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社会治理法的几个基本理论问题

作者:方世荣   点击量:310

社会治理法的几个基本理论问题

方世荣杨新元

《湖北警官学院学报》2016年第2

【摘要】 社会治理作为执政党新时期治国理政理念升华的标志性概念,使得探究社会治理法的调整对象,诠释社会治理法的性质、特征等成为该学科基础理论的攻坚任务之一。社会治理法无论是形式与内容都呈现出与行政法、民法等公法或私法不同的特征,其以社会治理关系为特定调整对象,并融合了公法与私法、“软法”与“硬法”的不同调整方法,需要厘定、界分和构建执政党领导、政府主导、社会协同、公众参与的地位、作用及其运行模式,形成科学完备的社会治理法学理论体系。

【中文关键词】 社会治理;社会治理法;调整对象

 

 随着中共十八届三中全会、四中全会的召开,社会治理成为新时期治国理政理念升华的标志性概念。同时,它又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在当代中国,社会治理实践现状、理论发展以及法治需求,对社会治理法的系统构建提出了迫切要求。而从我国目前的法学学科建设来看,社会治理法律体系及其理论研究尚是一个正在探索之中的范畴。明确完善社会治理法的相关概念及调整对象等基础理论,将为构建社会治理法律体系,完善其学科建设提供理论支撑。

  一、社会治理法的提出

  对于法学学科而言,社会治理法尚是一个正在探索之中的概念范畴。在当代中国,社会治理实践现状、理论发展以及法治需求,对社会治理法的系统构建已提出了要求,这主要源于以下几个方面:

  (一)社会治理内容的丰富化和集中化需要构建相适应的社会治理法律体系

  通常而言,社会治理是指处理各类社会事务、规范社会生活的整体社会建设活动。人类社会自诞生之日起,社会成员之间就有纷繁复杂的社会生活和各类社会事务。妥善处理这些社会事务,防范和化解社会矛盾,保障社会公平,维护各方的合法权益,最终构建有序、和谐的社会,既是国家的重要管理职能,也是全社会成员应有的责任,从而形成国家机关、社会组织和社会个体成员在处理社会事务中协作共治的局面。

  社会治理针对社会事务的处理,而社会事务的内涵丰富多样,同时它还是一个开放的概念,即其内容会随着一国政治、经济和社会的不断发展而发展,在不同历史时期也有不同的重点。在我国,加强社会治理、促进社会建设目前已被划分为一种与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等有区别的国家发展战略布局。党的十七大提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局;党的十八大则进一步提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局。{1}这一方面表明党和国家对社会建设的高度重视,另一方面则体现了社会建设具有相对的独立性。在这里,社会建设有所特指,即它针对的社会事务并不是泛指社会中发生的所有事项,而是“直接关系社会成员的基本民生和社会生活秩序事务”。这就是郑杭生教授所指出的:“狭义的社会发展建设和管理,则着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的发展、建设和管理。”{2}当然,社会建设与经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设也并非绝然不同的领域,相反,它们之间还有着相互交叉融合的关系,只是各自的重点有所不同,如社会建设包括社会基层组织在社会生活方面的自我管理,也需要公民积极广泛的参与,而这些从基层民主的角度讲,同时也属于政治建设的内容。

  社会治理涉及的社会事务内容丰富,范围广泛。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对社会治理工作作了整体部署{3},国家《“十二五”规划纲要》分别在第八篇“改善民生建立健全基本公共服务体系”和第九篇“标本兼治加强和创新社会管理”对社会治理作了系统规划,{4}从而确立了社会治理事务的基本范围,概括地讲,主要包括三大领域:

  1.有关公共服务领域的社会事务。社会建设的首要任务是为社会成员提供必要的公共服务,这是以公共资源作为主要支撑,为满足社会成员的基本需求而由国家和社会提供的公益性服务。其内容主要包括公共教育、公共医疗卫生、劳动就业、社会保障等事务。随着我国经济发展及社会转型,社会需求的不断增多和物质文化水平的不断提高,社会公共服务的提供是否充分和均等化,将直接影响社会公众的生存状况、生活质量和发展水平,关系到和谐社会的建设。

