您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

国家监察体制改革背景下检察权优化配置

作者:秦前红   点击量:834


出处:《理论视野》2018年第8期。

 

内容摘要:正在推行的国家监察体制改革使检察机关的职务犯罪侦查权的内容发生了变化调整,原有的构架平衡需要再行调整和完善。因此,应对国家监察体制改革背景下检察权的变化有一个正确、全面的认识,分析国家监察体制改革对检察权的影响,在此基础上探索对检察权实行优化配置的路径,以更好地完善我国检察权的配置。

关键词:监察体制;改革;检察权;优化配置

 

国家监察体制改革前,职务犯罪侦查权与批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权都是检察机关的核心职权。而监察体制改革把人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能转隶至监察委员会。这引起了检察权的重大变化,因而有必要对发生变化的检察权进行研究并对其优化配置提出合理构想,如此有助于推进检察体制改革,有助于完善检察权运行机制,有助于有力维护社会公平正义。

一、国家监察体制改革背景下检察权的定位和性质

在国家监察体制改革开始后,有学者认为职务犯罪侦查、预防这一直接对人的法律监督职能转隶,使得检察机关法律监督名不符实。[1]进而对检察机关是否仍保留“国家的法律监督机关”宪法地位这一问题产生了质疑。

(一)检察权的定位

检察权定位是从国家权力序列中对检察权的位阶作出框定,如资本主义国家一般采取立法权、司法权、行政权三权分立模式,而检察权不是第一位阶的权力,是从属于其他权力之下的权力,或从属于行政权,或从属于司法权。[2]而对于我国检察权定位的分析,由于“检察院作为一种专门的法律监督机关,乃由我国宪法创设,因此想要真正解释当前我国的检察制度,就要具体到中国特色的宪制结构中观察”[3]。在推行国家监察体制改革前,根据2004年修改的《宪法》第3条的规定,对检察权的定位是与行政权、审判权地位平等,互不隶属。

而推行国家监察体制改革后,根据新修改的《宪法》第3条第3款,我国“一府一委两院”体制正式形成,其中,政府是国家的行政机关,监察委员会是国家的监察机关,法院是国家的审判机关,检察机关是国家的法律监督机关。由此可知,我国检察权的定位没有发生改变,仍是处于人民代表大会之下,与行政权、监察权、审判权平行平列的一项独立的国家权力。我国检察权的这一定位对于平衡各种国家权力、保证国家权力有效运转和确保公正司法的实现等起着重要作用。

(二)检察权的性质

关于我国检察权的性质,不少学者从不同角度层面而有不同说法,主要有行政权、司法权、兼具行政权和司法权、法律监督权等。检察权从不同角度去看,的确具有不同的性质,即检察权的复合性。其实,大多学术和立法争论都是基于西方的三权分立学说和制度而产生,超越三权分立,把它确立为一项独立的国家权力和国家机关,就可以化解这种争论。[4]如我国实行以民主集中制为原则的新政体,就是超越三权分立政体的局限。所以,根据我国权力构架和《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,检察权的性质是法律监督权。而国家监察体制改革没有改变检察权作为法律监督权的性质,原因分析如下:

1.职务犯罪侦查权并非决定检察权性质的根本因素

有学者认为职务犯罪侦查权的划转会使得检察机关法律监督名不符实,从而改变检察权的根本属性,[5]这种观点其实是放大了职务犯罪侦查权在检察权体系中的地位。检察权是由多种权力共同构成,职务犯罪侦查权只是其中一部分,其他权力并不是依附职务犯罪侦查权而存在。一方面,从现代检察制度起源看,学术界公认其起源于中世纪法国的国王代理人制度和英国的陪审团制度,是以公诉制度的确立为前提,以检察官的设立为标志,检察官的主要作用是解释国王制定的法律,监督该法律在全国的实施,而犯罪是对法律最严重的破坏行为,所以检察官最直接的职能是追诉犯罪并监督对犯罪人的审判和判决执行的使命。[6]由此可见,伴随检察机关出现的是公诉权,而非职务犯罪侦查权。另一方面,检察机关的批准和决定逮捕权、诉讼监督权等其他权力是由法律直接赋予的,而不是由职务犯罪侦查权所派生。因此,推行国家监察体制改革后,职务犯罪侦查权发生变化,但该变化不能导致检察权的性质发生改变。

