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依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

作者:秦前红   点击量:757



 

出处:《中共中央党校学报》2017年第4期。

 

    摘要:领导立法工作是中国共产党治国理政的重要内容,与依法治国、依法执政、依规治党呈现相辅相成、相互促进的关系。在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的视野下,应当明确党领导立法工作具有法治意义上多重性质,必须依据党规国法进行,限于党中央和有立法权地方的党委的组织行为,与人大主导立法不相冲突等基本逻辑;除提出宪法修改和解释建议、审定立法规划和立法计划、重大立法事项研究决策等路径外,还应当积极推动党内法规与国家法律的衔接协调,相应地完善或创新发展重大立法事项请示报告和工作汇报制度、立法公众沟通机制、党规国法衔接协调机制、法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制等制度机制,并适时制定党领导立法工作的基础主干型党内法规。

    关键词:依法治国;依法执政;依规治党;党领导立法;党内法规;基本逻辑

 

坚持和加强党对立法工作的领导,是社会主义制度蕴含的基本原则,也是我国宪法所确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的政治保障和制度基础。党的十八大以来,党中央提出并协调推进“四个全面”的战略布局,习近平总书记又强调必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,这为丰富发展依法治国、依法执政、依规治党与党领导立法工作的内在联系,把握依规治党视野下党领导立法工作的基本逻辑,创新发展工作制度机制,提供了适切和深厚的思想渊源。

一、依法治国、依法执政、依规治党与党领导立法工作的关系

党领导立法工作是党治国理政的重要内容,涉及党的领导、立法权运行、党与立法机关的互动关系,以及社会各方的有序参与等要素,关乎国家和社会的法治化水平。若将这些要素投射于管党治国方略的层面,就会反映出党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党的内在关系,反映出党领导立法工作在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设中的重要定位,这在理论和实践上都是值得探究的。

第一,依法治国、依法执政、依规治党层层递进、环环相扣。回溯历史,中国共产党探寻符合执政规律和中国实际的治国方略历经了曲折前进的演进轨迹,其中既有脱离法制的惨痛教训,也有发展经济、健全法制等积极经验。党的十五大正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,并载入宪法。在此背景下,党的十六大勾勒了“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹,提出“改革和完善党的领导方式和执政方式,不断提高依法执政的能力”。宪法第五条规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”,作为执政党的中国共产党的各项活动也都必须遵守宪法和法律。这就使依法执政成为党落实依法治国方略的逻辑必然、价值必然和制度必然。办好中国的事情,关键在党。倘若脱离了依法执政这个治国理政的基本方式,不能杜绝非法治的执政方式,那么依法治国的基本方略自然也难以推进。因此,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式,是依法治国的关键,要将依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。

打铁还需自身硬。中国共产党作为执政党,除了恪守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章规定,还要通过和依据具体的制度规范从严管党治党,保持党的先进性,夯实执政基础。十八大以来,中央坚定推进全面从严治党,坚持思想建党和制度治党紧密结合,集中整饬党风,严厉惩治腐败,党内法规制度建设也随之进入了快车道。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度,属于政党规范和党内高级规范,对于规范党的自身建设和执政领导活动影响甚巨。邓小平同志曾指出,“没有党规党法,国法就很难保障”,深刻地点明了党内法规对于国家法治的政治保障作用。在协调推进“四个全面”的背景下,依规治党不仅为实现党内治理法治化、执政领导活动法治化提供了适宜的制度依据和实现机制,也为依法治国、依法执政配置了动力机制。正如《决定》所指出,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障;依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。因此,依法治国、依法执政与依规治党不是相互孤立的,在逻辑和实践等层面都是层层递进、环环相扣的。易言之,推进国家治理的法治化、现代化,必然要求依法治国,依法治国必然要求依法执政,依法执政又必然要求依规治党。

第二,党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党相辅相成、相互促进。“党领导人民制定宪法和法律”是党领导立法工作的直接体现,也是依法治国和依法执政的前提,为依法治国和依法执政供给了法律规范依据。立法工作的政治性、理论性和专业性都很强,必须具备扎实可靠的理论和实践支撑、明确的规范引导,因而在党领导立法的工作中,不论是有关立法事项的党内决策过程,还是党委同人大常委会党组等党组织、人大及其常委会等国家机关的互动,以及同人民群众的沟通联系,都应当遵守宪法法律、遵循党内法规,这是依法治国、依法执政和依规治党的要求。同时,党的领导是社会主义法治的根本保证,依规治党作为坚持党要管党、全面从严治党最具稳定性的制度机制,有助于规范党对立法工作的领导,保障依法治国,促进依法执政,确保党的工作和活动法治化,推动形成良法善治的治理格局。因此,党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党是相辅相成、相互促进的互动关系。

