气候风险评估国际组织,其先后发表的四份报告都是国际气候政治谈判与国际气候政策的主要依据。IPCC在其发表的第四次评估报告中的基本结论部分使用了非常明确、肯定的表达方式—“气候系统变暖是毋庸置疑的”。[3]此外,根据来自48个国家的300多位科学家综合提供的数据,美国国家海洋及大气管理局(NOAA)于近日公布的《2009年气候状况报告》进一步提出,最近十年是人类历史上最热的十年,印证了IPCC得出的结论。[4]对于全球气候变暖的原因,IPCC第四次报告明确提出,“自20世纪中叶以来出现的全球平均气温上升的现象很可能是由于人为导致温室气体浓度增加造成的”。[5]气候变化导致灾害性气候事件频发,冰川和积雪融化加速,水资源分布失衡,生物多样性受到威胁。气候变化还引起海平面上升,沿海地区遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严重,小岛屿国家和沿海低洼地带甚至面临被淹没的威胁。预估由于海平面的上升,尤其会给亚洲大三角洲地区和小岛屿国家带来相当大的风险。[6]气候变化带来的全人类生存危机,使得应对气候变化成为国际政治的中心议题之一。《哥本哈根协议》提出:“气候变化是我们当今面临的最重大挑战之一。……从科学角度出发,必须大幅度减少全球碳排放……将全球气温升幅控制在2摄氏度以下。”[7]3)环境污染。工业化过程中的高碳排放和其他伴生排放会产生严重的环境污染问题,这是发达国家已经深刻体会到的历史教训。环境污染对人类健康、粮食安全、淡水供应、生物多样性等都造成了巨大影响。如世界粮食生产的一个主要制约因素就是环境退化,它既影响粮食价格,又影响粮食安全。目前,土壤侵蚀已造成全球农业生产力下降了40%,而这种局面还在迅速加剧。[8]世界被评估的渔业资源的63%也受到环境污染、海洋温度上升等方面的严重威胁。[9]再如,环境污染正直接侵害人类的生存健康。医学研究表明,80%以上的恶性肿瘤与环境因素有关,[10]而呼吸系病主要与大气污染相关。[11]

  长时期以来,以高碳能耗为主要特征的工业社会在能源消耗方面积聚的风险,今天已开始集中宣示它的危害能量,而且这类风险具有全球性、共时性和平等性,跨越了地域、时间与阶级的界限。面对这样一个时代问题,政府必须积极应对。德国社会学家贝克和英国社会学者吉登斯等人率先提出了“风险社会”和“保障国家”的理论,[12]认为人类现在及未来的生存危机和风险将是长期存在的,应对风险必须成为这个时代国家公共行政的主要任务之一。在行政法学界,也有学者开始从行政法角度研究风险时代的政府职能问题。英国行政法学者费舍尔提出“行政法面临着风险共和国的挑战”[13],美国公法学者孙斯坦明确指出:“降低风险已经成为现代政府的基本目标”,[14]德国行政法学者更是作出了历史过程的分析:现代行政国家的主要任务已经发生变迁,传统的给付行政任务已经让位于风险行政任务。[15]国家概念,并作为经济社会发展战略转型的重要内容。日本于2004年成立全球环境研究基金并启动了“面向2050年的日本低碳社会情景”研究计划,先后发布《低碳社会的远景和实现方案》[18]和《面向低碳社会的十二项行动》[19]等研究报告,推动了包括发展低碳经济在内的全面构建日本低碳社会战略及其行动计划的制定。[20]欧盟委员会20081月提出并在20096月成为法律的《气候变化行动与可再生能源一揽子计划》,采取了包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令等多项制度措施。[21]美国联邦最高法院在2007年已将温室气体宣布为空气污染物,[22]为执行这一判决,美国环境保护署于20101月决定将应对气候变化作为该署七大优先规制项目之首。[23]韩国于2010年颁布了《低碳、绿色增长基本法2010年》,将发展低碳经济、建设低碳社会纳入了法制轨道。

  与此同时,我国也积极承担了在国际社会一贯秉持的“共同但有区别的责任”,确立了应对气候变化、规制低碳的重大目标任务。中国政府已于200911月宣布“到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%,[24]并提出国家将“不惜以降低GDP增速为代价来实现这一目标”。[25]我国的节约能源法已经将节约能源列为基本国策,[26]将积极应对气候变化,促进绿色发展,建设“资源节约型、环境友好型社会”纳入《“十二五”规划纲要》,规定了一系列资源节约环境保护约束性指标:“非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%,单位国内生产总值能源消耗降低16%,单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%,氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%,森林蓄积量增加6亿立方米”等等。这些都是纳入了中长期国家发展战略的重大目标任务。上述各国的这些目标、规划和措施,表明积极应对全球气候变化、在经济和社会发展中实施低碳规制的新型政府职能已经形成。