  2.有关社会矛盾预防与化解领域的社会事务。社会矛盾在社会生活中不可避免,随着我国经济、社会的发展和改革的深入,社会阶层和利益诉求的多元化,各种社会矛盾不断凸显,为了防范和化解矛盾,保障社会的和谐,建立完善社会矛盾的预防化解机制必然成为社会建设的重要事务。在这一领域,主要涉及人民调解、行政调解、司法调解、行政复议、行政裁决、仲裁和信访等大量社会事务的处理。

  3.有关公共安全保障领域的社会事务。社会秩序和公共安全是社会生活正常进行的基本保障,也是社会建设的重要内容。我国目前正处于社会体制转型期,受收入差距扩大,人口大规模流动,社会矛盾复杂多样以及自然灾害频发,国际犯罪活动对我国的冲击等因素的影响,社会公共安全问题逐渐凸显。对此,社会治理必须健全和完善公共安全体系,深入推进社会治安综合治理,切实保障国家安全及人民的生命财产安全。公共安全保障领域中的社会治理事务主要包括:食品安全、药品安全、生产安全、防灾减灾救灾、社会治安、网络信息安全、国家安全等事务。

  我国社会治理事务不断丰富、发展和集中,已逐步形成了一个相对稳定、范围确定的治理领域,各类社会事务都具有直接关系广大公民社会生活安定的共性,需要较系统的法律制度来加以全面规范。

  (二)社会治理方法的变革需要相应的法律制度加以确认

  我国对大量社会事务的处理,经历了一个从传统的政府单方管理到目前强调政府与社会共同协作治理的方法变革。社会治理方法的这一巨大变化,目前在法律制度上还未得到充分确认,因而也需要通过建构相应的法律制度来固化,以实现依法治理,这也对社会治理法的形成提出了迫切要求。

  随着我国社会、经济的不断发展和改革的不断深入,市场主体获得了独立的地位,社会组织发育较快,原有的社会格局发生了深刻变化。社会事务日益增多,社会利益更为多元,社会矛盾也显现出复杂化和多样化的形态,许多新情况、新问题不断显现。这种客观现实使得以往政府对社会单一管理的传统方式已不适应,社会事务管理在方式上有了变革的迫切要求。我国的社会建设一直受党和国家的高度重视,但最初只是从社会管理的角度作出的布署。2003年党的十六届三中全会在阐述科学发展观时就提出“社会建设和管理”问题;十六届四中全会提出了“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的明确任务;2013年十八届三中全会将过去的“社会管理”变为“社会治理”,提出要“创新社会治理体制”、“建立科学有效的社会治理体制”;2014年,十八届四中全会又进一步提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”和“增强全民法治观念,推进法治社会建设”的要求。从管理走向治理,是治国理政思路的一次重大创新发展,是社会治理模式和社会管理方法的变革,而提高社会治理法治化水平和推进法治社会建设,则需要社会治理的法律制度化,这就对社会治理法的形成和体系构建提出了要求。

  (三)传统分散的社会治理法律规范需要整合系统化

  过去社会治理法律规范散见于行政法、刑法、民法、社会法等各种法律规范之中,由于社会治理内容的复杂性和治理方法的多元性,社会治理法律规范并不能简单地归为某一传统的部门法。从实践来看,它实际上是多个部门法中的相关内容在各自发挥作用。这些不同的法律规范目前尚未有机地整合,也没有构成统一的社会治理法律规范体系,因而不能很好地适应社会治理法治化的要求。我国社会主义法律体系按照调整对象的不同基本可划分为七大部门法:宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。随着我国经济、社会的发展变革,党和国家提出了“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”{1},这一布局与现有部门法的划分并非一一对应的关系,其中任何一项建设,都需要七个部门法的相关内容共同配合加以调整规范。为此,从理论上将这些不同的法律规范加以提炼集中并在制度构造上整合形成为有机统一的“社会治理法”体系,有利于完整、系统地认识社会治理法,有利于用以集中、全面指导和规范社会治理活动,保障依法开展系统化的社会治理,满足社会建设的需要。我国法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的全面展开,将催生社会治理法律规范的系统化和完备化,逐步形成“社会治理法”这个新兴的、相对独立的法律制度体系。

