您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

党政机构合署合并改革的若干问题研究

作者:秦前红   点击量:537



出处:《华东政法大学学报》2018年第4期

 

摘要:党政机构的统筹设置是新时期机构改革的发展方向,但目前学界对党政机构合署合并的研究尚显匮乏,且行政学、管理学的研究居多,法学方面的研究极少。在整理学界研究成果的基础上,就改革中存在的一些问题展开探讨,如改革对象的界定,党政关系的变化,党内法规的影响,改革后机构内部关系的处理,内部领导机构和领导制度的协调,机构上下级之间、同级之间的关系处理等。

关键词:机构改革   党政关系   合署办公   合并设立

 

一、党政机构合署合并问题的研究现状

(一)当前研究的特点

由于党政机构改革与我国的党政体制息息相关,国外鲜有党政机构合署合并的案例,相关的研究多见于国内学术界。目前这类研究呈现出几个特点。

第一,与政府大部制改革相比,党政机构合署合并的相关研究偏少。由于近年来我国的机构改革主要是政府的大部制改革,相关的学术研究便较为注重这一点。笔者借助中国知网对登载在核心期刊、CSSCI期刊上的论文进行检索,截至2018年4月12日,以“大部制改革”为关键词可找到282条结果,以“合署办公”为关键词只能寻得60条结果(其中不乏党政机构以外的合署办公研究)。

第二,在具体研究内容上学界专注于党政机构的合署办公,党政机构合并的学术文章几乎没有。以“机构合并”为关键词未能找到任何有关党政机构合并的文章。

第三,在研究学科上学界多从行政学、管理学或政治学角度进行分析,鲜见以法学的角度展开研究。下文提到的诸多学术成果,其研究者多为行政管理、政治学出身,而法学学者的研究寥寥无几。在检索论文时,笔者发现以“大部制改革”为关键词的结果中,学科为“行政学及国家行政管理”的结果有197条,学科为“中国政治与国际政治”的有27条,学科为“行政法及地方法制”的只有6条。这是因为改革主要牵涉政府体制与政治制度,改革的目的是优化机构运行秩序,改善党的领导,故而政治学、管理学的研究较占优势。

(二)研究成果综述

对于党政机构合署,学者多以两个典型案例切入展开研究。其一是纪检监察机关的合署办公。学者徐理响以此为例,对合署办公的概念,合署之于党政关系和国家治理体系的意义等方面展开探讨,认为合署办公避免了权力运行中的功能冲突和相互推诿现象,有利于精简机构;他强调合署不等于党政不分,反而优化了党政关系,但也指出若处理不好党政两者的关系,有可能会出现新型的“党政不分、以党代政问题”。[1]翟志勇教授认为,纪检机关同监察委员会合署办公,将使党的个别部门以合署办公的方式变相进入到宪法正文中,成为国家机构,进而使党的领导法权结构化并与人民主权的法权结构相衔接,这种合署体制将重塑八二宪法中的宪制结构。[2]而批评者则多认为这种合署模式存在党政不分、以党代政之嫌,梅丽红认为将党的纪委与政府的行政监察机关相并列,从体制上看对纪委是一种降级[3],魏志荣、李先涛认为合署后监察机关的独立性受限[4],白皓、杨强强认为这种模式宜定性为过渡性制度,将来应与其他国家机关一样转变为党委领导体制[5]。

另一案例是顺德党政机构合署办公改革,在改革之初,顺德区委曾邀请国家行政学院的专家组成课题组,对顺德改革进行研究,课题组成员许耀桐教授发表多篇文章对之进行评述,认为顺德改革“石破天惊”,实现了党政同心共治的新型管理模式,并构成了政治体制改革的突破口,他指出顺德改革具有双重目的,即加强党的领导和政府的政务管理职能。[6]中山大学的课题组成员黄冬娅、陈川慜对顺德改革运行进行跟踪研究,认为改革在职能职责调整、上下级对接协调、事权划分等方面存在一定的缺陷[7]。肖滨、郭明认为顺德的改革实质上是治权结构的有限重构,处于“产权改革”与“政权改革”之间,为破除社会转型的体制性障碍提供示范。[8]张瑞认为区县一级的主要任务是执行上级机关的指示要求,直接面对群众做实际具体工作,党政机关没必要分设,党政合一更有利于提高效率。[9]批评者刘洁、竺乾威认为顺德改革加强了党的行政化色彩,忽略了党政两大部门功能上的根本不同,指出党对行政的管理应该从直接的管理转向间接的管理。[10]