2.中国特色社会主义检察制度下的公诉权具有法律监督的特质

有些学者以“在刑事诉讼中,检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能,在中国刑事诉讼程序中失去了最低限度的程序公正的保障机制”为由,主张“废除检察机关的法律监督权”。[7]应看到,在中国特色社会主义检察制度中,检察机关对犯罪提起公诉,并不是以对犯罪嫌疑人的定罪和量刑作为根本追求,其主要目标是维护法律的统一正确行使,促使司法公平公正,正如习近平总书记所言,其最根本的价值追求在于“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在公诉权的行使过程中,是否提起公诉是对案件事实是否清楚、证据是否确实充分即案件整体质量的监督;非法证据排除等是对侦查活动、证据合法性有效性的监督;抗诉、纠正法院违法行为等是对审判活动的监督。由此可见,中国特色社会主义检察制度公诉权的丰富内涵赋予它最显著的特征就是其具有法律监督的性质。

3.检察机关履行的其他职责具有法律监督性质

除公诉权和职务犯罪侦查权外,我国法律还赋予了检察机关一些其他方面的权力。如对公安机关刑事立案、侦查活动进行监督,对审判机关诉讼活动进行监督,对行政执法活动进行监督,对刑罚执行监管活动监督等,这些职责都具有明显的法律监督性质。

二、国家监察体制改革对检察权影响之分析

国家监察体制改革将检察机关的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会,由此引起检察权一系列的变化和问题。

(一)检察权的权能结构发生调整

在监察体制改革前,检察权的权能结构普遍认为是由职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、诉讼活动监督权、其他职权五大类组成。[8]职务犯罪侦查权被认为是检察权的重要职权之一。一直以来,检察机关反腐败工作的成绩是巨大的,办理很多大案要案,社会影响颇大。同时,职务犯罪侦查权被认为是检察机关树立公信和履行其他职能的强有力后盾,是推进其他各项工作的重要武器。因此,职务犯罪侦查工作历来在整体检察工作中是处于重中之重的地位。而推行监察体制改革后,检察机关的职务犯罪侦查权的内容发生了变化与调整。

但也应看到,在全面推进依法治国的背景下,中央对法律监督越来越重视,赋予了检察机关行政违法行为监督、行政强制措施监督、提起公益诉讼等新的监督职能。同时,除监察体制改革外,检察改革正在进一步向纵深发展;近年推进的以审判为中心的刑事诉讼制度改革也对检察机关提出更高的要求。在这种新情形下,检察机关应处理好“减损”和“增益”的关系[9],直面改革的挑战,抓住改革的机遇,更多向公诉、逮捕、诉讼监督等业务倾斜,形成多头并举的工作局面,如检察机关大力推进提起公益诉讼工作,说明检察机关越来越重视民事行政检察工作。

由此可见,监察体制改革导致检察权的权能结构发生调整,原本在职务犯罪侦查权的重心将调整至民事行政检察监督权方面,民事行政检察监督权成为检察权重要内容之一。

(二)检察权的权威性来源发生变化

长期以来,学界和实务界都认为检察机关的现实权威很大程度源于职务犯罪侦查权,笔者也认为职务犯罪侦查权的内容调整后“检察院将缺少落实法律监督职权的重要手段,权与能的匹配成为未来的关键问题”[10]。这是因为根据现行法律规定,保障检察权行使的手段是偏柔性的,刚性不足的问题比较明显。除了立案监督、抗诉等个别事项有专门规定外,其他保障检察权行使的手段主要就是提出纠正违法意见和检察建议。但由于法律没有明确规定检察建议和纠正违法意见的法律效力,以及对方不接受的法律后果、制裁程序和责任追究程序等,所以违法情况最终能否得到纠正,要取决于被监督机关是否接受监督并主动履行。[11]