  二、社会治理法的概念与特征

  对社会治理法这一新兴的概念进行准确定义,是探究社会治理法调整对象的基础。目前我国法学界对于社会治理法的概念仍呈现出莫衷一是的状态。有学者认为社会治理法治化是法治国家建设在社会治理领域的具体实践{5}。还有学者认为,社会治理法治化是指治理主体运用法治思维、法治方式,凭托国家良法(“硬法”)与乡规民约习俗(“软法”)构建结构严密、规范有序、协调运行的制度体系,优化自然、文化、社会、制度及人文环境资源配置,有效预防和化解社会冲突与社会风险,国家与社会良性互动、合作共治、“良法善治”,实现经济社会发展的“帕累托最优状态”及其过程{6}。我们认为,社会治理法是有关社会治理活动的各种法律规范之总和,它调整执政党、国家机关、社会组织以及公民等主体在社会治理活动中形成的各种社会关系,确立并实现各方在社会治理活动中的权利义务,以保障社会治理活动规范、有序开展,最终达成社会和谐的根本目标。

  社会治理法与其他传统划分的部门法相比,无论在形式上还是内容上都具有鲜明的特征。

  (一)社会治理法形式上的特征

  1.社会治理法没有统一的法典,在体系上由形式多样的法律规范构成。社会治理法由分散于宪法、法律、法规、规章中的社会治理法律规范共同组成,尚难以制定成为一部综合性的法典。社会治理法的体系包括:宪法的相关条款,如宪法有关教育事业、医疗卫生事业、福利保障、社会治安等社会建设内容的原则性规定;全国人大及其常委会制定的相关法律,如《教育法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《人口与计划生育法》、《治安管理处罚法》等;国务院制定的相关行政法规,如《社会救助暂行办法》、《工伤保险条例》等;相关的地方性法规,如《北京市食品安全条例》等。此外还有各种有关社会治理事务的自治条例、单行条例和大量行政规章。从现有的情况来看,社会治理法表现形式多样,这是由社会治理活动的广泛性、复杂性、开放性所决定的。因此,在未来社会治理法律体系的建设上,加强各类各层级法律规范的协调配合将是社会治理法建设的一个重点。

  2.社会治理法兼具了“软法”与“硬法”两种形态。著名公法学家罗豪才教授认为,“法律有硬法与软法两种基本表现形式,其中‘硬法’是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范,而‘软法’则指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。”{7}还有学者认为,法的实施通常需要“压制性资源”和“引导性资源”两种资源来加以保障。“压制性资源表现为系统化的强制、惩戒规范以及警察、法庭和监狱等外在暴力力量。引导性资源是法所内含的理想目标、价值追求、道德伦理、公序良俗、利益分配、人性化管理等内在感召力量。”{8}“硬法”的实施需要有条件地兼用这两类资源,特别是以压制性资源为底线保证,而“软法”的实施则要充分运用引导性资源。在社会治理过程中,政府通过行政命令、行政强制等多种“硬性”手段对社会进行管理,在这一过程中,社会治理法就需要压制性资源予以保障实施,表现为“硬法”形态;而在政府通过拓展行政合同、行政指导等“柔性”管理方式治理社会以及政府与社会公众合作共治的过程中,国家强制力已不再是保障社会治理法实施的决定性因素,引导性资源占据了主导地位,这一过程中的社会治理法就表现出“软法”形态。因此,社会治理法兼具有“硬法”与“软法”两种形态。

  (二)社会治理法内容上的特征

  1.社会治理法规范的是社会治理活动。社会治理法不同于其他部门法的首要表征,在于其功能是规范公共服务、化解社会矛盾、保障公共安全等。社会治理法所规范的社会治理活动,与民法所规范的民事活动、行政法所规范的行政活动等都有所区别,各类活动的范围不尽相同。