在理论构架上,学者傅金鹏将党政合署分为一般形态和大部门式形态。前者是指对工作性质高度相似、联系密切的党政部门进行合署,合署后的部门不庞大也有利于开展工作,如纪委和监察部门的工作对象大部分是党员干部;大部门式形态下,合署的党政机构在职能上有一定的相关性,或同属一个较宽泛的业务领域,合署后的机构既具有一般形态的特点,还可以统筹党政双方的机构设置。傅以后者来归类顺德的党政机构合署改革。[11]

原因分析方面,党政机构之所以存在职能相近、交叉关联的状况,学者普遍认为其与党政同构性、党实行的归口管理和对口设部制度相关。金太军指出,各级党组织与同级政府系统具有相似的结构,这种同构性必然带来职能上的交叉与重合,由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊。[12]封丽霞就对口设部的制度变迁进行梳理,认为我国存在“强政党、弱政府”的局面,一方面政府只是依附于同级党组织的执行机构和附属机构,另一方面由于党实行对政府部门的“归口管理”,政府的具体职能被分割为若干对应的“口”,进而形成多头领导、职责混淆的局面。[13]曾峻建议统筹党政机构设置,提出了错位设置、合署办公等解决方案。[14]

上下级机构存在的职责同构现象,同样制约了机构改革进程和党政机构的职能优化。朱光磊、张志红认为各级党政机构在纵向间的职能、职责和机构设置上高度统一,此种情形下,党政“两条线”并行的政治体制使党组织得以通过自身渠道控制下属单位党委,这不利于党政职能的真正分开和政府职能的切实转变。[15]

对职能相近的党政机构进行整合,与此前的政府大部制改革有颇多相似之处,故而相关的论述值得参考。在2008年政府开展大部制改革时,就有学者注意到行政机构改革与党组织机构的衔接问题。汪玉凯教授认为大部制改革的思路和方向,最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统,因此是跨党政的,甚至要考虑党的权力和政府权力的对接。[16]李瑞昌认为,试水大部制改革,一是要实现政府大部制和大党委制之间的制度整合,二是要解决同一事务由党政分别设置机构管理的权力双轨制问题,而解决这两个党政权力配置问题的根本方法是进行政治体制和政治结构的变革。[17]刘文俭认为,在大部制下地方机构改革的思路须从国家权力结构划分层面推进,规范党政机构的职能定位,“逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系”。[18]

除直接面向党政机构改革的研究,与之相关的论点也可作为本研究参阅的对象。

在我国现行政治体制上,学界普遍以权力双轨制来阐释我国的党政体制。周叶中教授与江国华教授认为我国的实际政治运作存在两套并行的权力体系,分别是“宪法的权力体系”和“政党的权力配置体系”[19]。强世功教授认为,我国宪法文本与宪政实践存在背离,这种背离源自党的实际政治运作,因而党内法规、党的规范性文件等影响我国宪政实践走向的文书可作为“不成文宪法”辅以研究[20]。王书成否定不成文宪法的论调,但认为我国宪制是双轨宪制,即国家宪制与政党政制并行,我国的权力结构进而演绎出双议会制、双司法体制、双行政和军事体制等具有双轨性特征的制度。[21]