理解上述两层关系的意义在于,重视党领导立法工作在协调推进“四个全面”战略布局和推进国家治理现代化中的全局意义,明确其重要地位和功能作用,避免片面、机械地将其等同于一般的事务性工作,从而能够更加准确地把握依规治党视野下党领导立法工作的逻辑、路径和制度机制。

二、依规治党视野下党领导立法工作的基本逻辑

依规治党是依法治国和依法执政所蕴含的法治价值和制度机制在管党治党领域的体现和发展,党领导立法工作在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的背景下,需要更加重视基础问题的探究,同时,伴随着管党治国主客观条件的变化,又生发出一些新的意蕴,因而有必要从性质、依据、主体和实现机制等方面,梳理其中的基本逻辑。

第一,党领导立法工作应当是法治意义上多重性质行为的结合。“党的领导”是从革命年代就普遍使用的政治话语,“领导”覆盖党内以及党领导和联系的组织与个人。我们党取得全国执政地位后,“党的领导”在范围、事务和强度等方面都发生了巨大变化。现行宪法在序言中以叙述四项基本原则的方式确立了党的领导地位,《国防法》等法律以条款的形式规定党在特定领域的领导。按照政治语言的表述,党的领导主要是政治、思想和组织的领导。中共中央1991年印发的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》表述“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”,2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》继续阐明“坚持主要实行政治领导,即方针政策领导”。

近年来有学者对“党的领导”进行了法治意义上的再解读,认为应当对执政与领导从概念到行为上进行区分:领导是党对人民在政治经济社会事务方面的领导,是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动;执政则是指党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下,以国家代表的名义行使国家权力,贯彻党的治国主张,处理全国的政治经济和社会事务,谋求和实现全国人民的利益的活动。[1]这种区分体现了从革命党到执政党的角色转变,与党中央“改革和完善党的领导方式和执政方式”的思路相呼应,也与国家治理现代化的战略相契合。基于这种区分,党委在人大常委会设立党组作为领导机构,首先属于狭义的党务行为,同时也为实现党的执政和领导奠定基础;党委推荐的人选经选举成为人大代表、常委会组成人员特别是领导人员,并在立法活动中贯彻党的主张,党委经由与人大常委会党组、人大常委会之间的互动,通过法定程序将党的主张转变为国家意志等行为,都属于执政行为,并且是领导立法工作的中心场域;而在此过程中,通过党组成员、党员代表或委员的示范、引导或说服,使非党代表或委员认同党的主张,使之经过法定程序成为国家意志,再在法律实施过程中发挥党员的先锋模范作用,使法律为绝大多数社会成员认可和遵守,就在法治意义和政治意义上实现了党的领导。因此,党领导立法工作固为“主要实行政治领导,即方针政策领导”,但党领导立法工作的全过程在法治意义上是以执政行为为中心,辅之以党务行为和领导行为的活动,在最终目的上实现“党的领导”。

第二,党领导立法工作应当依据国家法律和党内法规进行。依法执政作为党治国理政的基本方式,蕴含着依法治国理政和依规管党治党的要求。党领导立法工作是以执政为中心的活动,自然也必须以国家法律和党内法规为依据。具体而言,党领导立法工作的全过程都必须遵守宪法、有关组织法、议事规则和立法法等法律,党作为领导党和执政党,也不能超越宪法和法律的规定,否则就与依法执政的郑重宣示背道而驰,损及执政和领导权威;党委设立人大常委会党组等党组织、党委与人大常委会党组间的互动、人大常委会党组议事决策等党组织的工作和活动,也都必须依据党章和《中国共产党地方委员会工作条例》(以下称《地方委员会工作条例》)、《中国共产党党组工作条例(试行)》(以下称《党组工作条例(试行)》)等党内法规进行,这层基本逻辑是无需赘言的。