因此,在监察体制改革的背景下,在检察机关职务犯罪侦查权的内容发生变化的情况下,应通过增强检察建议、纠正违法行为等保障检察权运行手段的强制力,以保障检察权有效顺畅运行,确保检察权的现实权威性。

(三)亟需构建检察权与监察权的衔接机制

根据《监察法》第11条规定“对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。为保障监察委查办职务犯罪案件工作顺利进行,应尽快建立和完善检察权与监察权的衔接机制。一个是办案程序衔接,包括三方面内容:第一,检察机关对监察委移送审查起诉案件的退回补充调查或自行补充侦查;[12]第二,检察机关对于监察委案件证据的审查;[13]第三,监察委对犯罪嫌疑人采取留置措施的案件移送审查起诉后,检察机关采取刑事强制措施的衔接。对于第一、二点的衔接内容,可适用刑诉法中补充侦查程序与非法证据排除规定。[14]对于第三点,由于留置措施的特殊性,不属于刑事强制措施的内容,在刑诉法中并无相关规定,因此应对其进行探讨和构建(具体见后文)。

为体现《宪法》规定的“互相制约原则”, 检察权与监察权的衔接还应包括司法监督衔接:一是对监察委适用留置措施进行监督,因为“留置措施”是对被调查者的人身自由构成较长时间的限制,必须谦抑而慎重,对此可以参考刑事诉讼制度中的批准逮捕机制;[15]二是对监察委办案人员违法办案,实施刑讯逼供、非法拘禁等侵害公民权利、损害司法公正的犯罪纳入检察机关的侦查范围。[16]对于检察权与监察权的衔接与监督,应在法律层面作出明确规定,使监察权的运作在法律规定之下,使检察权的监督于法有据。

三、国家监察体制改革背景下检察权优化配置之构想

检察机关应当围绕调整后的职能,围绕法律监督这个关键点,按照坚持立足本国宪政体制以保证中国特色社会主义检察制度、坚持权力结构完整以充分发挥法律监督职能、坚持权力监督与制约以保障司法公正、坚持遵循司法规律以节约司法资源的原则,对检察权进行优化配置。

(一)检察权的分类及运行

推行监察体制改革后,有学者将检察权分为监督、审查、追诉三项基本内容,[17]认为如此分类符合法律授权、改革要求和检察机关的宪法定位。虽然此种分类已对监督进行了狭义的定义,但通常认为监督是检察机关的本身性质,是贯穿于检察所有职权的始终,而审查、追诉是检察机关具体权能方式,因而将监督与审查、追诉并列平行,一是容易引起误解,二是不够全面。因为检察权是一个完整的系统,内含各项功能不一的权力助力检察监督的实现,并且各项权力之间的联系是立体的,是一个动态的过程,是围绕法律监督主业,突出检察监督和司法办案两大工作主线展开的。正如张军检察长所言“法律监督要抓业务,就是要抓办案。要在办案中监督,在监督中办案”。[18]

因此,在推行监察体制改革的当下,根据检察权内容及其作用对象,可分为刑事检察监督权、民事检察监督权、行政检察监督权。[19]其中,刑事检察监督权主要包括批准和决定逮捕权、公诉权、刑事诉讼监督权;民事检察监督权主要包括民事诉讼监督权、提起民事公益诉讼权;行政检察监督权主要包括行政诉讼监督权、行政执法监督权、提起行政公益诉讼权。而贯穿每一项权能的手段性检察权主要是审查权、侦查权、调查权三大项。各项权能通过行使审查权、侦查权、调查权后必然产生司法产品,主要包括批准逮捕或决定逮捕、公诉、提出检察建议、纠正违法行为。具体如下图所示:

 