  政府职能是政府在一定时期内,根据经济和社会发展的需要,对其职责任务的范围、内容、方式的确定。气候变化危机使全球经济社会发展有了紧迫的低碳排放要求,从这种客观社会环境讲,它是促成政府新型职能形成的重要外部因素,而从政府的内在能力因素讲,发展低碳经济、建设低碳社会则必须是由政府主导才能完成的时代使命。这是因为:

  1.在推行低碳经济和建设低碳社会过程中,虽然广大生产企业和消费群体因其生产过程或消费商品的高耗能、高排放必须成为节能减排的主要对象,但也必须认识到,节能减排以应对气候变化是一项对人类未来造福的长期事业,它需要巨大的投入和牺牲一些中、短期利益或个体利益作为代价,需要有强烈的公益意识,而这些与作为市场主体的经济组织的逐利性以及消费者的自主性是有矛盾的。长期以来,正是经济组织为谋取自身最大经济利益对大自然能源资源的过度索取,以及人类不断超越生态平衡机制的物质享受,对今天和未来“有组织的不负责任”,[27]才积累了越来越迫近的生态危机。由此,期待经济组织和高碳消费人群自主、自觉地进行低碳社会建设是不切实际的。同时,现实中存在的“吉登斯悖论”,[28]使得任何社会个体都难以主导低碳社会的构建。而只有政府,才具有全局性宏观视野、战略调控能力和强大的公共资源而成为低碳社会建设的旗手。

  2.在行政国家,从政治与经济、社会生活的关系讲,经济和社会生活虽决定着政治上层建筑,但政治却对经济和社会生活具有重要的反作用。政府有能力至上而下地以公共政策来统领、规范、甚至强制实施低碳经济活动和低碳物质文化生活。没有积极推行低碳的国家行政,就不可能有持续、有序推进的低碳化经济活动和低碳化生活消费,也不可能形成有计划、有步骤、全方位的低碳社会建设。基于政府行政活动与低碳经济以及低碳生活消费的这种关系,低碳社会建设的主导力量当然是国家行政活动。

  3.国家行政的过程本身也是一个碳排放的过程,行政机构及人员越庞大,活动越复杂,开支越大,能源消耗就越大,碳排放量也越大,反之亦然。国家的低碳行政活动对公民社会的低碳活动具有重要的示范作用,既可以起到好的表率作用,也能起到坏的引导作用。为此,政府必须首先树立和贯彻低碳理念,并积极承担节能减排的义务,以在低碳社会建设中发挥核心带头作用。

  政府的这种新型职能需从以下几个主要方面加以展开:

  第一,建立健全系统并具有效率的职能机构。推进低碳经济和低碳社会建设是一项全方位的工作,政府履行这一新型职能,首先依赖于组织建设节能减排领导、协调和监督管理机构以及配备必要的工作人员队伍。英国为推行低碳经济,同时解决气候变化应对和能源供给安全问题,专门设立了一个新的部门—能源与气候变化部。我国负责低碳规制的职能机构包括有国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、环境保护部、国家能源局和国家林业局等部门。根据《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》(国发[2007]18号)的规定,国家应对气候变化及节能减排工作领导小组是国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构,领导小组的日常工作由分设的两个小组承担,国家应对气候变化领导小组办公室和国务院节能减排工作领导小组办公室,均设在国家发改委。国务院节能减排工作领导小组办公室有关综合协调和节能方面的工作由发改委为主承担,有关污染减排方面的工作由环保总局(现为环境保护部)为主承担。而新能源开发、碳汇管理等职能则分别由国家能源局、国家林业局等直属机构承担。由此看来,这种设计对能源供给安全与气候变化应对两个问题的统一性尚值得研究,并且是一种复杂、多头管理的模式,这种模式能否协调一致地实施推行低碳经济、建设低碳社会这个系统工程还有待观察和实践检验。同时,节能减排工作在内容上广泛涉及环境保护与治理、自然资源与能源管理、财政与税收调节、低碳技术创新、碳汇与碳市场管理、产品碳管理与低碳消费的宣传指导等方方面面,在地方尤其是基层如何组建强有力的规制管理机构和相应的执法人员队伍,还是迫切需要进一步探索的问题。

  第二,突出节能减排的宏观调控职能。这一职能是以建设资源节约型、环境友好型社会为根本目标,确立并全面贯彻节约资源和环境保护的基本国策,通过行政规划、行政立法、行政政策等方式将节能减排纳入国民经济和社会发展规划;组织编制和实施节能中长期专项规划和年度计划;确立有利于节能和环境保护的产业政策,实施经济发展方式转变以及产业结构、能源消费结构调整;全面规定政府、经济和社会组织、公民等各方的有关节能减排的权利义务。

  第三,加强节能减排的激励和监管职能。这一职能要在微观管制层面上,通过行政指导、行政奖励、行政许可、行政监管等一系列方式,鼓励和支持发展低耗能、低排放、高附加值产业,限制发展高耗能、高污染产业;鼓励、支持开发和利用生物质能、风能、太阳能、水能、地热能、核电等可再生能源和新能源;加快节能环保技术开发和推广,发展节能环保产业、循环经济,建设节能减排重点工程;建立节能减排目标责任制度、节能减排考核评价制度以及行政强制、行政处罚等约束机制。