在党政关系的处理方面,其研究成果由20世纪80年代的党政分开论,逐步发展出“党政关系规范化”的观点,当然这与我国的政治体制改革实践密切相关。林尚立认为,党政关系在制度安排上的理想状态是“党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合,而不是简单的党政分开”;“改革开放以来强调的党政分开,不是为了分开而分开,而是为了建立新型的党政关系”。[22]朱光磊、周振超[23]、杨国鹏[24]等学者提出“党政关系的规范化”,强调党政协作的同时,使二者在某些职能上适当分开,规范党在政府过程中的运作模式。许耀桐则提出“党政分合”的新模式,认为党政关系是既分也合的关系,有分有合的关系。[25]刘杰指出我国目前的党政关系是嵌入型关系,党没有直接替代政府,而是通过各种嵌入方式来介入国家的治理。[26]党组是党与国家机关重要的联结点,胡德平认为党组之于非党组织是一个政党嵌入的逻辑过程,党组所实现的“党的领导”是一种“嵌入式领导”,即嵌入非党组织中的领导层,而非整个非党组织,避免了“干预式领导”。[27]

李林教授通过对领导与执政的区别剖析,阐明党的执政系依靠宪制实现的政体内执政,共产党的治国方略已逐步纳入宪政轨道。[28]周叶中教授和李炳辉博士认为党内权力通过预设渠道与国家权力进行合并,以此实现党对国家和人民的领导,同时亦强调党政合并于政,即党的领导必须依循法律途径通过国家政权机关实现,由于党员在人民代表大会中占大多数,执政党可以通过党员实现党组织的意志,并使“党管干部”更具法治色彩。[29]

在党政机构领导制度方面,学界多从首长负责制着手,以民主集中制为导向,论证首长负责制中的民主内涵,鲜见对党的集体领导制度详加论证。张友渔先生曾指,首长负责制是相对于委员会制来说的,它不是行政首长个人独裁制,其包含的原则之一即是民主集中制,以此论证首长负责制与民主集中制的兼容性。[30]杨海坤认为在首长负责制下,首长不负绝对的个人责任,而只是执行过程中的个人责任;首长负责制吸收了合议的长处作为决策的必要环节,体现了民主与效率的统一。[31]张立荣认为,行政首长负责制兼有“合议制”和“首长制”,首长负责制与各级党委的集体领导、分工负责制有着动态上的趋同倾向。[32]张昭庆提出,副职在很大程度上肢解与分化了首长的权力,所以行政机关首长的权力并非一家独大。[33]

许耀桐曾梳理了学界对民主集中制实质的论断,认为民主集中制的实质必然是民主制。[34]王传志认为,为使民主集中制达到最优效果,民主与集中需要保持动态平衡;所谓动态平衡,是指根据党和国家形势任务的需要,某些时候强调民主多一些,某些时候强调集中多一些,同时注意防止出现大的失衡。[35]

以此观之,首长负责制中富含的民主元素,似可以与党的集体责任制相衔接。但也有反对者。吴怀友、刘明华认为党委的集体领导与首长负责制之间适用范围不明,就中央国家机构而言,两种制度的矛盾并不明显,但具体到地方,由于具体职能部门在执行职务过程中,存在具体的领导执行政策和开展工作的方式方法问题,两种制度的冲突愈发突出。[36]

此外,邹庆国认为在现实的政治生活中,集体负责制和个人负责制经常融合在一起,对于党委的领导制度,他认为在行使决策权时应当实行集体负责制,而行使执行权时则应当侧重于个人负责制。[37]

二、合署合并改革存在的若干问题探讨

(一)党政机构合署合并的主要对象界定

2017年初通过的《中国共产党工作机关条例(试行)》(下称《工作机关条例》)第5条规定“根据工作需要,党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”——这恰与十九大报告对党政机构合署合并的提法十分相似。《深化党和国家机构改革方案》中有关党政机构合署合并的部分,除事关监察体制改革的纪委与监察委外,都是发生在党的工作机关和国家机关(尤其是政府部门)之间,如中央组织部与国家公务员局的合并、中央统战部与国家宗教事务局的合并等。可以确认,十九大周期内的党政机构改革工作将围绕《工作机关条例》所指称的“党的工作机关”与“国家机关”之间展开。在实践中,由于与党的工作机关存在职能重合的国家机关多是政府的工作部门,是以参与改革的国家机关主要是各级政府的工作部门。