第三,党领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为。就政权整体而言,领导立法工作的主体自然是中国共产党,进一步说,是作为党的最高领导机关的全国代表大会和它所产生的中央委员会。然而,党领导立法工作的“方针政策领导”不是空洞抽象的,需要具体研究、决策和推动,并且我国实行“一元、两级、多层次”的立法体制,除中央立法机关外,省级、州市级等地方也享有相应的立法权,地方立法当然要遵循党中央的集中统一领导,但具体的指导方针政策却不可能都由中央决策。在民主集中制的组织制度之下,地方党委等党组织的职权是中央通过制定党内法规等形式授予的。《地方委员会工作条例》第五条分解了地方党委的“政治、思想和组织领导”的内容和方式,其中就包括通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令,向地方国家机关等推荐重要干部,支持和保证人大等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作,发挥其党组的领导核心作用等方面。当然,不具立法权地方的党委和其他基层党组织,尽管没有领导立法工作的职责,但仍然担负着支持和保证立法机关工作、推进法治建设的责任。此外,应当说明,党委办公厅(室)等党委工作机关是政治机关和执行机关,无权代替地方党委就本地区重大立法事项作出决策,因此不是领导立法的主体。

需要进一步阐明的是,在实际工作中,党委主要负责人、分管领导对立法工作发挥着一定的实际影响,那么这些个人是否也属于领导立法工作的主体?在地方,有关立法工作的建议、要求多以党委书记、副书记和常委批示的形式作出,较少以党委的集体名义提出[2],党委负责人罔顾立法权限和立法条件,为地方人大任意“命题立法”的现象也并不鲜见。党章规定,党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度,重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党委集体讨论,作出决定;党委成员根据集体决定和分工,切实履行自己的职责。立法是高度严肃和专业的事务,领导立法是执政的重要方式,与国家权力的运行高度关联,当然属于党章中规定的“重大问题”,必须坚持集体讨论决定,以组织行为的形式作出,党委负责人、分管领导也只能对有关立法事项在党委集体决定的范围内加以督促推进,而不能擅自以个人意志代替组织决定,这是党委负责人、分管领导在领导立法工作中的行为限度,也体现于《地方委员会工作条例》和《党组工作条例(试行)》有关组织原则、议事决策的规定中。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》提出有立法权的地方党委主要负责人是“领导立法工作第一责任人”,要做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。应当注意,“过问”“推进”和“协调”都必须遵循上述原则和限度,绝对不允许违反党的纪律,更不允许以言代法、以言废法。

此外,立法有法定的程序和特定的工作周期,其间一般不会发生需要党委决定,但又无法召开会议决策而只能由党委成员临机处置的“紧急情况”,即便在人大及其常委会会议审议有关立法草案的过程中,因事项重要而突发、临时动议、会议日程限制等缘故,出现需要党委尽快研究决策的情形,其紧急程度也与重大突发事件、抢险救灾等《地方委员会工作条例》规定的“紧急情况”不可相比,临时召集党委常委会等会议研究决策是现实可行的。因此,领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为,这符合党的组织原则,更是“把权力关进制度的笼子里”的应有之义。

第四,党领导立法工作应当通过人大及其常委会具体实现,与人大主导立法不相冲突。党对立法工作的领导,是党行使执政权和领导权,并通过人大及其常委会立法权的运行而得以实现的过程,党的执政能力相当程度上体现于依据宪法法律,通过人民代表大会制度制定法律和带头遵守法律的能力。党中央和有立法权地方的党委领导立法工作重在为本级立法工作定原则、把方向,重在对立法工作中涉及的重大体制和重大政策调整、重大问题进行讨论和决定,不是事必躬亲,不是事无巨细,不可以随意干预甚至替代立法活动,不可以党内程序代替立法程序,不允许侵扰人大及其常委会的法定职权。尽管人大代表或常委会委员在议事中并不以其党派身份活动,但在各级人大及其常委会中,中共党员代表或委员占据绝对多数,以全国人大代表为例,第八届全国人大以来,中共党员均占全国人大代表总数的70%左右[3],党员代表或委员按照党的纪律应当拥护党组织的决定,这为党的主张经法定程序顺利转化为立法机关的决定奠定了政治和组织基础。当然,在立法草案审议决定过程中,确实会发生党员代表或委员不赞同地方党委或人大常委会党组意见的情形,本文无意讨论这种情形是否必须作出党纪处分,但应当说明,这种情形的出现及其处理实际上反映了党应当如何进一步发扬党内民主和依法依规科学决策,如何以执政党的身份运用法治思维和法治方式通过人民代表大会制度治国理政,推动人民代表大会制度发展,提升党内治理能力和国家治理能力的重要理论与实践问题,而不宜孤立对待、简单处理。