  第四,发挥对全社会节能减排的宣传教育职能。这包括普及相关知识,增强全民的节能减排观念,推行实施低碳化的生活消费方式等。发展低碳经济,建设低碳社会是当今人类生态风险所带来的新课题。从客观上讲,生态风险的积累是一个较缓慢的过程,只有到一定程度才能被明显地感知,缺乏政府有效的宣传教育,人们很难及时重视其危险性并自觉开展节能减排行动。

  第五,创新节能减排的管理方式。目前已有一些国家在推行低碳、应对气候变化方面运用了大量新型行政措施,如碳预算、碳税征收、碳信息规制、碳汇管理、碳交易规制、碳基金管理等,这是值得我国的节能减排工作加以研究和借鉴的。在政府有效发挥低碳引导、规制功能方面,我们还必须不断创新,突破传统行政行为内容和方式的局限,探索符合我国国情的节能减排管理方式。

  二、低碳社会建设与行政行为的价值取向

  行政行为是政府履行职能的重要手段。低碳时代政府新职能的产生和有效履行,必然涉及行政行为适应低碳社会建设要求而发展的问题。现有的行政行为理论源于19世纪的德国行政法学,其虽历经了自由法治国时代和社会法治国时代的发展,但并未回应当今风险法治国时代出现的能源和气候环境危机等问题。行政行为今天的主流理念仍局限于传统的依法行政、服务行政等,注重的只是“国家与公民的和谐”,力图保障和实现的主要是公民政治权利和自由、平等权、人身权、财产权和其他社会经济权益。可以说,长期以来对低碳问题都是未加关注的。

  “低碳”目前在韩国等一些国家已获得明确的法律定义,即“降低对化石燃料的依赖,扩大对清洁能源的使用与分配,通过增加碳汇使温室气体降低到一个合适的或更低的水平。”[29]显然这是一个主要涉及人与自然的关系而不是人与人之间关系的社会发展目标,如果将建设这种低碳社会作为行政行为的时代性任务,则需要行政行为在着力追求“人与人之间关系和谐”的传统价值取向的基础上,确立“人与自然和谐”的新的价值目标。

  行政法在建构行政行为的制度规范时,会有明确指引和约束行政行为的价值目标,这在不同的历史时期、针对不同的现实问题应有不同的侧重点。法国学者卡雷尔·瓦萨克曾提出“三代人权”理论:它们分别为公民权利和政治权利,经济、社会、文化权利和连带权利。其中,18世纪欧洲人权运动所主张的人权—公民权利和政治权利,是“第一代人权”,其目的在于保护公民自由,免遭国家专横行为之害。其特征是通过国家采取消极的不干预来加以保障,因而它通常被称为“消极权利”;形成于19世纪末20世纪初的反抗阶级压迫与剥削的社会主义运动以及受西方“福利国家”理念影响而提出的—经济、社会和文化权利,是“第二代人权”。这种人权观要求国家积极采取干预措施促成公民经济、社会和文化方面基本权利的实现,故被称为“积极权利”;而二战后出现的特别是与全世界非殖民化运动联系在一起的新一代人权观被称为“第三代人权”,这种人权观主要是探讨关涉人类共同生存条件的和平权、发展权、环境权等集体权利或者连带权利。[30]

  与卡雷尔·瓦萨克划分的人权保护所历经的三个阶段基本相应,行政法作为法治国家规范行政权力、保障公民合法权益的部门法,也大体经历了自由法治国家、社会法治国家和风险法治国家三个不同时期。行政法自19世纪创立行政行为的理论及制度以来,[31]首先确立的是行政行为的合法性原则。在工业社会早期即自由资本主义时期,也即德国行政法学所称的自由法治国家时期,[32]行政合法性原则的基本要求是行政主体的行政职权由法设定与依法授予,行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范,行政主体的行政行为违法无效,行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任以及行政主体的一切行政行为(法律另有规定的除外)必须接受监督。[33]行政合法性原则旨在以法律控制政府的行政权力。这一标准的法律价值追求的主要是公民对政府的“个体自由和平等权利主体地位”,解决的是公民与政府之间所要求的政治生存地位和自由问题,因而以“控权行政”为主要特征,政府只承担着消极“守夜人”的角色,实施的是“合法限度的行政行为”。因价值取向所限,“守夜人”的行政责任是以有狭窄边界的行政行为保护社会公共安全秩序,不过问市场经济活动,由于此时听任了大量经济组织在无序市场中为谋取自身经济利益最大化而不顾生态规律的经济活动,这就造就了未来生态危机的始作俑者。到了工业社会中期以后,即社会法治国或称福利国家时期,在由工业社会带来的贫富悬殊、失业、疾病等严重社会问题的背景下,“控权行政”向“服务行政”发展,行政法赋予政府实现分配公平,缩小贫富差别,对社会弱者实施生存照顾的行政职责,行政活动开始“从摇篮到坟墓”地为公民提供生存照顾。这一标准的法律价值主要追求的是“社会公平”和“社会福利”,解决的是公民所要求的人与人之间经济、社会平等地位和生存福利保障问题,因而以“给付行政”为主要特征。在此过程中,政府的行政行为的重点仍不是自然生态问题,而是通过刺激经济增长来扩大就业岗位和提高物质丰富的水平,但如果不重视科学的发展方式,“社会公平”和“社会福利”的价值取向也难以阻止生态危机。