党政机构合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间。如参照学者傅金鹏的分类进行分析,一般形态的改革工作较为容易,因为相关机构的大部分职能重叠、工作重复,改革只需以既有部门为基础,简单地合并同类项,机构在改革后也很少出现难以衔接、协调的问题,例如纪委与监察委的合署。但大部门式形态的改革工作较为困难,因为相应党政机构的职能相似度不强,改革者须以职能整合为基础,从更加宏观的视角实现不同机构之间的统合,新机构内部的统筹问题也比较突出。所以大部门式形态的党政机构合署合并将会是改革工作中的重难点。

改革对象的层级不同,适宜进行合署合并的职能、合署合并的程度也不同。同样是在地方推行党政机构改革,《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这表明层级越往下,改革力度会随之加大。级别越往上,党政机关更侧重于宏观调控和政策制定,其职权范围更大、职权更为重要,并且需要接入多个下级机构的工作,工作更为复杂繁重,所以不宜对其进行大规模的合署合并,相应的改革难度也会比较大。但级别往下,党政机关更侧重于具体工作的执行和协调,其职能相似程度较高,职权相对较少,工作强度较小,因而更适于实施合署合并改革,改革后的影响范围也比较小、工作协调较易。

(二)党政关系在机构改革中的新发展

如今学界对党政关系的看法多以党政有机结合、党政关系规范化为主,加之十九大修改了党章,删去此前“党的领导主要是政治、思想、组织领导”的说法,强调“党是领导一切的”,2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法正文,党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势。

不过,从党政机构合署合并的角度看,笔者认为,党政分开仍有一定的存在空间,这主要表现在党政关系的形式规范化方面。因为根据宪法,唯有国家机关可以行使公权力,对国家事务进行直接管理;单就党组织来说,它只能处理党务,即便执政党可以代表人民,但它本身不是宪法所确定的公权力行使主体,不能直接行使公权力。所以执政党须遵循国家机关的工作运行秩序,严格依照法定的程序性规定行使国家公权力,实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构,在对外做出影响相对人利益的行政行为时,也须以行政主体的名义、按法定程序进行。

现下,我国基本实现了形式上的党政分开。自20世纪90年代以来,中央加强了人大的职能建设,以国家权力机关为切入点,党将其主张与干部管理活动落实到国家机关的每一个角落,以合宪合法之方式实现对国家的治理。同时,我国法律体系的逐步完善,尤其是国家机关在组织制度与工作程序上的精细化,为执政党在国家机关中的活动提供了明确的方向与路径。例如,十八大后中央政府推行的权力清单公示制度,明晰了行政机关的职权职能与办事程序,使得各级党政 机关清楚何种权力属于行政机关的公权力,何种行为须由行政机关而非党组织亲力为之。

尽管如此,改革者仍需警惕合署合并改革中,党政关系在实质上的异变。合署合并潜藏着党政机构一体化的趋势——这虽与文革时期出现的党政一体化有所不同,前者只存在于某些职能领域,后者的一体化则是党组织和政府各个机关机构的全面一体化,但这种趋势仍有导向在部分领域党政不分的潜在风险。在执政党尤为强势的政治生态下,党政机构一体化很有可能造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。党的工作机关在整合后可以直接涉足公共事务的管理,进一步便有虚置政府机构的可能,使政府部门成为党组织直接部署落实政党政策的政治工具,而非执行国家法律的公共机构。

(三)党内法规在合署合并中的影响

党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度,而国家机构组织运行的圭臬则是国家法律。单从性质上看,党内法规仅是一种团体组织的内部规定,但党长期执政的特殊地位赋予了党内法规对国家机构的强大影响力。其作用途径是,党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整,间接触及对国家事务的治理,继而成为国家机构组织运行中一种隐形的规则体系。