  民事活动是公民、法人等平等民事主体之间涉及财产、人身关系的活动,行政活动则是不平等主体,即行政主体与公民、法人或其他组织之间行使国家行政权力的活动。与民事活动的范围相比,社会治理活动与其有一部分重合,如社会组织和公民之间相互提供有偿的社会服务或进行民事调解等,这些活动遵循了民事活动平等自愿、等价有偿的原则,而其他的大量社会治理活动都不属于民事活动。与行政活动的范围相比,社会治理活动与行政活动重叠部分较多,如政府实施的社会管理和对社会的行政服务等。但是,它们又不完全相同,原因在于行政活动是行政机关实施的全方位的行政管理活动,范围上包括经济管理、政治管理、文化管理、社会管理等多个方面,而社会治理仅限于对社会事务的管理活动,不包括其他行政管理。不仅如此,社会治理活动还包含了社会自治管理,它既不是民事活动,也不属于政府的行政管理,而是社会组织和公民自身的组织管理,运用的是基层自治权利和社会权利,而非国家行政权力或民事权利。社会治理活动与其他活动在范围上的差异,凸显了社会治理法的特殊性,体现了社会治理法是任何单一的部门法都难以涵盖的。

  2.社会治理法以社会治理过程中的特定社会关系为调整对象。社会治理法的第二个重要特征,是它以社会治理过程中形成的特定的社会关系为调整对象。这种特定的社会关系,是各种社会治理主体在处理社会事务、开展公共服务、化解社会矛盾、保障公共安全等社会治理活动中形成的交错纵横的关系。社会生活的多样性和丰富性使这种关系的表现形式纷繁复杂,但共同点都是为了构建形成和谐社会。社会治理中的纵向关系,主要体现为执政党和政府在实施社会管理中自上而下所形成的领导关系、管理关系、服务关系、指导关系等。社会治理的横向关系,则体现为政府与社会公众在共同治理中形成的平等合作关系以及社会组织、公民之间的自我管理、自我服务关系等。社会治理过程中所形成的这一特定关系,与单一的横向民事关系和单一的纵向行政关系都有差别,这决定了社会治理法在调整对象上的特殊性。

  3.社会治理法的内容丰富并具有开放性。社会治理所针对的社会事务范围广阔,涉及公共服务保障、社会矛盾预防化解、公共安全保障等多个领域,内容覆盖了教育、卫生、医疗、劳动就业、社会保障、调解、仲裁、复议、诉讼、信访、食品药品安全、生产安全和防灾减灾救灾、网络信息安全、社会治安和国家安全等多个方面。这决定了社会治理法的内容丰富多样。同时,由于社会事务复杂多变,新情况、新问题不断出现,这就决定了社会治理法的内容不是封闭不变的,而应具有开放性和发展性,唯此才能及时适应社会的发展变化。我国目前正处于社会转型期,新型社会事务不断增加,社会问题也在不断凸显,这都要求社会治理法必须具有开放性。

  4.社会治理法融合了公法与私法、“软法”与“硬法”的不同调整方法。一般而言,“凡涉及公共权力、公共关系、公共利益和上下服从关系、管理关系、强制关系的法,即为公法;凡属个人利益、个人权利、自由选择、平权关系的法,即为私法。”{9}公法与私法由于调整的对象有区别,因而调整的方法也各有侧重。公法传统上以管理、服从、强制等为基本方法,随着民主行政、柔性管理等理念的提出,又拓展了行政合同、行政指导等非强制性的方法。私法则以协商合意、等价有偿等为基本方法。社会治理法兼具公法和私法的内容,从公法的属性上讲,社会治理法要规范政府对公民、法人或其他组织的社会管理职权职责、规范公共服务和公共安全保障等活动,这反映了公共权力、公共关系和公共利益。从私法的属性上讲,社会治理法也规范公民、法人或其他组织相互之间的社会治理活动,如提供有偿的社会服务、对社会纠纷的民事调解等,这又体现了私人之间的利益关系。社会治理法实际上是基于和谐社会建设的根本目标,以公法为主并吸收了一定私法内容的综合体。正由于社会治理法兼具公法与私法的内容,因而就融合了公法与私法的不同调整方法。

  在公法领域中,基于公法的调整对象为不平等主体之间的关系这一事实,“在国家权力控制的范围内,国家机关为了保证政务的有效推行和稳定的公法秩序,对地位不对等的社会成员必不可少地要使用强制力”{4},这体现了“硬法”的调整方式;而行政合同、行政指导等非强制性方法则意在不依靠国家强制力而使社会成员自己遵守或执法机关运用非强制性执法保障法的实施,这体现了“软法”的调整方式。在私法领域中,私法主要调整平等主体间的民商事关系,私法自治原则要求或允许平等主体间通过协商、合意等方式实现私法规则,这就成为“软法”存在和实施的合理基础及适宜条件。社会治理过程中,既需要国家强制力保障社会管理的稳定运行,又需要非国家强制力的方法手段促进社会公众与政府的协商合意、合作共治。在社会治理法律体系中,依托国家强制力实施的“硬法”与依靠非国家强制力保障的“软法”相辅相成,共同作为社会治理法的组成部分。因此,社会治理法同样含有“软法”与“硬法”的内容,即融合了“软法”与“硬法”的调整方法。