  今天已进入风险法治国家时代,[34]面对着具有未来人类灾难性结果的能源、气候与环境风险,传统行政行为追求的价值目标已受到了新的挑战。行政法学数百年来所创立、发展的行政行为理论,在避免国土及生存在国土上的公民因全球气候变暖而沉入海水的问题上已显得很苍白。为此,今天的政府行政行为不能不以“人与自然的和谐”和“生态安全”作为新的价值追求,承载起规制风险、保障人类美丽家园和公民生态安全的重任,解决公民对政府所期待的保护生态、免除或减缓生存危机风险的保障诉求。按照哈贝马斯的说法,制约绝对主义的国家权力,克服资本主义产生的贫困,预防由科学技术所带来的风险,这些国家任务为各个文明时代提供了各自的议事日程与制度目标:法律确定性、社会福利和风险预防。与此相应,适合于这些制度目标的,可以被认为符合一些理想类型的国家形式—法治国,福利国家和安全保障国家。[35]如果用更简明、形象的词汇来表达,不同时代的行政行为要解决的公民基本诉求分别就是:“我们不自由”、“我们贫穷和不平等”和“我们担忧地球灾难”。

  从生态危机的发展趋势看,行政行为的这种新的价值目标将越来越具有重要性:那些未来将沉入海中的图瓦卢、马尔代夫和基里巴斯等国家,今天已切身体会到了低碳排放的无比重要。多年以来,他们最迫切的需要是国际社会能够切实履行碳减排的承诺而使之免遭受灭顶之灾。不难想象,在国土要葬送于气候变化的危机面前,这些国家已经建造或正在建造的公民政治权利与自由、社会公平与福利保障等制度都将不复存在。而且这样的图景,还会被所有的沿海国家及沿海城市未来一一加以复制!应对风险社会所要求的新的价值取向,必然要求行政行为在传统的基础上进行知识更新。在严峻的生存危机面前,能够拥有未来美好生态的社会只会是低碳社会。被称之为“拯救地球的最后一次机会”的“哥本哈根峰会”,[36]表明各国政府为减少和控制碳排放正在共同努力采取行动,如果我们将这次会议结果比喻为政府间一次高级别的“共同行政行为”,那么“拯救地球”便是其新的价值取向的一种生动表达。

  三、低碳社会建设对行政行为的基本要求

  行政行为要推进低碳社会建设,必然有符合当前低碳发展战略的各种要求,如果将其与以往的传统行政行为作出比较,就会发现这些要求是传统行政行为所缺乏或并未加以重视的。行政行为在结构上包括行为理念、行为主体、行为内容、行为方式、行为过程、行为的物质保障等基本要素,低碳发展战略需要体现和贯彻于上述各个要素之中。我们可以将其概括为以下三个层面:(1)行政行为必须确立低碳理念。(2)行政行为应以积极实施低碳引导和强有力的低碳规制为内容。(3)行政行为自身带头遵守低碳标准,这主要包括:行为主体的低碳标准、行为程序的低碳标准、行为方法的低碳标准、行为的物质保障—即办公用品与办公环境等的低碳标准。

  (一)行政行为确立低碳理念

  行政行为的低碳理念,是指行政行为贯穿遵循自然生态规律、强化风险意识、推进节能环保的新型生态行政、风险行政、绿色行政基本观念,并以这种基本观念来指引、确定行政行为的目标、任务、内容和方式。行政行为的低碳理念,是对传统行政行为以合法性、合理性为制约方式的控权行政理念和以提供福利保障为任务的服务行政理念的补充和发展。工业社会的演进历程和生态危机后果表明行政行为只具备传统理念是不够的,还必须在原有理念的基础上注入新的“低碳”理念,以正确引导、创立低碳时代的政府行为,有效回应新时期日益严重的生态危机风险。具体讲,具有低碳理念的行政行为,应该以促进低碳经济转型、推行低碳生活、建设低碳社会为目标,以预防和减缓能源、气候变化和环境风险为基本任务,以规制减少碳排放为主要的行为内容和方式。

  行政行为的“低碳”理念从其目标、价值追求、行为方式、行政效率标准等几个方面讲,应当具体包括风险管理理念、生态保护理念、能源节约理念与长远效率理念等几项主要内容。

  1.风险管理理念。低碳社会建设过程中的行政行为要以预防和减缓生态风险为目标,根据风险评估结果分别采取减缓措施,这突出了行政行为的风险管理意识,以随时置身于风险状态而非常规状态为出发点,这使得行政行为要突破常规行政管理的局限,成为了一种建立在风险评估基础上的风险管理活动,要求将能源、气候与环境等各种风险的预测、防范和处置作为一项重要工作。包括行政立法、行政决策、行政决定和其他行政措施在内的各种行政行为的设计,都必须适合于风险规制的要求,以理性回应可能造成人类生存危机的风险。