然而在党政机构合署合并之后,党内法规对国家机构的影响将变得更为直接,甚至成为新机构组织运行的主要准则。比如纪检监察机关合署办公之后,需要同时履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能,其执法的依据包括党内的纪律法规和国家的廉政法律。

如果党内法规和国家法律在新机构的组织运行中能兼容并蓄、形成合力,固然有利于提升机构工作效率、优化职能配置,但党规国法毕竟分属不同的制度规范,拥有不同的话语体系和逻辑结构,因此我们不得不考虑两者存在冲突的可能。譬如早前在党纪检查中的“双规”制度,就因变相剥夺人身自由而有违宪之虞。

虽然党内法规不得逾越国家法律,党法违反国法的内容应归于无效,但在实际操作中,仍有可能发生党内法规突破、甚至改变法律实践的情形。例如我国宪法规定行政机关实行首长负责制,但依照《党组工作条例(试行)》,行政机关内的党组实行集体领导制度,党组的决策须经由投票、以多数决。在决策中,行政机关首长若直接行使决定权,无疑违反党组条例的表决机制,但若遵照党组的议决程序,即便表决结果不符合首长的真实意思,首长仍可服从集体决定,将之对外转化为个人决定,进而在形式上符合首长负责制的规定。诚然,国法高于党法,但在某些国法难以企及的盲区,党内法规却可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁。看似冲突的两种制度,在行政首长的实际操作中却可以达成一种共生状态,而这种状态是以牺牲宪法所赋予的首长决断权力为代价的。

(四)新机构内党政双方的整体关系

职能相近的党的工作机关与政府部门之间存在两种基本关系,一是配合促进的关系,由党组织协调、指导、协助政府部门的工作,二是监督关系,由党组织监督政府部门的工作。例如《统一战线工作条例(试行)》第8条规定,统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作,在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。又如党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门,它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责,牵涉司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的建设工作。

规范意义上,党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭,依旧存于新机构内部。一方面,党的工作机关在与相关政府部门合署合并后,仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务,另一方面,新机构在行使法定的公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行——原本的党政机构至少会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门,党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。

然而,机构的整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密,这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。合署合并打破了原本党政机构组织分明的界限,使党的工作机关可以拉近与政府部门的距离,将党政机构间的部际协调指导工作转化为系统内的统筹工作,因而党组织在配合促进政府部门工作方面会有所增强。但同时,党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦丧失殆尽,原本的外部监督转化为内部监督,当一些地方完全采用一套人马的方式来整合党政机构时,所谓的监督实际成了自己监督自己,党政间的监督与被监督之关系被淡化。当然,这种微妙的转变不可避免,机构的整合使原本的外部关系内部化,原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题,在改革后可以直接在内部消解。党组织在强化其协调指导能力的同时削弱了自身的监督力量,这是改革可以取得的成果以及须付出的代价。

(五)合署系统中的党政机构关系和领导机构的统合

合并设立的党政机构完全合为一体,新的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不存在内部何为主次的问题。然而,合署不同于合并,合署的党政机构没有完全合为一个机构,党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立,又因为系统内的大部分职能相似,不少人马是同一的,此时合署机构中的党政双方必定要有一个相互关系的划分,以明晰对大部分事务、人员的领导与安排。

倘若党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方,当由大机构统领小机构。例如,中央全面依法治国委员会办公室设在司法部,同司法部合署办公,很明显司法部的规模远超于该办事机构,在此司法部应负责该办公室的日常工作。相反,一些地方的统战部与宗教事务、民族事务管理局合署,由于统战部负责大部分统战工作,在主次关系上当以统战部为主。但当党政机构在建制规模上相当、职能交叉范围大、机构人员数量接近时,党政双方究竟何为主次,抑或是平等,便值得酌量。