  三、社会治理法的调整对象

  (一)社会治理法调整社会治理关系

  法是社会关系的调整器,社会治理法同样要以一定范围的社会关系为调整对象。但这类社会关系有其特定性,它形成于社会治理领域,是各类社会治理主体在处理社会事务、实施社会治理的过程中相互形成的社会关系。这类社会关系可简称为“社会治理关系”。

  在我国,社会治理的主体范围广泛,包括执政党的组织、政府机关、各种社会组织以及公民等,各方主体在处理社会事务、开展公共服务、化解社会矛盾、保障公共安全的社会治理活动中,必然要发生治理行为相互的联系和交往,形成特定的领导关系、服务关系、管理关系、指导关系、合作关系和监督关系等。这些产生于社会治理过程中的社会关系就是社会治理关系。社会治理关系需要由社会治理法来加以调整规范,否则就可能只是任意、无序的状态,未能形成法定的权利义务内容,也不能由国家强制力来保障实现。社会治理法一旦对社会治理关系作出全面明确的规定或确认,形成为各主体之间应当具有的法定权利义务时,社会治理关系就成为具有法定权利义务内容、并由法的强制力来保障实现的社会治理法律关系。

  (二)社会治理关系的基本类型

  社会治理是一项十分复杂的社会活动,涉及的社会领域和社会事务广泛,实施治理的主体众多,治理的方式方法多样,因而在社会治理过程中将形成多种形式的社会治理关系。中共十八届三中全会《决定》提出改进社会治理方式,坚持系统治理,要求“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这从宏观上根据不同社会治理主体及其治理职能和方法,提出了我国社会治理关系的基本格局,以此作为标准,社会治理关系可以分为以下几种基本类型。

  1.执政党在社会治理中对其他主体的领导关系。执政党在社会治理中对政府、社会组织和全体公民具有领导地位,形成相互之间领导与被领导的关系。执政党要通过党委等组织机构,以政治领导、思想领导、组织领导和加强监督等方式,来组织、动员、协调和督促政府及全社会发挥各自的作用,共同开展社会治理活动。执政党对其他社会治理主体的领导关系具体体现为政治领导、思想领导、组织领导和党的监督等几个方面。党的政治领导和思想领导主要包括:执政党的组织即中央机关和部门、地方党委要制定社会治理的方针、政策或进行宏观政治决策,将马克思主义普遍原理和中国实际结合起来,提出现阶段符合我国国情的社会治理任务、目标和战略,并以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想来武装社会成员的头脑,通过思想政治工作、宣传教育等方式,提高全体人民坚持中国特色社会主义和贯彻执行党的路线、方针、政策的政治思想水平,提高法治素质、道德素质和科学文化素质,动员、组织、带领人民群众共同奋斗,完成党提出的各项社会治理任务。同时,党是按照党的纲领和章程,根据民主集中制原则,由党的中央、地方和基层组织把全体党员组织起来的统一整体,为了实现政治领导和思想领导,执政党要通过组织领导来提供保证,这包括在国家机关、社会团体、企事业单位、城市社区和农村基层建立党的组织,根据党管干部和党管人才的原则,培养、选拔、推荐或任命担任社会治理领导工作的干部和专门人才,发挥各级党组织的战斗堡垒作用,发挥广大党员的先锋模范作用,通过各级党组织和党员干部以及全体党员的工作,保证党的有关社会治理方针、政策和重大决策的贯彻实施。此外,加强监督也是执政党的重要领导方式和内容,党要通过组织机构对贯彻落实党的方针、政策、纪律和执行国家法律、法规等情况实施日常或专门性监督,对领导班子、党员干部和党员开展检查、考核,对违法违纪者执行党的纪律等。

