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地方治理的“在地化”与国家治理能力建设

作者:王锡锌   点击量:658


  改革的第一个方面是。县级主要领导按照在地化原则,主要从本地产生。
  改革的第二个方面是。应当按照辅助性原则,明确县级政府的主要角色和职能就是进行地方性事务的治理。
  改革的第三个方面是。既然授予县级政府县域治理主体的权责,必须同时配置与其权责相对应的财政能力。
  改革的第四个方面是。县级政府及其主要领导的绩效考核以及日常监督,应当主要由当地民众有效参与。
  一、国家治理中的权威与能力问题
  在大型国家的治理中,始终存在国家权威与国家能力的不匹配问题。马克斯?韦伯在考察中国传统政治时,曾注意这一现象。他指出,一方面,传统中国的政治支配是典型的家产制模式(Patrimonialism),也就是家天下,皇帝是帝国所有人与物的主人,所谓普天之下,莫非王土,作为帝国代表的皇帝拥有无限的权威。但另一方面,传统中国从未建立起有效的公共财政制度。因此,权威的有效落实缺乏必要的财政支持,权威对社会的渗透能力很难得到完整兑现,中央权力只能控制到县一级。与强大的中央权威形成反差的是,如何有效地实现中央对地方的控制与治理一直是传统中国政治的难题。
  这种情形在今日的国家治理当中,依然是一个突出问题。比如,王绍光与胡鞍钢在1993年发表的《中国国家能力报告》中,也发现国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所差别。他们指出,于一般人的印象而言,中国中央政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府,或者简言之,一个集权的政府。但这个印象己不适合于描述当今的中国政府。他们认为,在过去的几十年当中,中国政府的国家能力受到了极大的削弱。相应地,他们主张通过强化政府特别是中央政府的权力重建国家能力。
  但是,通过强化权威特别是中央政府的权威,并不一定能够实现国家能力的大幅跃升。迈克?曼将国家权力区分为两个层面:
  第一是专断性权利,即国家依自身意志单方面表达和行动的权力;第二是国家基础性权力,指国家在事实上有效贯彻实施其意志的权力。我们可以将前者称为表面权力,称后者为实际权力。依据这两种权力变量的不同组合,他提出了四种理想类型:第一种是弱表面权力弱实际权力,如中世纪西欧的封建制国家;第二种是强表面权力弱实际权力,如中华帝国、罗马帝国;第三种是弱表面权力强实际权力,如共和联邦制国家;第四种是强表面权力强实际权力,如专制集权国家。放到现实的国家治理背景中,似乎第四种理想类型做到了国家表面权力与实际权力的同步峰值,但是从历史空间跨度来看,由于这种双强实际上依赖于过高的维系成本,因而只是历史时空中昙花一现的短暂形态,如秦帝国。可持续的、可维系的国家能力,需要在国家表面权力与实际权力这两个约束变量之间取得最佳平衡。
  因此,在讨论国家治理体系和能力现代化时,必须意识到国家治理能力并不完全等于强化中央政府的权力,而必须通过合理界定中央权力的事项范围(定性)和中央权力的作用程度(定量)以及国家与社会、中央与地方关系的平衡点的把握(关系),求得复杂约束变量下的最大值。在保证国家具备必要的表面权力同时,更要保证国家的表面权力能够有效地通过对地方和社会渗透,转化为解决各种问题的能力。国家能力是中央统治力和地方自我管理能力的二次函数。
  二、国家治理体系与纵向分权
  这种国家表面权力与实际权力的关系,对于像中国这样的超大规模国家的治理而言,意味着纵向分权是一个比横向分权更为重要的问题。关于国家现代化,亨廷顿在《变化社会的政治秩序》一书中,将其分为三个阶段,他认为对一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个阶段是,现代化首先需要集中必要的权力以推动传统的社会和经济变革。接着的第二个阶段是在该体制中扩大权力主体,以吸收新近动员起来的参政团体,从而创立一个现代政制。在此后第三阶段,该政制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度。这一观察对转型过程中的国家社会与政治秩序的变动具有相当的针对性。在我国,如果说从新中国成立初期到改革开放,已逐渐完成了前两个阶段的任务,那现在我们面临的主要问题和挑战,更多是如何处理好集权与放权的关系问题。