  2.生态保护理念。“低碳行政”的价值追求是人与自然的和谐,这要突破传统行政法主要追求人与人关系上的“公平”、“自由”、“平等”的局限,以是否有有利于自然生态平衡或生态安全为重要原则和标准来约束行政行为,这要求行政行为的内容与结果必须有助于生态环境的保护,妥善处理经济发展、政治稳定、社会和谐与生态保护之间的关系,维护人类生存环境的生态安全。

  3.资源、能源节约理念。传统行政行为主要受合法性、合理性约束,很少受资源、能源因素的制约。行政执法在许多情况下考量的是达成其预定的行政目标,而未考虑严格控制资源、能源耗费上的代价。如在行政处罚、行政强制等行政行为中,过去重点关注的是保证合法性以及自由裁量的合理基准,但却很少注意这些行政行为的作出在资源、能源的使用上是否合理、节约。低碳社会建设要求创新能源节约技术与减排技术、调整能源结构、提高能源使用效率与节约能源等各种措施,但我国受减排技术、经济成本和现有耗能结构所限,在相当长的时期内还主要依靠提高能源使用效率与节约能源来实现碳减排。[37]为此,政府的行政活动要树立资源、能源节约理念,带头节约能源并给全社会作出示范,这种理念应当在行政组织法、行政行为法和行政程序法等一系列行政法规范中都得到体现和落实。

  4.长远行政效率理念。传统行政效率通常指对某一行政事务的处置效率,以及时、迅速、节省为标准,这更多地是衡量短期效率;低碳行政的行政效率的判断标准则是指更长远的效率,即以现阶段不断进行行政投入以获得未来较长时期后的行政产出和回报,其价值主要体现在生态环境保护与能源安全保障方面。它是一种防范能源风险、气候变暖风险与环境污染风险,避免人类陷入自己制造的灾难之中的预防性行政模式,因而是长期性的和公益性的。低碳行政的行政效率评价往往超出一届甚至多届政府任期。然而,低碳经济仍然是更有发展前途的经济方式,低碳社会是更健康安全的社会,低碳行政是更好地服务于人类生存的行政,是典型的“功在当代,利在千秋”的事业。

  当然,行政行为的低碳理念并不排斥传统上以合法性、合理性来制约行政行为的“控权行政”理念,更不排斥以提供福利保障为任务的“给付行政”理念。只是在原有理念的基础上充实了新的元素,发展了新的内容,使之更为全面以适应时代的要求。我国正处于向全面的工业化转型时期,同时又面临着在还没有完成工业化目标时就必须应对的风险社会问题。这个过程使政府面临着双重任务:一方面是促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,保障和改善民生,全面建设小康社会;另一方面是应对包括由高碳排放所带来的化石能源耗尽、全球气候变暖和生态环境恶化等各种风险。这样,保障和改善民生的服务行政理念与维护“生态安全”的低碳行政理念是并存的关系,而这两者的共性就是要“加快转变经济发展方式”,注重全面协调可持续的发展。

  (二)行政行为以积极实施低碳引导和低碳规制为内容

  行政行为要发挥对低碳社会建设的促进作用,必须以积极实施低碳引导和低碳规制为新的内容,这主要包括:一是加强以低碳建设为内容的行政立法和行政决策,如编制低碳发展规划,全面系统制定促进低碳绿色发展的相关法律制度以及配套政策等;充分运用行政许可、征收碳税、行政处罚、行政强制措施等行政行为控制碳排放;有效运用行政指导、行政奖励等推进碳减排、碳捕获、新能源技术革新等;广泛运用行政指导推行低碳经济和倡导低碳生活。二是学习借鉴各国的相关经验,探索和创立针对低碳时代新型管理事项的行政行为方式,例如,如何有效实施碳排放监测、统计、认证、评估和监管;如何建立和完善碳交易管理、碳基金管理、碳汇管理等。

  (三)行政行为自身实施低碳标准

  行政行为自身实施低碳标准,可以从行政行为的主体、程序、方式和物质保障等方面展开。

  1.行政行为的低碳主体。行政行为的低碳化,首先要求构建低碳标准的行政行为主体,即在行政主体内部机构与人员的设置上实现低碳化。行政主体有合理、精干的机构设置和人员安排,科学的职能分工和工作机制,就可以大大节约公共行政资源,从而降低碳排放。行政成本是可以换算成碳排放的,英国2005年汉普顿报告曾提出,通过精简独立规制机构(将原73个规制机构精简为7个主题性规制机构),以风险评估作为决策基础,将规制重点放在高风险项目可以显著减轻行政负担。[38]同年由英国规制优化工作小组发布调查报告提供的数据表明,遵循“所测即所得”和“一进一出”规则,通过简化规制项目与合理确定规制优先顺序(根据风险发生的可能性和严重程度)等方法来减少行政成本,其潜在方法具有的经济价值将达到英国2002GDP1%[39]由于2002年英国GDP1.565万亿美元,而因此产生的二氧化碳当量约为6.558亿吨,[40]那么,仅通过改进独立规制机构的设置、职能配置、充分发挥其工作效能所降低的行政成本收益,就相当于每年可以为英国节约行政成本156.5亿美元,也相当于减少排放二氧化碳当量达655.8万吨。英国政府机构的改革实践带给我们的启示是:行政系统内部是可以进行低碳化改革的,在这个意义上,通过机构改革、职能调整等方式来减少行政耗费,是节省能源、降低碳排放的重要方法。