另一个问题是机构内的领导机构统合问题。在机构合署合并前,政府部门的领导机构一般是党组。党组是党在各种非党组织领导机关中设立的领导机构,我国行政机关普遍设立党组。党的工作机关的领导机构则是部(厅、室)务会或者委员会。党政机构的合署合并必须处理好各个机构内领导机构的统合问题。对于党政合并设立的部门,一般应取消政府部门党组的设置,因为合并后的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不符合党组需要在非党组织中设立这一基本条件。

但在合署办公的党政系统中,党组的取舍则有待权衡(这主要针对党政机构规模相当、或党的机构远大于政府部门的情况,而当政府部门远大于党的机构时,党的机构难以在系统工作中起主导作用,政府部门的党组仍是必设的)。一方面,合署部门中的党政双方保持相对的独立性,政府部门仍维系一定的机构建制,没有完全转化为党组织,合署部门仍存在非党组织的因素。按照党章的要求,合署部门中的政府部门是可以设立党组的。

另一方面,有些合署的党政机构已近似于采用一套人马开展工作,其在机构设置、人员安排、工作部署等多个方面进行统一管理,作为系统中枢的领导机构亦有统一的需求。所谓一山不容二虎,当系统内出现多个平行的领导核心时,领导层之间能否达成协调一致就成了问题,一旦领导机构间相互钳制,就可能导致系统工作的不畅,甚至是合署机构的分裂。其次,政府部门和党的工作机关同为执行机关,执行讲究效率,效率则需要强有力的领导力量和集中统一的指挥链条,以更快更好地执行任务。两个核心必然会削弱工作的执行效率。最后,就上下级关系而言,党组受批准其成立的党组织领导,党的工作机关则受党委领导,理论上一个系统内存在两个分离的板块,有两条分离的领导链条,这使得合署机构无法统一处理与上级之间的关系。如果批准党组成立的党组织不是领导工作机关的党委,就更不利于系统工作的有机整合。比如中央纪委与监察部合署之后,监察部党组就被取消了,纪委以监察部的党员领导进入中纪委常委会的方式,实现对监察部的领导,在合署后的机关中,党的关系统归于党中央直属机关工委。[38]

(六)领导制度的协调

行政机关的领导制度是首长负责制,而党组织的领导制度则是集体负责制。两种负责制看似水火不容,但根据此前的研究成果,首长负责制包含了民主决策的内容,首长拥有的是最后决定权,不负有绝对的个人责任;行政副职亦变相分解了首长的权力。因此,具备民主性质的首长负责制,存在与党组织集体负责制相融洽的空间。并且从宏观角度分析,作为党政机构根本组织原则的民主集中制,兼具民主和集中两种特性,可将这两种负责制囊括其中。

不过从微观层面进行细究,集体负责制和首长负责制毕竟是两种不同的制度形态,诚如吴怀友等学者所言,在具体工作中两种制度仍有冲突的可能。而当党政机构进行合署合并后,两种领导制度具体的衔接问题便有待研究。

笔者注意到,党的工作机关的领导制度与其他党组织有些略微不同,这或许是统合党政机构领导制度的一个突破口。此不同主要表现为决策方式与决策范围的不同。

《地方委员会工作条例》第22条第3款、第23条第4款规定地方委员会全体会议、常委会会议可以投票方式来进行表决,赞成票过半数为通过。《党组工作条例(试行)》第27条亦有相同的规定。在票决制中,参与决策的人员一人一票,每票的权重相等,议案须达到规定的票数才能获得通过。但《工作机关条例》并未规定此类表决机制,而只有“领导班子集体研究决定”的表述。这种议决制的决策方式,并不以投票的方式达成合意,而是更注重通过协商讨论的方式来作出决定。由于其程序缺乏明晰的规制,领导集体的一把手或主要领导成员在决定的形成过程中能发挥较大的影响力,甚至能够左右结果的走向,将个人意见转化为集体意志。从这个角度上讲,议决制更易形成集权。