(二)检察权的优化

推行国家监察体制改革后,检察权发生了变化和调整,一些职权存在一些不完善的地方,亟需对其进行完善。

1.开展诉讼式审查逮捕工作

诉讼式审查逮捕工作是指改变以书面阅卷审查为主的传统办案模式,由检察机关召集侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护律师和其他诉讼参与人参与检察机关的审查逮捕程序,侦、辩双方就犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实、证据以及社会危险性等进行举证、质证和辩论,最后由检察官当场或者事后将批准逮捕或者不批准逮捕的决定告知侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护律师和其他诉讼参与人。对于审查逮捕的案件应当以开展诉讼式审查逮捕为原则,以不开展诉讼式审查逮捕为例外,即除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,犯罪嫌疑人、被害人是未成年人,诉讼式审查逮捕可能妨碍侦查及其他不应当开展诉讼式审查逮捕的案件外,都应当开展诉讼式审查逮捕。由于方式的改变和工作量的提升,应在时限上予以保障,办案期限由原来的7天增加为10天较为合理。

这种模式有利于检察机关更加全面了解案件情况,对羁押必要性和社会危险性的把握更加准确,从而做出合理判断,同时,也更能保障人权,加强对侦查权的制约。

2.完善监察委移送案件的逮捕机制

目前,《监察法》对监察委调查终结的涉嫌职务犯罪案件规定为“移送人民检察院依法审查、提起公诉”,而最高人民检察院对该类案件的逮捕程序尚未进行统一明确,由各地探索开展,各地的实际操作也不尽相同。因此,为了诉讼程序的严肃性,应由最高人民检察院制定专门规范性文件对监察委案件的衔接机制予以明确和统一。对该类案件的逮捕,有两种方式可以考虑。

一是移送审查后,进行审查逮捕。广东省检察机关当前是采取这种做法,[20]具体是:①监察委移送审查起诉时将证明犯罪嫌疑人社会危险性的相关证据材料一并移送;②犯罪嫌疑人已被留置的,检察机关在10日以内作出是否逮捕决定或采取其他强制措施的决定,犯罪嫌疑人未被留置的,检察机关应当在15日以内作出决定,重大、复杂案件不得超过20日;③检察机关宣布逮捕决定或采取其他强制措施决定的同时监察委解除留置措施,由公安机关执行逮捕。此种做法的优点是在案件办理中监察委与检察机关的衔接自然顺畅,步骤简单清晰。但是,采取这种做法时,案件在移送审查起诉时已进入刑事诉讼阶段,而犯罪嫌疑人仍处于留置阶段,在程序上衔接不够合理。

因此,可考虑在移送审查起诉时,对被留置的犯罪嫌疑人变更为刑事拘留措施,对此需明确几点:①由法律授予检察机关对该类案件决定刑事拘留的权力,或者对《刑事诉讼法》中检察机关对被采取取保候审、监视居住等强制措施犯罪嫌疑人的拘留权进行扩大解释,明确检察机关对该类案件决定刑事拘留的权力;②监察委移送审查起诉时,检察机关同时决定对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施,将犯罪嫌疑人交付公安机关执行;③明确审查逮捕由侦查监督部门行使,监察委移送审查起诉案件是由公诉部门办理,但侦监部门历来是审查逮捕部门,对把握适用逮捕措施的经验丰富,并且由侦监部门审查逮捕可以起到内部权力相互制约的作用;④在法律规定期限内作出逮捕决定或采取其他强制措施的决定。这一做法使该类案件的逮捕的法律关系更明晰、衔接程序更正当。目前《刑事诉讼法(修正草案)》的规定与此种观点基本一致,规定“对于监察机关采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留”。

3.完善不起诉案件的配套处罚措施

前些年,法国在其司法改革中规定了四种新的不起诉代替措施,即罚金、没收犯罪工具和犯罪所得、吊销驾驶执照或狩猎许可证、无报酬的公益劳动等。[21]这种做法值得借鉴,因为免予刑罚不意味着完全不需要处罚,一些案件不起诉后应当给予一定非刑罚的处罚措施,才能更好地体现对犯罪行为的惩罚和教育功能。随着案件量逐步提升,不起诉作为案件终结的一种方式,将来可能会被更多地运用,应对其配套处罚措施进行完善。