  对于执政党与其他社会关系主体之间的领导关系,过去通常是从政治学角度作为一种政治关系来认识,在法学理论上很少涉及。我国实行全面推进依法治国,要求执政党必须依法执政,执政党及其组织也应当是重要的法律主体,具有法律意义上的权利义务和责任。这就应从法学角度来认识执政党的领导地位,将党对国家和社会的领导关系作为法的调整对象来认识,通过法律规定使领导关系法治化,形成为具有法定权利义务内容的法律关系。

  社会治理法对社会治理领域中党的领导关系加以调整,就是要通过立法明确社会治理实行“党委领导和政府主导”的领导体制,将执政党的组织在社会治理工作中的领导地位法律化、制度化,明确规定其在宏观决策、政治思想和宣传教育工作、组织人事工作和实施监督等方面的职权、职责和法律责任,规定执政党的组织、党员干部在遵守执行党的政策和国家法律、法规中的模范带头作用,并承担更严格的法律责任。

  2.政府在社会治理中对其他主体的主导关系。提供公共服务、加强社会管理是当代政府的一项重要职责,政府也掌握着重要的公共权力和充裕的公共资源,因而具有社会治理的主要职能,发挥着主导性作用。同时,由过去政府包揽所有社会事务的传统管理方式转变为与社会合作共治这一新的社会治理模式后,政府还有着吸收全社会力量参与社会治理的组织、引导职责。由此必然形成政府在社会治理过程中对其他主体的主导关系。这种主导关系主要表现为:

  (1)政府对社会公众的服务关系。公共服务是社会治理的主要内容,我国社会主义市场经济体制的建立,改变了传统的“全能型”政府管理,突出了政府的服务职能,要求政府积极为社会成员提供良好的基本公共服务,并保障公共服务的均等化,包括公共教育服务、公共就业服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务等方面,形成政府与社会公众之间特定的服务与被服务关系。这种服务关系是政府履行职责、社会公众由此受益的“提供服务与享有服务,予以保障或保护与获得保障或保护,授予利益与获得利益”{10}的关系模式。社会治理法要对这种服务关系实施调整,使政府的服务职责、履行方式以及社会公众的受益结果法律制度化,形成为双方的法定权利义务关系。

  (2)政府对其他社会治理主体的引导关系。政府对其他社会治理主体的引导关系,是政府在社会治理过程中与社会组织和公民之间产生的又一种特定社会关系。在传统的单一政府管理社会模式下,社会公众只是受管理的对象,治理理论的兴起和社会治理模式的变革,提升了社会公众的地位,要求充分发挥社会组织和公民参与社会治理的作用。社会公众参与社会治理,需要起主导作用的政府给予必要的组织和引导,由此形成双方的引导关系。这种引导关系不是行政命令或强制式的“硬性”支配,而是以教育、示范、倡导、指导、奖励、扶持等“柔性”手段来促进社会组织和公民参与社会服务和社会事务管理,双方关系具有平等性。社会治理法对这种社会关系加以调整,通常要规定政府对社会有实施正确引导的职责,而社会公众是否遵从、响应则享有自由选择的权利,或者遵从、响应后有权获得政府给予的奖励、政策扶持等利益。

  (3)政府对社会的管理关系。社会治理离不开必要的管理,政府一方面要调动全社会的积极性参与社会治理活动,一方面也必须就具体的社会事务对社会成员实施必要的管理,如在网络管理、社会治安等社会事务上,政府必须运用行政命令、行政许可、行政处罚、行政强制等方式,对特定对象实施管理,以维护必要的社会治理秩序,由此形成政府与其他社会主体的管理与被管理关系。管理关系不同于服务关系和引导关系,在基本特征上体现为双方地位的不对等,是政府作为管理者对社会成员自上而下的单方决定与服从关系,突显了政府的管理权力以及社会公众的服从义务。对此种关系加以法律调整,社会治理法要规定政府对规则的制定权、决定命令权、处罚权、强制权、检查监督权等管理权力,规定社会公众的配合义务、服从义务和法律责任等。当然,管理关系的确立并不表明政府管理权力的拥有和行使不受约束,法律在规定管理关系的同时,还需要规定政府管理权力的限度、行使范围、行使方式和程序、社会公众的监督权利以及救济途径,从而构成完整的社会管理权利义务体系。