  2.行政行为的低碳程序。行政行为的程序应该低碳化,即行政程序要科学、高效、简便与节省,以减少不必要的行政成本,控制因行政过程繁文缛节而产生的不合理碳排放。如美国、荷兰等国目前推行的行政文书削减制度,一方面能直接减少大量纸张的公共消费,另一方面还间接减少了纸张生产活动中的碳排放。同时,行政程序科学、简便、公开还可以方便行政相对人办事,节省因手续繁复而引起的不必要成本消耗,从低碳社会、低碳生活的全局意义讲,也节省了能源,减少了碳排放。迄今为止,我国在行政程序理念上强调的只是程序正当和程序理性,并未重视程序的科学、简便性。国务院2004年颁布的依法行政纲领性文件《全面推进依法行政实施纲要》提出的是“程序正当”的基本要求,即“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。”可见其立足点在于约束行政权的恣意行使,保护行政相对人的程序性权利,以实现程序正义。但是,这并未体现行政程序应当符合低碳的要求。为此,我国行政程序的未来改进至少可以从以下两个方面入手:(1)优化行政过程。世界经合组织成员国的规制优化经验表明,遵循行政运行的一般规律,通过优化规制过程,可以显著节约行政成本、提高规制效率,从而实现程序低碳的要求。具体优化途径如:实行以风险评估、风险管理、风险沟通为主的规制流程或“基于风险的规制”,实施规制政策目标管理与质量控制,推行规制影响评价制度等。目前,我国食品安全法、农产品质量安全法、突发事件应对法等部分法律已经采用了以风险评估、风险管理、风险沟通为主线的规制流程,但该规制流程的适用事务范围还有待进一步扩大,且对于规制影响评价等其他优化途径要加以充分运用。(2)扩大行政简易程序的适用。目前,我国只有行政处罚法、治安管理处罚法等少数法律规定了简易程序或当场作出行政处罚决定程序,且适用条件十分严格。根据程序低碳的要求,可以考虑在行政许可、行政奖励、行政复议等更多的领域实施行政简易程序,增加行政相对人同意等情形作为适用简易程序的选择性条件,并进一步优化、完善行政简易程序。

  3.行政行为的低碳方式。行政行为的低碳方式,即行政立法、行政决策与行政决定等在方式上要提出低碳化要求。这就要求各种具体行政行为的方式进行低碳化的改革。实际上,对于行政许可、行政执法检查、行政裁决、行政强制和行政处罚等各类行政行为,在行为方式上都有很大的节能减排空间,如推行网上许可审批、网上培训与指导、电子执法、电视电话工作会议等都是低碳化的方式。为此,还需要研究和创新更多节省能源、减少碳排放的行政行为方式,而这些都应当成为行政行为法的应有内容。

  4.行政行为的低碳化物质保障。行政行为正常运转是需要物质保障的。行政行为的物质保障,主要指行政行为正常运转需要的办公物品与办公环境。行政行为物质保障的低碳化,要求维持行政行为正常运转的公共物品与办公环境必须符合低碳标准。政府机构也是一个庞大的能源消耗实体,行政行为所需的物质有巨大的碳排量,极有加以控制的必要。如以美国联邦政府为例,仅就办公建筑和车辆这两项而言,它就有近50万幢建筑,超过60万辆汽车,每年政府采购达到5000亿美元。美国联邦政府仅2008年就消耗了超过245亿美元的电力和燃料。[41]美国总统奥巴马曾于2009108日发布第13514号总统令,[42]要求所有联邦机构在建立清洁能源经济中发挥领导作用,并就2020年前二氧化碳减排事项,向环境质量委员会主席和联邦管理和预算办公室主任提出详细实施计划。计划涉及该联邦机构所有或控制的资源直接产生的温室气体排放,联邦机构购买的电、热、气等直接产生的温室气体排放,以及虽非联邦机构所有或控制但与联邦机构活动有关的温室气体排放,如自动售货机供应链、邮递服务、联邦职员旅行与交通等。2010129日,根据各联邦机构自己设定的碳减排目标,美国联邦政府将于2020年在2008年的基础上直接减少28%的碳排放(如原油和建筑能耗),并且间接减少碳排放13%(如联邦职员通勤和办公垃圾处理)。如果实现这些目标,联邦政府可以减少能源用量646万亿焦耳的当量,相当于节约2.35亿桶原油,或者在道路上一年减少1700万辆汽车,也相当于到2020年减少能源开支累计总量达80亿~110亿美元。[43]在我国,公务活动同样涉及巨量的公共物品与设施使用,如目前党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆,每年公务用车消费支出1500亿元~2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车),每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。[44]这表明政府行政行为的物质消耗有非常大的节能减排潜力。如果厉行节约,杜绝浪费,使用节能产品、设备,就可以提高能源利用效率,并有力降低碳排放。行政行为的低碳化物质保障要求行政机关带头做到:建造和使用符合节能标准的办公建筑;节约使用土地、水、电、煤、气等能源;使用节能型空调、照明设备等各种公共设施;使用节能环保型交通工具并尽量减少公务用车;使用低碳化材料制成的制服、纸张等各种公务用品。同时,行政行为生态环境也应该实现低碳化,如实现办公垃圾的环保排放与回收,加强办公区域的绿化建设等。