对此,建议法律授予检察机关一定程度的处罚权,在做出不起诉决定后,结合案件实际,对犯罪嫌疑人给予缴纳罚金(罚金不是刑罚所独有的惩罚措施)、强制参加公益劳动、赔礼道歉等处罚措施。案件范围主要限定在犯罪事实清楚、证据确实充分的案件,一种是《刑事诉讼法》第15条第1款规定的情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的不起诉案件;另一种是《刑事诉讼法》第173条第2款规定的酌定不起诉情形,即犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的不起诉案件;另外,对被害人已经通过民事诉讼、刑事和解等方式获取赔偿的不起诉案件,一般不宜适用罚金措施,但可以适用强制参加公益劳动等措施。对适用强制参加公益劳动措施的,建议委托社会公益组织执行。如果被害人不服不起诉决定而提起自诉的,处罚应暂缓执行;如果因提起自诉,法院做出判决,需进行刑罚的,对已执行的那部分处罚措施应予以相应扣抵。

4.强化引导侦查权

在司法实践中,存在一些案件在侦查阶段获得的证据不能满足公诉需求,导致退回补充侦查,但由于时间跨度、侦查人员积极性等问题,补充证据的效果不甚理想。近年来,检察机关积极推进提前介入、引导侦查工作,着力破解该难题,但是多数地区的提前介入工作主要由侦查监督部门负责,公诉部门参与较少。对此,建议:一是强化检察机关内部协作,由侦查监督、公诉部门共同参与,协作配合,强化引导侦查的力量;二是坚持引导而不干预原则,公诉部门的引导侦查行为应主要围绕证据开展,在证据的补充、补强和固定方面提出意见建议;三是赋予引导侦查意见建议适当的强制力,规定如果侦查人员对引导侦查意见建议视而不见,怠于履行职务,导致有关证据无法收集的,应追究其有关责任。

5.完善公益诉讼制度

我国经过部分地区的试点,于2017年7月在全国范围铺开检察机关提起公益诉讼制度,并且以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。但目前该项制度存在法律规定不完善、具体工作的法律依据不足、范围有限等问题。

对此,建议:一是及时将公益诉讼试点工作方案和实施办法的有关内容转化为法律规定,为检察机关开展具体工作提供正式法律依据和构建完整程序。二是完善调查权。虽然《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察机关向行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料的权力,但没有明确抵制调查、不如实提供证据材料等行为的法律后果。因此,应规定拒绝提供相关证据材料的对象单位在诉讼中将承担不利后果或败诉风险。三是适当扩大行政公益诉讼的范围。对民事公益诉讼来说,应遵循民事诉讼原则,严格限制,避免过多干预;对行政公益诉讼来说,由于对象的特殊性,为进一步完善对行政权的监督制约,可以适当扩大范围,如将行业市场垄断、重要公共基础设施建设等领域也纳入行政公益诉讼的范围。

6.完善检察建议和纠正违法行为的后续措施

由于大部分检察建议[22]和纠正违法行为存在后续措施缺乏或不健全的问题,导致这两种监督权力刚性不足,能否最终实现监督效果,还要看对象单位是否接受并进行整改,如果对象单位拒不接受,检察机关缺乏有效的后续措施进行督促,最后可能导致这两种权力流于形式。

因此,建议予以完善:一是构建“监督之诉”。如果对象单位拒不纠正整改的,检察机关可以通过诉讼的途径,向法院提起诉讼,由检察机关与对象单位提供相关证据,展开辩论,最后由法院判决要求执行或判决相关法律文书无效。二是赋予检察机关提请行政问责权。通过法律或规范性文件,建立检察机关提请行政问责工作机制。如果对象单位拒不纠正整改的,检察机关可以向政府或有关部门提请对该单位人员进行行政问责。政府或有关部门收到提请后,必须启动行政问责程序,经过调查,作出结论,并将最后结果函复检察机关。