在决策范围上,地方委员会与党组的工作条例对须议事决策的范围并不加限制,可默认为但凡需要党组织作出的决定皆须通过集体决策,而《工作机关条例》第17条规定“凡属本机关重大事项”须进行集体决策,即圈定了集体决策的范围,表明工作机关并不需要事事都通过集体决策。另就几部条例的制定时间分析,地方委员会与党组的工作条例皆早于《工作机关条例》,显然上述规定中的差异是有意为之,并非源于立法技术上的滞后与疏漏。

由此推断,工作机关的集体领导制度实与党委党组的有所差别,它的民主性较弱,集中性更强,工作机关的一把手可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看,工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。

(七)上下级之间的四重管辖关系

我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖,地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导,二是职能管辖,这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖,党的工作机关受本级党委领导,二是职能管辖,即受上级党的工作机关管辖。但究竟是业务上的指导与被指导关系,抑或是领导关系,目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定。

在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。

从形式上看,合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分,它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定,本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可,当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时,本级政府也有权改变或撤销之。另一方面,党委只能决定新机构中的党组织成员人选,党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。

但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性变更,则有待观察。《工作机关条例》第5条第2款规定,合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”应是一个与“协管”相对的词汇,是依管辖的主次关系对管辖关系进行的划分,与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突,后者只是基于另一种分类标准罢了。虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系,且党内法规的规定不可能逾越国家法律,但《工作机关条例》仍将新机构的日常事务管理权力赋予党委,而政府等其他各方势必降格为协管单位。那么,行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范,对党委所做的决定,政府可能仅做形式上的确认,将之合法化。

(八)新机构与其他机构的关系

理想的机构整合方案是将相关业务领域的党政机构都合为一体,形成一个系统全面的党政工作部门。但鉴于某些工作领域的实际情况,如一些机构负责的事务较为繁重,不适于进行合署合并,这种理想的改革方案不易实现。实践中往往是党的工作机关与一两个政府部门进行合署合并,一些相关的政府部门还维持独立运作的状态。例如在本次中央机构改革中,国家宗教事务局、国务院侨办并入了中央统战部,但同属“统战口”的港澳办、台办并未与统战部合署合并,国家民族事务委员会划归统战部领导,但仍是单设的国务院组成部门。

新机构与其他机构的关系问题,主要是新机构与那些未被合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对于改革后同级关系的处理,法律法规或党内法规没有特殊的规定,所以就规范意义而言,新机构与其他相关党政机关的关系不变,主要还是协作配合的工作关系。在形式上,新机构仍须按相应的名义、程序,根据有关的法规,对接其他工作机构,例如合署合并后的统战系统,仍须以统战部之名义、按《统战工作条例》之规定,对相关的党政机构进行指导或支持。

但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变。一方面,党的工作机关凭借其与政府部门的整合,间接获得了政府部门所掌控的公权力,职权中的法定强制力将使党组织在工作中变得更为强势;相比其他党组织,又变相提升了该党的工作机关之地位,这未必有利于党组织系统内权力的平衡。另一方面,政府部门凭借其与党组织的整合,获得党组织的政治加持,党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位,相比其他政府机构,该政府部门更为当局器重。这种变化更值得注意。因为它存有一种隐忧,即党的工作机关更加注重与其合署合并的政府部门工作,而忽视与之相关的其他政府部门的工作,相应的政府资源也会往新的机构倾斜。这可能会使新机构形成独特的部门利益,有损其他党政机构职权的施展

三、结语

党政机构改革不同于行政机构改革,其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并,是改革者在现有党政体制基础上所做的巩固与调整,是在坚持党的领导前提下,解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。不过,坚持党的领导不等于以党治国,党无论如何都不可挣脱国家宪制的束缚,党的组织和运作必须符合国家法律的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值,辨明公权力的运行逻辑,在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。党政机构合署合并必须处理好党的机构与国家机构之间的关系,平衡好政治与法治之所需,确保改革推进与机构运行的合宪合法。

 

注释:

[1] 徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。

[2] 参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[3] 参见梅丽红:《建国以来党政纪检监察体制的变革》,载《党政论坛》2004年第6期。

[4] 参见魏志荣、李先涛:《我国行政监察制度存在的主要问题与改革建议》,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第4期。