  集权与放权包括横向与纵向维度。作为一个地域广阔、民族众多、区域发展十分不平衡的超大规模国家,由于国家管辖范围过大,情况复杂,自然需要统一与多样的结合。从分权的维度来看,有理由认为,相对于横向分权,至少在现代中国,纵向分权是一个更重要的命题。
  亚里士多德认为,大国采用直接民主政体具有更大难度,因为大国人口众多,地域广阔,达不到直接民主的基本条件。直接民主受到空间规模和人口规模的约束,近现代国家一般通过代议民主和联邦制来解决大国民主治理难题。新中国成立之始,联邦制也曾纳入考虑范围,但最终还是选择了中央集权的单一制国家结构。这一选择既是当时情势使然,也与历史上自秦汉以来的传统一脉相承。然而,在这种高度中央集权的表象背后,事实上一直存在某种程度的中央和地方分权。所谓天高皇帝远,在皇权力所不逮之处,地方官员和士绅阶层实际上共同承担了治理的任务。共和国建立之后的中央集权也在不断强调要发挥中央和地方的两个积极性。然而,这种表述为发挥两个积极性的分权模式,具有明显的非制度化特点,并且在实践中相当脆弱,带有很大的随意性和不确定性,不利于政制统一和稳定,也不利于国家实际治理能力改进。
  1982年《宪法》第一次在宪法层面上对中央和地方关系作出了规定。《宪法》第3条第4款规定:中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。虽被这一条款通常被理解为中央向地方的放权,但该条款的模糊性和政策性表明,中央或1982年《宪法》仍然拒斥了中央与地方关系的制度化规定。20世纪90年代的分税制改革虽然在纵向财权和事权的划分上进行了一些制度化的努力,但仍然没能完成中央和地方关系的制度化变革的任务。
  纵向分权的问题事关国家治理结构。如果说短期内通过宪法层面结构性改革,以促进中央与地方之间的纵向分权还存在一定困难的话,如何在现行的政制中通过开掘改革的存量空间,优化中央与地方关系的结构,已成为国家治理急需解决的命题。
  三、纵向治理结构中集权与放权的均衡
  对于超大规模国家而言,国家纵向治理结构必须考虑统一与多样性的均衡。这在本质上提出了合理界分中央权力与地方自主权的需求。对于那些真正具有全国性的统治性的事务,应该属于中央权力。如国防、外交、国家安全、战略利益、跨区域执法、基础设施建设和公共服务等,属于全国性的统治事务,毫无疑问应由中央政府统一拥有和行使权力,并通过有效的体制保证中央实际的权力行使。对于不同的地方基于本地实际情况而产生的一些地方性事务和管理性事务,应该由地方自主进行管理,从而做到统治集权,管理分权”“宏观集权,微观放权,实现集权与放权、统一与多样的平衡。
  但是在现实中,纵向关系中集权与放权存在多重错位。首先是权力范围的错位。比如,本来应该由中央统一管理的环境保护,中央虽然表面上拥有权力,并通过立法而进行权力意志的表达,但执法权却高度地方化,导致地方因为本地利益考虑而欠缺实施动力。同样,许多应该由地方根据不同需要和条件而加以地方化处理的事项,如中小学校车管理这样一些非常具体的微观事务,中央又通过立法、文件、政策等作出硬性规定,这样的表面权力自然很难在最后一公里落地,甚至出现政令不出中南海的尴尬。其次是权力作用量的错位。比如,在宪法上规定的中央统一领导原则,并不等于中央要一竿子插到底进行事无巨细的管理,而是可以通过宏观协调、财政转移支付等手段,进行间接的管控。第三是政府间关系的错位。从中央到地方的各个政府层级之间,缺乏明晰的纵向权责关系界定,故而在很大程度上,管理异化成各种上对下的文件、评估、考核,以及下对上的汇报、应付甚至弄虚作假。凡此种种,都导致国家表面权力与实际治理能力之间的失衡。