7.调整检察机关职务犯罪侦查权

为加大对司法腐败的打击力度,更好地维护司法公正,应对检察机关原有的诉讼活动中司法工作人员职务犯罪的立案侦查权予以保留,对检察机关职务犯罪侦查权的范围和内容进行调整。

调整后的检察机关职务犯罪侦查权的范围主要包括三方面:一是侦查机关、审判机关、刑事执行机关的司法工作人员在履行诉讼职能中发生的职务犯罪行为,如利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利以及民主权利的犯罪行为,在监狱和看守所发生的与刑罚执行有关的职务犯罪行为,枉法裁判行为等。二是监察委内部发生的职务犯罪行为。《宪法》第127条第2款规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”。《监察法》第66条规定监察机关工作人员构成犯罪的应依法追究刑事责任。但对于监察机关工作人员涉嫌职务犯罪由谁侦查并未明确,如果由监察委自行侦查则存在自体侦查的不足,因此将监察机关工作人员涉嫌职务犯罪的交由检察机关侦查,这样能够起到良好的制约作用。[23]三是对于其他需要由检察机关直接受理的案件。《刑事诉讼法(修正草案)》第19条第2款规定“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”,应对该项规定的案件范围、程序等内容进行明确,如公安机关应当立案而始终拒绝立案的案件、公安机关违法侦查致侦查结果无效的案件等可由检察机关直接立案侦查。

对此建议的理由:一是有其他国家司法实践作参考。其他一些国家的职务犯罪侦查权也不是由单一的机构行使,如美国的联邦调查局和检察机关都享有职务犯罪侦查权,并且1978年美国的《政府道德法》正式确立了独立检察官制度[24]对高级官员进行调查。二是有一定法律规定作支撑。《刑事诉讼法(修正草案)》第19条第2款对检察机关侦查权的内容进行了调整,《人民检察院组织法(修改草案)》规定“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”,如这二法经人大审议后能通过则为调整检察机关职务犯罪侦查权提供了法律支撑。三是司法人员职务犯罪案件交由检察机关查办条件更为便利,有利于节约司法资源。检察机关直接参与刑事诉讼,对各个诉讼环节进行监督,因此,对发生在诉讼过程中的职务犯罪行为,检察机关更加熟悉,也更便于发现和侦查。监察委内部发生的职务犯罪案件交由检察机关侦查则更能体现权力的制衡制约,避免权力被滥用。四是司法人员职务犯罪案件交由检察机关查办有利于增强诉讼监督的刚性,有利于纠正司法不当行为。五是建立对司法人员腐败的双重管辖机制,能够加强力量,加大司法腐败惩治力度,更加有利于维护司法公正。

8.制定《人民检察院法律监督法》

黑格尔在《法哲学原理》中主张“法律规定得愈明确,其条文就愈容易切实地施行”。但是长期以来,法律对检察权的授予散落在《刑法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《检察官法》等规定之中,没有专门的法律对检察权进行梳理和规范,这不利于检察机关履行法律监督职责。自1994年以来就有检察工作者和学者建言要制定《人民检察院法律监督法》以规范检察机关全面履行法律监督职能。[25]随着监察体制改革深入推进,在十三届全国人大一次会议期间,有人大代表如全国人大代表、广东省人大常委会副主任王学成,全国人大代表、民建上海市委副主委、民建上海社会科学院院长张兆安,全国人大代表、重庆市检察院检察长贺恒扬等提出要尽快制定一部统一的《人民检察院法律监督法》,进一步明确检察机关开展法律监督的程序、手段以及配套制度等。