  四、结语

  在人类已进入了由能源、气候与环境等各种风险所充斥的风险社会之时,研究政府应对气候变化的新型职能及其行政行为还仅仅只是一个开端。目前,无论在国际或国内范围都不能说我们已经有了适应低碳社会建设的行政法理论与制度,为此,行政法学仍任重道远,有待于更深入、系统的探讨研究。

【注释】 [1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,http://www.gov.en/20111h/content-1825838-7.htm,201162日访问。

[2]BP, BP Statistical Review of World Energy June 2010, London: BP p. 1. c.2010, p.43.

[3]政府间气候变化专门委员会:《气候变化2007:综合报告》,政府间气候变化专门委员会2f年版,第2页。

[4]See Derek S.Amdt, Molly 0. Baringer, and Michael R. Johnson, eds.State of the Climate in 2009, Bulletin of the American MeteorologicalSociety, Vol.91, No.7(2010)5.153.

[5]这里提到的“很可能”,被]PCC定义为90%以上的可能性。同前注[3],政府间气候变化专门委员会书,第39页。

[6]同上注,第65页。

[7]Copenhagen Accord(2009), http://unfccc.int/resource/docs/2009/copl5/eng/107.pdf,last visit on March 9, 2010.中国致信联合国气候变化秘书处表示批准此协议。参见刘泸:《中国正式批准哥本哈根协议》, http: //www. caijing. com. cn/2010 - 03-10/1103932 53. htm, 2010913日访问。

[8]Polly J. Ericksen, What Is the Vulnerability of a Food System to Global Environmental Change, Ecology and Society, Vol.13, No. 2(2008), p.14.

[9]See Boris Worm, et al.Rebuilding Global Fisheries, Science, Vol.325, No.5940(July 2009)pp. 578-585.

[10]See Higginson J, Muir CS, Determination of the Importance of Environmental Factors in Human Cancer: The Role of Epidemiology, Bulletin duCancer, Vol.64, No.3(1977)pp.365-384.

[11]See A. S. Fairbaim, D. D. Reid, Air Pollution and Other Local Factors in Respiratory Disease, British Journal of PreventiveSocial Medicine,Vol.12, No.2(1958), pp.94-103.

[12] Anthony Giddens, The Politics of Climate Change, CamhridgePolityPress, 2009, p.69.

[13] Elizabeth Fisher, The Rise of the Risk Commonwealth and the Challenge for Administrative Law, Public Law(Autumn 2003)pp.455-478.

[14][]凯斯·R·孙斯坦:《风险与理性—安全、法律及环境》,师帅译,中国政法大学出版社2005年版,“前言”第1页。

[15]参见[]汉斯·J·沃尔夫等:《行政法》第3卷,高家伟译,商务印书馆2007年版,“前言”第3页。

[16][]埃贝哈德·施密特-阿斯曼等著、乌尔海希·巴迪斯编选:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第53页。

[17]See Department of Trade and Industry, Department for Environment, Food and Rural Affairs, Energy White Paper: Our Energy Future-Creatinga Low Carbon Economy, Norwich: The Stationery Office, 2003, p.6.

[18]2050 Japan Low-Carbon Society Scenario Team, Japan Scenarios and Actions Towards Low-Carbon Societies(LCSs)June 2008, http://2050. nies. go.jp/maerial/2050-LCS-Seenarios-Actions-English-080715. pdf/, last visit on Oct. 18, 2010.

[19]2050 Japan Low-Carbon Society Scenario Team, A Dozen of Actions Towards Low-Carbon Societies(LCSs)May 2008, http: //2050.nies. go. jp/20080522-press/20080522-report-main. pdf/, last visit on Oct.18, 2010.

[20]参见尹晓亮:《日本构建低碳社会战略的依存基础、设计论证及践行特点》,《日本学刊》2010年第4期。

[21]See Council of the European , Council Adopts Climate-Energy Legislative Pack, Brussels, 6 April 2009, http: //www. consilium.europa.eu/uedocs/cms-data/does/pressdata/en/misc/107136.pdf/,last visit on Oct.18, 2010.