十八届四中全会《决定》提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。应当注意,人大主导立法是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的重要意蕴,是我国立法体制的基本原则和人大立法的重要价值追求。人大主导立法不是也不可能脱离党的领导,不是人大及其常委会独自承揽法律法规草案的起草,而是在常委会委员专职化比例低、人大及其常委会内部制度机制建设还不完备等情况下,通过增加议事能力强、法治经验足的专职委员,提升人大及其常委会依法议事运作、表达立法意志的能力;通过加强人大及其常委会、人大专门委员会、常委会工作机构内部的制度机制建设,提升法律草案立项、起草和审议等环节的程序化、专业化和精细化水平;通过发挥代表或委员的主体作用,提升人大及其常委会吸纳和表达社会意见的能力,提升立法品质等方面来实现。党领导立法工作注重形成和向立法机关表达党的主张,人大主导立法则是立法机关依法行使法定职权并着力提升议事效能、立法质量,最终贯彻党的主张,二者体现出党的执政权、领导权与人大及其常委会立法权运行的连接,以及人大及其常委会在党委的支持下独立负责、协调一致地履行法定职权,并不必然地存在矛盾和冲突。

三、依规治党视野下党领导立法工作的路径和制度机制

中国共产党执政近七十年,在领导立法工作方面积累了一些有益经验,相关的领导路径、方式和程序等都需要遵循依法执政和依规治党的要求进一步规范化、制度化和程序化。在坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的背景下,党领导立法工作还需要处理好国家法律和党内法规的关系,相关的体制机制也需要适应时代的变化进行创新和发展。

(一)党领导立法工作的基本路径

党执政以来特别是改革开放以来,逐步探索形成了领导立法的相应途径,主要可以归结为提出宪法修改建议、审定立法规划计划和研究重大立法事项等方面[4],这些属于“传统”的经验做法,也体现于前述中共中央1991年和2016年印发的两份《意见》中;在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设视野下,探索形成宪法解释建议提出机制,推动党内法规与国家法律的衔接协调,亦应成为党领导立法工作需要重点探究的新路径。

第一,提出宪法修改和解释建议。宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。自五四宪法施行以来,我国历次宪法全面修改或部分修改,都是由党中央形成修改方案,然后以中共中央名义向全国人大常委会提出修改建议,再经法定程序完成修改,事实上形成了宪法惯例。当然,一个特例是1993年全国人大会议循上述惯例修改宪法时,部分民主党派及其代表人士提出在宪法中规定多党合作和政治协商制度的建议,但这并不在中共中央之前向全国人大常委会提出的建议范围内,中共中央经研究后向大会主席团提出了补充建议,而大会主席团又无权提出宪法修改的议案,最终在大会“党的领导小组”主持下,以“北京市等32个代表团2383名代表”的名义将中共中央的补充建议以《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》的形式提请大会审议,并获得通过。此事虽为特例,但整个过程仍然是在中共中央领导下进行的。现行宪法自2004年以来未再修改,在全面深化改革过程中,特别是国家监察体制改革等事项,需要对宪法部分内容进行修改的,亦应按上述惯例运作。当然,以往修宪之前由中共中央政治局及其常委会设立并直接领导的“中央宪法修改小组”,是否适宜改由中共中央批准、通过全国人大常委会党组在常委会内设立,向中央政治局及其常委会负责,这是可以进一步探讨的问题。

此外,宪法解释有助于弥补宪法漏洞、阐明宪法规定、避免频繁修宪和确保宪法实施,但我国长期缺乏严格意义上的宪法解释实践,除了对宪法解释的功能缺乏充分的关注以外,专门程序机制的缺失也是关键原因。[5]十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”,对此,可以考虑借鉴宪法修改的惯例和相关制度机制,探索形成中共中央宪法解释建议的提出机制,并健全全国人大常委会解释宪法的制度机制,将宪法解释相关程序制度化和法律化,推动宪法解释活动经常化和法治化,提升宪法实施的水平。