建议尽快出台《人民检察院法律监督法》对检察权进行全面的梳理、明确和规范,以一定程度缓解学界对检察权的纷争和异议,解决开展实际工作中遇到的法律规定不明确、依据不足等问题,同时也避免在创新探索工作中出现权力不当扩张的情况。一是再次以法律的形式明确检察权的法律监督属性,最大限度解决理论争议,坚持中国特色社会主义法律制度体系。二是对《检察官法》《人民检察院组织法》以及散落于其他法律中的检察权能进行梳理,予以统一、明确和规范。三是对公益诉讼等新赋予的权力进行完善和规范。四是对有关违法行为调查权、检察建议权等法律规定比较模糊的权力进行补充完善。五是明确行政检察权的内容,把行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为等行政司法活动,以及将检察机关对一般行政规范性文件的审查监督权纳入行政检察监督的范围[26]。

四、结语

对检察机关来说,监察体制改革既是挑战也是机遇,除了要解决职务犯罪侦查权进行调整所带来的困境,也迫使检察机关对检察权进行重新审视。由于我国的权力构架和宪法赋予检察权的内涵与国外不同,检察机关的历史底蕴和历史传统与发达国家相比底子较薄,经历了特殊的起落波折,并且现行的法律对检察权的规定都比较笼统、不全面,导致我国检察权的周延边界较为模糊。因此,迫切需要对现有检察权进行梳理完善,紧扣刑事检察监督、民事检察监督和行政检察监督三大主要内容,着力优化各项权能配置,在将来的检察工作中找准发展方向,聚焦主业,履行法律监督职责,更好地维护国家法律的统一实施,保障司法公正。

 

注释:

* 本文系广东省人民检察院检察理论研究课题。课题组负责人为秦前红、王天鸿,课题组成员有江祖雄(广东省茂名市人民检察院法律政策研究室主任)、陈彩华(广东省茂名市人民检察院法律政策研究室科员)。

[1] 微信公众号“刑事正义”:《保留检察机关对司法人员职务犯罪的侦查权|商榷——反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点》,2017年5月10日。

[2] 如法国的检察权附设于行政权之下,德国的检察权则附设于法院。姚石京,谢如程:《“司法拆分论”与我国的检察权配置》,中国法学会检察学研究会检察基础理论专业委员会成立大会暨首届中国检察基础理论论坛,2011年1月15日。

[3] 秦前红,《全面深化改革背景下检察机关的宪法定位》,载于《中国法律评论》,2017年第5期。

[4] 张智辉主编,《检察权优化配置研究》,中国检察出版社,2014年4月第一版,第28页。

[5] 微信公众号“刑事正义”:《保留检察机关对司法人员职务犯罪的侦查权|商榷——反贪转隶和司法改革背景下检察权重构及改革重点》,2017年5月10日。

[6] 朱孝清、张智辉,《检察学》,中国检察出版社,2010年第1版,第181页。

[7] 郝银钟,《检察权质疑》,载于《中国人民大学学报》,1999年第3期。

[8] 孙谦主编,《中国特色社会主义检察制度》,中国检察出版社2009年版,第223-224页。

[9] 秦前红,《全面深化改革背景下检察机关的宪法定位》,载于《中国法律评论》,2017年第5期。“减损”是监察体制改革后,原来属于检察院的职务犯罪侦查权转移至监察委员会。“增益”包括建立检察机关提起公益诉讼制度、检察机关对行政权的监督等。

[10] 秦前红,《全面深化改革背景下检察机关的宪法定位》,载于《中国法律评论》,2017年第5期。

[11] 以立案监督为例,《刑事诉讼法》第111条规定“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案”。但这一规定在司法实践中还是缺乏强制性约束力,检察机关通知立案后公安机关不立案的情况大量存在。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第560条规定“公安机关在收到通知立案书和通知撤销案件书超过十五日不予立案或者既不提出复议、复核也不撤销案件的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不纠正的,报上一级人民检察院协商同级公安机关处理”,但也未能有效转变公安机关存在检察机关通知立案后仍不立案的情况。由此可看出其监督手段的刚性不足,刑事诉讼法明确规定的问题有可能还要靠上级的协商沟通才能继续推进,更不用说其他检察建议、纠正违法意见等监督手段。