  国家纵向治理结构的现代化问题,在根本上需要认真对待地方性事务这一概念。我国宪法规定了中央统一领导,发挥地方积极性、主动性原则,但如果在法律上欠缺对地方性事务的明晰化,则无论是集权还是放权,都将缺失理性和逻辑基础。
  与此相关,还需要明确地方政府的概念和范围。从宪法规定看,我国共有五级政府,即中央、省级、地级市、县(区)、乡(镇)。中央之下,哪些算地方政府?从空间和人口规模意义上看,将地级市、县(区)、乡(镇)这三个层面的政府界定为地方政府比较合适——有一定的经济规模、人口规模、地理规模,但规模又不至于过大而失去经济、文化、社会、风土人情等地域共性。如果从这个意义上看,纵向治理结构层级主要为三级:中央负责全国性宏观事务统筹,省级政府负责区域内事务统筹,地方政府负责地方性事务的具体管理。前两个主体主要关注统一性,后者主要关注地方特色和多样性需求的满足。
  四、在地化辅助性原则应成为地方治理的主要原则
  在明确地方性事务和地方性政府的基础之上,我们可以进一步思考地方治理的基本原则问题。
  地方治理的第一原则应是在地化localization)原则。地方治理的一个显而易见的特点是,每一个地方都有与其他地方不尽相同的地方性,如经济资源、人文、民情、风俗等。故而,在地化原则要求,第一,对本地事务的治理,地方应有足够的制定规则、实施规则和进行监督的权力。换言之,治理地方事务的各种规则和指令,不是自上而下给出的,而是在本地生成的;第二,在地化要求地方主要官员应由地方产生,而不是通过自上而下任命,否则地方官员就很难真正心系地方;第三,地方治理的绩效评价和问责应主要在地方实现;第四,地方政府有足够的财政能力去自主完成地方性事务治理,提供地方公共服务。
  相较于中央或者省级对地方一刀切式的统一领导,让不同的地方进行在地化的管理至少具有以下优势:第一是可以充分安顿地方的多样性;第二是可以鼓励地方在治理领域的创新竞争——这种地方性的竞争在中国三十多年的经济改革进程中发挥了重大作用,甚至被认为是中国奇迹的秘密所在;第三是可以通过地方的不同试验,探索和发展最佳的治理模式和治理实践;第四是这种本地化的治理可以大幅度降低监督成本,更容易实现有效的监督。
  地方治理的第二原则应是辅助性subsidiarity)原则。辅助性原则在超大规模国家治理中一直是处理纵向治理结构关系的一项重要原则,如在美国和欧盟治理的制度实践中,很受关注。按照一些学者的理解,辅助性原则要求,中央政府对地方性政府应当仅限于一种支持性的角色,只有当地方性政府无力独自应对和处理地方事务时,中央政府才能采取支持和辅助。因此,辅助性原则的核心,其实在于界定中央(或者上级)控制与地方自主的序位关系,那就是地方自主优先,当且仅当地方面临治理不能或者治理失灵时,中央或上级才进行干预。
  不难发现,在地化原则凸显了国家治理中地方性政府进行微观管理的角色和功能,而辅助性原则赋予了中央政府进行宏观统治的权威。
  这两个原则的结合,可以更好地回应宏观统治和微观治理的需求,可以更好地促成统一性与多样性的平衡,而这正是超大规模国家治理的关键所在。
  将上述原则引入国家治理领域,完善纵向治理结构,不仅必要,而且在我国宪法上具有合宪性空间。所谓的在地化治理,从根本上来说,就是地方民众依据宪法和法律,自主管理地方事务,如同邓小平所说:把权力下放给基层人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主
  在地化治理与我国宪法所规定的根本政治制度具有内在契合性。《宪法》第2条规定:
  中华人民共和国的一切权力属于人民。
  人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
  人民依照法律的规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