[22]See Massachusetts v. EPA, 549 U.S.497, 528-29(2007)

[23] Lisa P. Jackson, Seven Priorities for EPA's Future, http://blog.epa.gov/administrator/2010/01/12/seven-priorities-for-epas-future/,last visit on Sep. 18, 2010.

[24]文婧、王云:《哥本哈根会议前中美布局碳减排》,《经济参考报》20091127日第A02版。

[25]新华社:《温家宝:将不惜降GDP增速完成节能减排》,《华西都市报》2010915日第33版。《“十二五”规划纲要》确定的五年经济社会发展的主要目标中,国内生产总值为年均增长7%,低于“十一五”规划纲要中确定的国内生产总值年均增长7.5%的目标。

[26]参见《中华人民共和国节约能源法》第4条。

[27][]乌尔里希·贝克:《世界风险社会》,吴英姿、孙淑敏译,南京大学出版社2004年版,第191页。

[28]全球气候变暖的危险尽管看上去很可怕,但它们在日常生活中却不是有形的、直接的和可见的,人们因而会对此无动于衷。但等到它们变得严重和可见时,我们就不再有行动的余地了,因为到时一切都已经太晚了,这就是“吉登斯悖论”。同前注[12]Anthony Gid-dens书,第2页。

[29]South Korea Basic Act on Low Carhon, Green Growth(2010)Article 2.1

[30]See Karel Vasak, A 30-Year Stmggle: The Sustained Efforts to Give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights, UNESCOCourier, Vol. 30, No.11(1977)pp.29-32.

[31]参见[]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第181页。

[32]关于“自由法治国”和“社会法治国”的区分及阐释,参见[德]彼德·巴杜拉:《自由主义法治国与社会法治国中的行政法》,陈新民译,载陈新民:《公法学札记》,中国政法大学出版社2001年版,第92 109页。

[33]参见胡建森:《关于中国行政法上的合法性原则的探讨》,《中国法学》1998年第1期。

[34]德国学者乌多·迪·法比欧曾经提出“风险法治国”的概念,用以指称继形式法治国、实质法治国之后的风险社会背景中的法治国形态,在继承形式法治的工具论与实质法治的正义等诸价值外,风险法治国理论强调在间接民主之外的法律来源之动态性,Vgl. Udo DiFabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat: Zum Wandel der Dogmatik im offentlichen Recht, insbesondere am Beispiel der Arzneimitteluberwachung,Tubingen: Mohr Siebeck, 1994, 5.470 - 471;转引自陈宗忆:《国家的风险决策与风险决策监督—以建立“风险原则”为中心》,台湾大学2008年硕士学位论文,第73页。

[35]参见[]哈贝马斯:《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》,童世骏译,生活·读书·新知三联书店2003年版,第537页。

[36]See Louise Gray, Copenhagen Summit Is Last Chance to Save the Planet, Lord Stem, 2 Dec.2009, http: //www. telegraph. co. uk/earth/copen-hagen-climatechange-confe/6701307/Copenhagen-summit-is-last-chance-to-save-the-planet-Lord-Stem. html, last visit Oct.18,

[37]有学者研究指出,由于中国许多重要行业对煤炭和火电的依赖程度依然很高,现阶段通过改变能源结构减排的空间不大,而应该重视其他方面的节能减排努力。参见林伯强、姚昕、刘希颖:《节能和碳排放约束下的中国能源结构战略调整》,《中国社会科学》2010年第1期。

[38]See Philip Hampton, Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement, London: Her Majesty's Stationery Office, March2005, pp.115-120.

[39]See Better Regulation Task Force, Regulation Less Is More: Reducing Burdens, Improving Outcomes, London: Cabinet Office PublicationsPublicity Team, March 2005, p.3.

[40]See UK Department of Energy and Climate Change, UK Climate Change Sustainable Development Indicator: 2008 Greenhouse Gas Emissions,Final Figures, London: UK Department of Energy and Climate Change, February 2010, http:wwwdecc. gov. uk/assets/decc/statistics/climate-change/1-20100202104722-e-@ @-ghgnatstats.pdf,last visit on Oct.18, 2010.

[41]Washington, DC, White House Announces the Release of Federal Agency Strategic Sustainability Performance Plans, Outlines Commitment toAchieve Environmental and Energy Goals, September 9, 2010, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/09/09/white-house-announces-release-federal-agency-strategic-sustainability-pe,last visit on Sep.18, 2010

[42]Executive Order 13514: Executive Order on Federal Leadership in Environmental, Energy, and Economic Performance, Federal Register, Vol.74, No. 194(October 8, 2009)

[43]The White House Office of the Press Secretary, President Obama Sets Greenhouse Gas Emissions Reduction Target for Federal Operations, Jan-uary 29, 2010, http: //www. whitehouse. gov/the-press -office/president-obama-sets-greenhouse-gas - emissions-reduction-target-federaloperations, last visit on Sep.18, 2010.

[44]参见李欣欣:《打开公务用车消费灰箱》,《瞭望》2010年第1期。