  3.社会组织及公民对政府的合作参与关系。政府与社会的合作共治,是社会治理不同于传统社会管理的重要表征。社会治理使社会组织和广大公民以各种形式积极参与社会事务的管理,与政府的管理活动积极配合,良性互动,共同发挥治理作用。在这一过程中,将形成各种社会力量对政府的合作参与关系,社会治理法要对合作参与关系作出权利义务的规定。社会组织和广大公民对政府的合作参与关系主要体现为以下几种。

  (1)配合与协作关系。社会组织和广大公民对政府的配合与协作,是社会公众对政府管理实施的协助治理活动,体现的是一种双方平等合作关系。配合与协作主要方式如:社会组织或公民通过行政合同、行政协议等方式接受政府委托开展一定范围的社会服务或社会事务管理;村委会、居委会等基层自治组织协助基层政府办理本区域内的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安;公众配合行政机关开展社会治理的调查、检查以及举报、阻止违法行为等。

  (2)决策、决定的参与关系。社会公众参与社会治理的行政决策,是政府作出有关社会治理的决策或决定时,广泛听取社会组织和广大公民的意见和建议,确保决策、决定充分吸收民智,体现社会公众的意愿和利益诉求,保证决策内容的科学性、合理性和过程的正当性。社会公众参与社会治理的行政决策,必将形成与政府之间的参与关系,社会治理法要规定社会公众的参与权及其行使途径、依法有序参与的义务,同时要规定政府保障社会公众享有和行使参与权的相关职责等。

  (3)监督关系。对政府的社会治理工作实施监督,也是社会公众有效参与社会治理的一种重要方式。社会公众要通过批评、建议、检举、信访、控告等各种方式对政府的决策、决定及实施等工作开展监督,以督促政府合法、正确地行使和履行社会治理的职权职责。在此过程中,会形成社会公众对政府的监督与被监督关系,社会治理法也要对这一社会关系加以规范,明确规定社会公众的各种监督权利和政府接受监督的义务,并通过建立批评建议制度、举报制度、信访制度、申诉控告制度以及行政复议和行政诉讼制度等来保障这一权利义务关系的实现。

  4.社会组织及公民在社会治理中的自治管理关系。自治管理关系是社会组织及公民自身之间形成的自我管理关系。社会治理的目标是建立良好和谐的社会状态,这一方面需要政府加强对社会的管理,另一方面也需要在社会基层发挥各社会组织及广大公民的自我管理的积极作用,分担政府的治理任务,提升社会治理的效率,以实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

  社会组织及公民在社会治理中的自治管理,将形成社会组织与其内部成员、公民个体相互之间的自治管理关系,这类关系也是多样化的,从大的方面进行梳理,可分为以下基本类型:

  (1)社会组织及其内部成员之间的基层民主管理关系。社会组织及公民的自治管理关系首先表现为基层民主管理关系。民主管理是在地位和身份平等基础上通过讨论协商、投票表决等民主形式决定事项。在社会治理中,从社会组织及其内部成员之间的民主管理关系看,这种基层民主管理关系具体体现为:社会组织的内部成员通过民主选举的方式产生社会组织的领导管理机构、对社会组织内部重大事项实行民主决策和民主监督。如《村民委员会组织法》15条规定:“选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。”同时规定,凡涉及村民利益的重大事项,必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的重大事项,会前要向村民或村民代表公告,广泛征求意见;会后要及时公布表决结果;对决定事项的实施情况,要及时公布,自觉接受群众监督。

  (2)社会组织对其成员的内部管理关系。社会组织的领导管理机构在通过民主程序形成章程、规约或有关决策后,则要依据相关组织章程和决定对内部成员进行规范管理,如组织内部成员遵守组织章程和组织决定,实施相应的奖励、教育劝导及惩戒机制,从而形成社会组织对其成员的纵向内部管理关系。社会组织对其成员的这种内部管理关系,是政府对社会管理关系的补充和衔接。