第二,审定立法规划和立法计划。党中央和有立法权地方的党委审定立法规划计划是党领导立法规划计划编制活动的重要方式。通常,人大常委会党组会将立法规划计划报请同级党委审批,经过党委审定的立法规划计划再经常委会党组提请委员长会议、主任会议等审议通过并予落实,在福建省等一些地方,五年立法规划报党委研究同意后,则以省委名义印发。由于主客观因素的变化,经过党委审定、人大常委会批准的立法规划计划需要进行修订的,也按照上述程序进行。例如,2015年6月,十二届全国人大常委会调整立法规划,将立法项目由原有的68件增加至102件,把党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在本届完成的立法项目列入规划,事先也是经过党中央批准的。[6]相应地,党委也会将立法规划计划中的重要项目列入其工作要点,比如中央政治局常委会工作要点就会将一些重要立法项目列为需要党中央研究的事项,这种工作计划的衔接使党的执政意图能够得到更有力的推进,也使立法规划计划的编制成为以党在特定时期的工作方向、任务和要求为指导,通过有意识、有步骤开展立法工作,服务党的工作大局、落实党的各项政策,以实现执政目标的立法准备和动员活动,为推进立法有计划地配置和供给政治资源。

第三,重大立法事项研究决策。在以往的实践中,党委对重大立法事项的研究决策主要表现为提出立法建议、审批重要法律法规草案或起草工作指导原则,以及原则决定法律法规制定修改涉及的重大问题等方面。中共中央1991年印发的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》首次明确重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案起草和审议等重大立法中,党中央予以研究决策的事项范围和程序。十八届四中全会《决定》提出,凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定;法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。2016年2月印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》进一步明确,党中央提出立改废释意见建议,讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等,有立法权地方的党委研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。重大立法事项研究决策是党委领导立法最为经常性的工作,综合而言包含提出重大立法的建议,确定重大立法的指导思想,保持对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注高的重要立法的领导,决定立法涉及的重大体制和重大政策调整,协调解决重大立法争议,保障重大立法通过后的贯彻实施等方面。在此层面,党中央已经形成了一定的经验做法和制度机制,在地方立法权主体扩容的背景下,应当特别重视地方党委领导立法工作过程中,把握好“重大事项”的尺度和研究决策的权限,进一步明确应当由其决策的事项范畴和程序机制。

第四,推动党内法规与国家法律的衔接协调。十八届四中全会将党内法规体系与法律规范体系同时纳入中国特色社会主义法治体系,并提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规与国家法律的衔接协调既是宏大的命题,也涉及许多具体、细致的工作。在党领导立法工作方面,党内法规与国家法律的衔接协调涉及两个层面的意涵。其一,党内法规作为党的意志的一种表现形式,必须遵循国家法律,同时保障国家法治建设,而鉴于党内法规与国家法律之间存在发生规范冲突的可能及实例,以及国家法律在公职人员财产申报、政党活动等特定领域尚不具备立法条件或者不宜立法,因而在两种规范衔接协调的过程中,一方面要重视调处两种规范之间不协调、不衔接和不一致的问题,另一方面要特别重视发挥党内法规对特定领域国家立法的试验、示范和补充作用,对于原先由党内法规调整的事项,已经具备立法必要和条件的,应当考虑制定为国家法律,从而推动两个规范体系在整体和具体规范上的动态衔接。其二,党领导立法工作必须在宪法和法律范围内进行,相关权限、议事决策也都必须遵守党章和其他党内法规规定的组织原则和程序,坚持民主决策、集体领导,遵循党内重大决策程序规定,集体研究决定立法中的重大问题。在此方面,必须重视党领导立法工作涉及的党内法规和法律规范在实体和程序规范等层面的衔接协调。例如,《地方委员会工作条例》规定地方党委“对本地区重大问题作出决策”,“讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题”;宪法则明确规定县级以上人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。那么,党委的“决策”“决定”与人大常委会的“决定”是何关系?这两则规范对地方重大事项或重大问题决定权的规定,看似文字表述层面的问题,实则反映了需要进一步梳理党委领导立法工作的权力秩序,培育法治思维特别是宪法思维的问题,若处理不好,对人民代表大会制度的权威和党的执政权威都会造成损伤。