  上述宪法规定包含了三个逻辑层次,第一,主权在民;第二,人民代表大会制;第三,人民通过多元化的途径和形式参与管理各类事务。我们可以将这种宪法上的制度安排概括为一体多元一体即人民代表大会制这一我国根本政治制度,解决的是国家权力的根本合法性问题;多元是指包括基层民主、参与民主、协商民主、党内民主等在内的多种形式的民主,解决的是人民主权在日常生活中具体行使的问题。毫无疑问,这种多元的民主治理技术更适合在微观层面上得到落实。这有助于形成一种地方治理的民主框架,将整个国家的民主合法性植根于每一个地方的民主合法性之上,不断充实国家的政治合法性根基。
  五、县域治理可成为在地化治理的突破口
  推进国家纵向治理结构的改进和地方的在地化治理,县域治理可以成为最好的突破口和改革平台。自秦一统中国、首创郡县制以来,县作为传统中国国家治理的基本政治单位历时两千余年,具有相当的稳定性。县域的空间、人口、经济等规模以及基本相同的文化习俗,使其具备了作为本地事务治理基本单位的必要条件。从当下现实看,县域在大国治理中具有基础性、压舱石的作用。郡县治而天下安,放到今天的国家治理中也是成立的。当下,在中国2800多个县(区)级区域,生活着约70%的总人口,拥有全国80%GDP总量,可以毫不夸张地说,县域治理是国家治理中最重要的一部分。县域治理的得失成败,决定了国家治理能力现代化的水准。在中国的国家治理中,县、乡作为有效治理的最后一公里的重要性正获得越来越多的共识。
  但与县域治理重要性形成反差的是,今天县域治理正遭遇极大困境。第一,县级政府的角色困惑。县级政府的角色到底是作为省、市政府向基层的权力延伸,还是地方民众的治理委托人和代表?从表面来看,县级政权通过本地代议制方式和责任制方式组织起来,因此是地方治理单位;但由于纵向权力结构当中上对下的管理控制权,县级政府事实上成为上级的代理人,其行为的目标、激励、考核、问责等,本质上都是自上而下展开。第二,由于前述角色困惑,带来了功能困惑。县级政府的主要功能是落实上级目标还是解决本地问题?第三,由于角色和功能困惑,又进一步带来了县级政府与当地民众之间关系的结构性紧张。比如,大量的群体性事件和社会冲突都发生在县一级,而冲突的发生和升级都源于当地民众对本地政府的不信任,转而通过各种集体行动方式,寻求来自更高层级政府的关注。第四,由于纵向权力结构中存在的权力和资源抽水机效应,县级政府可支配的财政资源相当有限,在经济发展欠发达的大多数县域,财力的约束限制了地方治理能力,加剧了民众对本地政府的不信任感和紧张关系。
  化解县域治理的当下难题,应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的突破口。在现有政制和宪法框架中,主要可以从四个方面着力推动县域治理的改革:改革的第一个方面是。县级主要领导按照在地化原则,主要从本地产生。长期以来,根据干部异地任职、公务员任职回避等法律和党内法规的规定,县级主要领导都实行异地任职。其出发点或可以理解,但从县域治理的需要来看,干部异地化导致县级领导对本地的隔离感,缺乏乡土情感,注重短期行为,缺失地方乡土共同体意识。改革的第二个方面是。应当按照辅助性原则,明确县级政府的主要角色和职能就是进行地方性事务的治理,只有当地方在面对本地问题出现能力不够时,省、市等上级政府才能进行干预和辅助。这同时也可以强化地方政府守土有责意识。改革的第三个方面是。既然授予县级政府县域治理主体的权责,必须同时配置与其权责相对应的财政能力。这就需要改革市一县关系,制止上对下管理中存在的资源抽水机效应,使县级政府有财权、有财力去匹配其地方治理功能。改革的第四个方面是。县级政府及其主要领导的绩效考核以及日常监督,应当主要由当地民众有效参与,改变硬性的上级考评、排名,并将结果作为官员晋升依据的做法。
  县域治理改革的目标,说到底,其实就是在地化的民主选举、民主管理、民主监督,以及纵向关系上辅助性原则的展开。在技术层面上,这是一个国家治理的的问题;但很显然,如果这个问题处理好了,将会为国家治理之提供更多的政治资源,进而可以增强国家宏观统治的权威。在这个意义上,微观治理将不仅为地方问题解决提供治理技术,也将为国家宏观统治提供更有效的实际权力。