  (3)社会组织对公民的服务关系。经济、社会的发展和转型带来了社会成员多元化的需求,由政府单方直接包揽公共产品的传统模式,已不能满足这种需要,政府能力的有限性难以承受这一重负,也不利于降低成本提高效益。因此,将部分政府“管不了、管不好”的公共服务职能交由适合的社会组织来承担已成为一种恰当的选择。由一定的社会组织来提供对社会的公共服务,必然会形成社会组织与公民之间的服务关系。这种服务关系又分为有偿服务关系和公益服务关系。有偿服务主要通过市场形式提供丰富多样的公共产品,所体现的是一种等价有偿的民事关系;而公益服务则是无偿的,其中包括政府通过购买社会组织的公共服务来实现对社会的行政服务职能,体现了政府公共服务的社会化;也包括社会公益组织基于社会援助等宗旨为一定社会群体提供无偿公共服务。

  (4)公民之间的互助关系。社会成员之间的互助,是经济人类学家卡尔·波朗尼提出的互惠、再分配和市场交换三种“社会整合模式”之一。这里的“互惠”就是一种广义的互助关系{11}。在社会治理中,公民之间的互助也是一种治理方式,是公民之间相互提供的社会服务。公民之间的互助如民间的志愿者服务、社区邻里安全的居民巡查、紧急危难情况的互助救援等。在这些互助活动过程中形成的关系,就是社会治理中公民之间的互助关系。互助关系主要是平等主体之间基于道德义务的相互关爱,但在法律上应当通过行政奖励、行政指导等方式来激励和支持,因而也应当纳入社会治理法的调整范围。

  (5)社会组织及公民之间的监督关系。社会治理必须建立有效的监督机制,它是对管理关系、服务关系等其他社会治理关系正常运行的重要保障。社会组织以及公民之间为了形成社会治理的有序状态,应当开展自我管理中的相互督促,由此形成相互之间的监督关系。如行业组织之间就公共服务产品质量、技术等实施的同业监督,公民之间对违法乱纪行为的举报,公民对社会组织的工作提出批评、建议等。

  鉴于社会治理法律体系的纷繁复杂性,社会治理法在调整社会治理关系时具有纵横交错的复杂多样性。在基本构造上,呈现出三个维度的形态:从治理活动的性质观察,主要分为两大治理关系:(1)执政党和政府代表一国政权与社会组织和公民之间形成的国家权力治理关系;(2)社会组织和公民自身之间所形成的社会权利治理关系。从治理活动的机制观察,在上述两大类治理关系中,无论是国家与社会之间还是社会组织与成员之间,都存在不对等地位的纵向关系和平等地位的横向关系。从治理活动的功能观察,在上述社会治理关系中,则包括了管理关系、服务关系、协作关系和监督关系。

  上述这些在社会治理过程中形成的关系,都是社会治理法的调整对象,需要通过完善相关立法来加以明确化、具体化,形成以权利义务为内容的社会治理法律体系,并反映出社会治理法内涵丰富、复杂交错、调整方法多样化的固有特性。

  【责任编校:江流】

【注释】 【作者简介】方世荣(1956—),男,安徽歙县人,法学博士,中南财经政法大学教授,中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心首席专家,研究方向为行政法学;杨新元(1989—),男,河南郑州人,中南财经政法大学博士研究生,中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心助理研究员,研究方向为社会治理法治。

  【基金项目】国家社会科学基金资助项目(14AZD138)。

【参考文献】 {1}胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[A].中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[C].北京:中央文献出版社,2014:7.

  {2}郑杭生.关于社会建设的内涵和外延——兼论当前中国社会建设的时代内容[J].学海,2008(4):7.

  {3}习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[A].中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[C].北京:中央文献出版社2014:535-540.

  {4}中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[M].北京:人民出版社,2011:88-111.

  {5}江必新,罗英.社会管理法治化三论[J].理论与改革,2012(1):127.

  {6}徐汉明.推进国家与社会管理法治化[J].法学,2014(11):14.

  {7}罗豪才,宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学,2006(2):4.

  {8}方世荣.论公法领域中“软法”实施的资源保障[J].法商研究,2013(3):13.

  {9}张文显.法理学[M].北京:法律出版社,2007(3):142.

  {10}袁曙宏,方世荣,黎军.行政法律关系研究[M].北京:中国法制出版社,1999:134.

  {11}施琳.经济人类学[M].北京:中央民族大学出版社,2002:26.