[5] 参见白皓、杨强强:《国家监察体制改革进路研究》,载《河北法学》2017年第5期。

[6] 参见许耀桐:《顺德机构改革:新坐标与新亮点》,载《上海行政学院学报》2010年第5期;许耀桐:《顺德大部制改革“石破天惊”》,载《同舟共进》2011年第9期。

[7] 参见黄冬,陈川慜:《地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验》,载《公共行政评论》2012年第6期。

[8] 肖滨、郭明:《以“治权改革”创新地方治理模式——2009年以来顺德综合改革的理论分析》,载《公共行政评论》2013年第4期。

[9] 张瑞:《行政管理体制改革的新尝试——关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考》,载《中国特色社会主义研究》2010年第6期。

[10] 参见刘洁、竺乾威:《地方政府管理体制改革创新的思考——以广东顺德为案例》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。

[11] 参见傅金鹏:《大部门式党政合署:党政机构统筹设置的新形态》,载《理论与改革》2011年第1期;傅金鹏:《党政合署:形态变迁与改革策略》,载《天津行政学院学报》2012年第1期。傅金鹏、陈晓原:《“大部制”的形态与前景:一项比较研究》,载《南京社会科学》2010年第7期。

[12] 金太军:《新世纪中国政治改革若干重大问题的思考》,载《江苏行政学院学报》2001年第3期。

[13] 封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》,人民出版社2008年版,第203页。

[14] 参见曾峻:《地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略》,载《上海行政学院学报》2008年第4期。

[15] 朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。

[16] 汪玉凯:《冷静看待“大部制”改革》,载《理论视野》2008年第1期。

[17] 李瑞昌:《大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略》,载《岭南学刊》2008年第3期。

[18] 刘文俭:《大部制下的地方政府机构改革初探——以某沿海城市为例》,载《北京行政学院学报》2008年第5期。

[19] 周叶中、江国华:《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》,载《法学评论》2002年第6期。

[20] 参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。

[21] 王书成:《转型中国之双轨宪制》,载《中国法律评论》2016年第3期。

[22] 林尚立:《党政关系建设的制度安排》,载《理论参考》2002年第8期。

[23] 参见朱光磊、周振超:《党政关系规范化研究》,载《政治学研究》2004年第3期。

[24] 参见杨国鹏:《党政关系规范化:中国政治发展的范式选择》,载《学习论坛》2005年第1期。

[25] 参见许耀桐:《党政关系的新认识》,载《中共福建省委党校学报》2012 年第5期。

[26] 参见刘杰:《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》,载《社会科学》2011年第12期。

[27] 胡德平:《中国共产党党组政治研究》,复旦大学2014年博士学位论文。

[28] 参见李林:《从领导党到执政党转变的宪政阐释》,载《学术界》2002年第2期。

[29] 参见周叶中、李炳辉:《宪法政治:中国政治发展的必由之路》,中国法制出版社2012年版,第311-320页。

[30] 参见张友渔:《论我国行政机关的首长负责制》,载《政治与法律》1984年第3期。

[31] 参见杨海坤:《论行政机关首长负责制》,载《社会科学探索》1991年第5期。

[32] 参见张立荣:《论有中国特色的国家行政制度》,华中师范大学2002年博士学位论文。

[33] 参见张昭庆:《关于完善当代中国行政首长负责制的思考》,载《河北学刊》2011年第3期。

[34] 参见许耀桐:《关于民主集中制实质问题的探讨》,载《上海行政学院学报》2010年第3期。

[35] 王传志:《民主集中制:我国政治制度的核心机制》,载《求是》2013年第10期。

[36] 吴怀友,刘明华:《首长负责制与民主集中制关系论析》,载《理论探讨》2005年第5期。

[37] 参见邹庆国:《中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究》,中国社会科学出版社2015年版,第69页。

[38] 参见《中共中央、国务院转批中央纪委、监察部<关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示>的通知》,中发[1993]4号。