(二)党领导立法工作的制度机制创新

依循上述党领导立法工作的路径,需要对相应的工作制度机制进行完善和创新,主要包括以下方面。

第一,健全重大立法事项请示报告和工作汇报制度。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度。党章规定,党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。十八届四中全会要求,法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定,包括全国人大常委会党组在内的党组织要定期向党中央报告工作;研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告,执行党中央重要决定的情况要专题报告;省级党委在党中央领导下开展工作,同级各个组织中的党组织和领导干部要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责,重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告。以全国人大常委会党组为例,在立法重大事项请示报告方面,一般是由常委会法制工作机构请示常委会党组,由常委会党组向党中央请示报告,再根据中央的指示处理有关问题。阶段上,一审之前、二审或者三审之后、审议决定之前,以及大会审议过程中均可请示,具体视提请审议的机关或需要请示的事项而定;事项上,重点集中于列入中央政治局常委会年度工作要点的法律案,以及属于立法中重大问题的事项。[7]在工作汇报方面,自2015年起,中央政治局常委会每年元月均安排会议听取全国人大常委会党组等国家机构党组的工作汇报,将其定义为“保证党中央集中统一领导的制度性安排”,“对全党也具有十分重要的示范意义”[8]。人大常委会党组向党委请示报告和工作汇报制度既是党内政治生活的重要内容,又是畅通党领导立法工作途径的实际需要。对此,有必要根据党内法规和中央原则要求,形成常态化、制度化的规范和机制:通过制度机制的建设,进一步明确请示报告和工作汇报的主体、事项和程序,理顺人大常委会党组与委员长会议或主任会议、常委会和代表大会之间的意见传导关系,厘清相应的权力边界,确保各自依法依规尽职尽责又不包办代替;通过党内信息传递渠道的规范化、机制化,保持人大常委会党组与同级党委之间的有效沟通,落实党中央和有立法权地方的党委对重大立法事项的决策。一些地方人大常委会党组就此进行了制度建设的探索,如云南省昭通市人大常委会党组制定了《关于地方立法工作重大事项向市委请示报告的规定》。

第二,通过立法协商等形式,完善立法公众沟通机制,引导社会各方有序参与立法。全心全意为人民服务是党的根本宗旨。党章规定,党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题;立法法也明确规定立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。对此,应当适应公民法治意识、权利意识提升,以及信息社会发展的实际,完善党委领导、人大主导下社会各方有序参与立法的制度机制。例如,《地方委员会工作条例》要求,地方党委应当就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,广泛协商、广集民智、增进共识、增强合力;《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定,政党协商的主要内容包括宪法的修改建议,有关重要法律的制定、修改建议,有关重要地方性法规的制定、修改建议,支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商;《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》也指出,要“深入开展立法工作中的协商”。这些党内法规制度层面的规定,都为开展立法协商奠定了制度基础,可以考虑探索形成“党委领导,人大及其常委会主导组织,以政协为主要渠道,相关主体积极联动,平等参与、形式多样地开展协商”的制度机制[9],创新公众参与立法的方式,广泛听取社会各方面意见和建议,并带动党的群众工作、宣传工作、统战工作和人才工作的开展。此外,党领导立法工作、人大主导立法的过程中,应当注意运用网络信息技术,采用多种形式特别是微信微博信息交互平台、网络直播等群众易于接受和参与的渠道和形式,吸收社会各界对具体立法事项的意见建议,既给党委决策提供充分和可靠的民意参照,降低决策偏差的风险,提高立法的“民意含金量”,同时也提升公众在公共事务中的参与感、获得感。

第三,构建党内法规与国家法律的衔接协调机制。对应前述推动党内法规与国家法律的衔接协调的重要途径,应当考虑形成党内法规与国家法律的衔接协调机制。总体而言,可以考虑从以下方面建构:其一,党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项,党内法规不作规定;确有必要予以规范的,可制定政策或向立法机关提出立法建议。其二,法律法规没有规定也不宜规定,并且属于党内事务的事项,应当制定相应的党内法规;法律法规已经作出具体规定的事项,党内法规不再重复规定。其三,需要在公权力系统或全社会范围内予以调整,但暂不具备立法条件的事项,可以制定为党内法规在党内“先行先试”,待条件成熟后再立法。其四,党内法规已有规定,但可以由法律法规调整的,或者经过实践检验和探索,具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的,应当适时立法。[10]此外,具体到党领导立法的工作中,需要重点推进地方党委工作条例、党委议事规则、人大常委会党组议事规则等相关党内法规制度,与宪法、全国人大组织法和地方组织法、立法法、人大及其常委会议事规则等法律规定的立法职权、立法程序之间的衔接协调。以程序规范为例,十八届四中全会提出“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”,对此,可以考虑重点完善党委重大立法事项决策程序、党委建议决策传递和推进程序、立法机关转化程序等程序规范,并确保各部分程序规范的连贯和协调。