[12] 《监察法》第47条第3款,对于监察委移送审查起诉的案件,“人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件,应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。”

[13] 《监察法》第33条:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”

[14] 中国政法大学樊崇义教授认为监察委调查权的属性有三:监督属性、行政属性、司法属性,司法属性决定了在法律上监察委对职务犯罪的调查本质上等同于刑事诉讼中的侦查,如此便可适用刑事诉讼中对证据的裁判原则。樊崇义,《全面建构刑诉法与监察法的衔接机制》,微信公众号“中国法律职业观察网”,2018年5月15日。

[15] 李红勃,《迈向监察委员会:权力监督中国模式的法治化转型》,载于《法学评论》,2017年第3期。

[16] 樊崇义,《全面建构刑诉法与监察法的衔接机制》,微信公众号“中国法律职业观察网”,2018年5月15日。

[17] 该观点指出,监督是通过纠正行政机关和司法机关的行政违法和诉讼违法行为,保证执法和司法活动严格依法进行(同时明确此处所指监督是狭义的检察监督仅,指诉讼监督以及新增的对行政权的监督等监督职能);审查是发挥检察机关上承侦查、下接审判的居中把关作用,防止警察滥权和法官恣意,保证刑事司法活动严格依法进行;追诉则是检察机关通过提起诉讼的方式,监督公民和组织自觉守法,促进法效力的实现。敬大力,《关于检察机关职责问题的再认识》,载于《人民检察》,2017年第11期。

[18] 张军,于2018年6月7日在黑龙江调研期间主持召开的内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江四省区检察长座谈会上的讲话。

[19]检察机关行使的职权主要在刑事、民事和行政三大领域,随着司法改革的推进,检察机关的监督职能得到了进一步拓展和完善,特别是十八届四中全会《决定》明确提出要探索建立检察机关在履职中发现行政机关违法行使职权、不行使职权的督促纠正机制,探索建立检察机关提起公益诉讼制度等,民事、行政领域的新职权已经超出了“诉讼监督权”的范畴,因此使用“检察监督权”概念进行概括会更加合理。同时,“刑事检察监督权”的概念也能较好地承载批准逮捕权、刑事公诉权等刑事领域的检察权。

[20] 《广东省检察机关与监察委员会办理职务犯罪案件衔接办法(试行)》,2018年2月2日印发。

[21] 蒋伟亮、张先昌主编,《国家权力结构中的检察监督》,中国检察出版社,2007年11月第一版,第196页。

[22] 有的检察建议明确规定收到检察建议的单位必须给予检察机关相应回应,如再审检察建议,根据《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第七条第二款的规定,人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。但大多数检察建议存在缺乏后续措施、监督刚性不足的问题。

[23] 陈光中,《<监察法>是党规转向国法的重要变化》,载于《人民日报海外版海外网》,2018年3月22日。

[24] 美国的独立检察官制度最早是在1973年尼克松的“水门事件”中被运用,1978年《政府道德法》正式确立,最近一次被启用是独立检察官斯塔尔调查克林顿绯闻案。

[25] 详细内容见王祺国,《应当立一部法律监督法》,载于《人民检察》,1994年10月;陈云龙,《法律监督缺乏统一立法弊端多》,载于《检察日报》,2010年3月8日第7版;岳德亮、黄深钢,《制定法律监督法让检察机关敢监督会监督》,载于《中国人大》,2010年7月;张雪樵,《法律监督法的基本架构设想》,载于《人民检察》,2011年5月;敬大力,《制定检察监督法 完善法治监督体系》,载于《法制日报》,2015年3月14日第五版等。也有主张比照《监察法》,出台一部检察领域综合性的基本法《检察法》,见《应尽快出台检察法》,《民主与法治网》,2018年6月15日。

[26] 秦前红,《两种“法律监督”概念的分野与行政检察监督之归位》,载于《东方法学》,2018年第1期。