第四,建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。立法法确立的备案审查制度,在我国当前的法治建设水平下,实际上发挥了相当于宪法监督制度的功能,成为全国人大及其常委会监督宪法法律实施的重要方式。2012年5月施行的《中国共产党党内法规制定条例》规定,制定党内法规应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定,是否同宪法和法律不一致成为党内法规草案审核的重要内容。同期施行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对备案审查中发现党内法规和规范性文件存在同宪法和法律不一致等问题的情形,规定了相应的处理程序,同时要求“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。倘若党内法规制度建设过程中发生与国家法律相冲突的情形,的确会在相当程度上抵消党领导立法工作取得的成绩。然而现行立法备案审查并不涵盖党内法规,倘若党内法规的备案审查以及可能发生的违宪违法情形的处理单纯依循党内机制进行,又面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张,因而对此问题有必要在党内制度机制和国家法治建设的层面统筹考虑和推进。

十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年,中共中央办公厅落实中央精神和前述备案规定,印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办等共同参与组成了中央备案审查衔接联动机制,各地方按照中央要求建立了本地区的备案审查衔接联动机制。2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”,从逻辑上和制度功能上,明确将纠正一切违宪违法的法规规章和规范性文件同建立健全备案审查衔接联动机制相连接。显然,建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,推动形成了包括党内法规和党委规范性文件在内的所有规范性文件的合宪性合法性审查机制,从更深层的意义上说,形成了国家法律和党内法规衔接协调的保障机制,形成了依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制。当然,着眼提升宪法实施水平和国家治理现代化的目标,未来如何将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制与宪法监督制度、宪法解释程序机制相融通,将是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要课题。

(三)适时制定党领导立法工作的专门党内法规

遵循依法执政这个治国理政的基本方式,党领导立法工作同样需要党内法规提供制度保障和行为指引。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》(1991年)和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》(2016年),明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等方面的内容,但从规范意义上来说,这两份重要文件属于指导性的规范性文件,并不符合《中国共产党党内法规制定条例》所载明的党内法规的内容和形式要求。2016年底印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,党内法规制度体系由党章之下的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块,即“1+4”的基本框架构成,其中,党的领导法规制度“规范党的领导和执政活动,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”[11]。按照该意见提出的“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则,有必要考虑依据宪法和有关法律的规定,融通党章和《地方委员会工作条例》《党组工作条例(试行)》等党内法规的规定,总结《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》施行以来党领导立法工作的基本经验,适时研究和制定党领导立法工作方面的基础性、主干性、支撑性的党内法规,使党领导立法工作的活动也受到党内法规的保障和指引,完善党的领导法规制度,从而切实坚持依规治党、落实依法执政、推进依法治国。

 

参考文献

[1]张恒山,等.依法执政:中国共产党执政方式研究[M].北京:法律出版社,2012:128-139.

[2]方芬.试论加强和完善党对立法工作的领导[J].兰州:人大研究,2015,(6). 

[3]阚珂.人民代表大会那些事[M].北京:法律出版社,2017:254.

[4]汪习根,宋丁博男.论党领导立法的实现方式[J].北京:中共中央党校学报,2016(2).

[5]秦前红.《宪法解释程序法》的制定思路和若干问题探究[J].北京:中国高校社会科学,2015,(3).

[6]李适时.不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系[J].北京:中国法律评论,2016,(1).

[7]李适时.始终坚持党对立法工作的领导不断提高立法能力水平——在第二十二次全国地方立法研讨会上的小结(摘要)[N].北京:法制日报,2016-09-13,(10).

[8]新华社.坚持党中央集中统一领导是根本政治规矩[N].北京:新华每日电讯,2015-01-17,(1).

[9]苏绍龙.地方立法协商制度机制刍议[J].广州:暨南学报(哲学社会科学版),2015,(5).

[10]秦前红,苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].西安:法律科学(西北政法大学学报),2016,(5).

[11]中共中央办公厅法规局.以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板[J].北京:求是,2017,(3).