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启动公益诉讼的条件——论美国行政诉讼的资格

作者:张千帆   点击量:429

启动公益诉讼的条件——论美国行政诉讼的资格

·       期刊名称: 《行政法学研究》

·       期刊年份: 2014

·       摘要:在过去近一个世纪里,美国行政法的诉讼资格范围经历了不断扩展的过程,并在此过程中产生了新的矛盾和问题。诉讼资格的扩张及其所遇到的困境体现了现代行政国家所遭遇的更为深刻的矛盾。在没有发现更为根本的解决办法的情况下,美国司法实践不失为修复民主与法治的权宜之计。


      司法管辖权(jurisdiction)问题直接关系到行政诉讼是否能够进入法院的“殿堂”,因为行政法的一个重要问题是行政行为获得司法审查的可能性。由于种种原因,并不是所有行政行为都能受到司法监督——事实上,不受制于司法审查的行为是如此之多,以至即使对于司法审查在行政法中究竟是规则还是例外的问题,都不能在此匆忙下结论。只有某些类型的行政行为可以受到法官的审查,且如果是这样的话,我们就说这些行为是属于法院的“受案范围”之内的。这个问题虽然看起来枯涩,其实涉及司法、政治与行政之间的重要关系。

事实上,如埃曼教授指出,行政法和流行的主流国家理论紧密联系。{1}在19世纪流行的是“红灯论”,行政法的任务是通过对抗模式控制行政权力。事实上,在联邦行政程序法通过之前,对抗司法模式被认为是对当事人公正的唯一程序模式。1932年的先例将行政程序问题从法院更多地转移到行政机构,{2}并赋予其宪法正当性。现代行政国家所面临的主要难题是,在国家从传统控权模式走向管制模式的过程中,如何为行政权力提供合法性?法院主要是通过扩大当事人参与行政和司法程序的机会,从而使行政程序成为政治过程的一种替代。
  在司法管辖权这个大问题下,包含着三个子问题:在客观内容上,争议必须是法院可以审查的议题(ratione materiae);从主观上,原告与被告必须具备适当的诉讼资格(ratione personae);最后,除了符合主客观条件之外,诉讼还必须符合适当的时间限制(ratione temporis)。由于篇幅限制,本文限于讨论原告的诉讼资格问题。
  一、美国诉讼资格的传统理论
  资格(standing)作为美国法律概念,主要是20世纪后半叶的事情。此前,私人权利的诉讼模式一般是以诉讼是否包含适当的诉因(cause of action)提出。一开始,宪法问题是通过普通法诉讼而获得审查,只是在官员主张豁免权的时候才被提出来。法院后来超越了普通法阶段,允许依据宪法直接提起诉讼,因而宪法从原来的“盾”变成了“矛”。在1968年的案例中,{3}最高法院判决联邦纳税者有资格挑战联邦对私立学校的资助违反了立教条款(Establishment Clause)。尽管原告作为纳税人的利益和人群中的绝大多数其他人差不多,且资助对其纳税义务的影响是“微不足道和不可确定的”,法院仍然授予诉讼资格,这是实施立教条款的适当手段。但到20世纪80年代,法院开始从宽泛资格的立场退却,判决一般公民或纳税人或组织没有资格提起宪法诉讼。
  (一)诉讼资格的传统要求——“事实损害”与“法律损害”没有权利,就没有救济。在行政程序法制定以前,美国法院采取“法律利益”(legal interest)理论:
  要提起诉讼,原告必须证明行政行为侵犯或将要侵犯私人受法律保护的实质性利益——或者是普通法
  所承认的利益,或者是成文法创设的利益。{4}根据传统理论,原告只是受到了事实上的损害是不够的,他所受到损害的利益还必须是法律授权他获得救济的那类利益,否则有关争议就不是法院根据宪法第3条有权审理的“案件”。法律利益标准受到批评,因为它剥夺了受到了违法行政行为实际损害的当事人获得司法审查的机会。只是在特定法律(例如联邦《通讯法》)授权的情况下,法院才放松了法律利益要求。《行政程序法》第702条规定:“任何人因行政行为而受到法律损害,或在有关立法的意义范围内受到损害或不利影响,都有权获得司法审查。”该法的措辞产生了学术争论。下级法院和部分学者认为第702条只是使现有的资格判例成文化,也就是要求“法律利益”,除非特定的组织法授权“受到损害”的个人起诉。但戴维斯教授依据立法史指出,第702条的意图是授权任何“事实上”受到行政行为不利影响的个人起诉。
  传统的资格要求主要是为了防止滥讼,避免耗费过多的行政和司法资源。因此,原告不能基于价值观或意识形态的理由动辄起诉政府。正如杰菲教授指出:排除“意识形态原告”的通常理由是司法权的理性行使。既然法院不是代议制机构,没有启动诉讼的权力,也没有工作人员帮助他们深入调查获得信息,因而必须依靠当事人来形成问题并对答案提出相互冲突的看法。事实上,司法权的过分扩张不符合民主制度的基本前提,允许少数人在法庭重新开始他们已经在民主政治过程输掉的“战斗”,从而阻碍政府的有效运行。在这个意义上,司法过程的公民参与可能为少数利益团体所利用,成为其阻碍代表公共利益的立法之实施。但另一方面,通过允许公民参与到政府过程,司法过程可以成为自治政府的工具,有助于提高公民参与的程度和对政府的满意度。
  与此相关的一个论点是限制团体成员的诉讼资格。既然组织成员的法律地位不会因法院对组织的判决而有所影响,因而法官不能相信代表组织的人会提出“严肃、深入和全面的论点”。但杰菲教授认为这一点并不能成立,且诉讼成本就足以使那些无事生非的原告望而却步。{5}在司法实践中,如果符合下列条件,法院承认“团体资格”(associational standing),也就是团体可以代表其中的成员主张其权利:
  第一,团体的成员本身具备起诉资格;第二,所要保护的利益和团体目的相关;第三,主张和救济都不要求个人成员参与诉讼。从20世纪60年代开始,美国法院允许非赢利组织参与规制过程,以帮助消费者、听众及其他立法受益者表达自己的声音。事实上,法院认为公益组织的代表是行政过程所必不可少的。在1965年的案例中,{6}上诉法院判决非赢利的环保组织有资格挑战批准建造水力发电站的许可。联邦能源委员会承认,行政决定必须考虑有关工程对景观、历史和旅游价值的影响,而法院认为非赢利组织证明了对这些价值的利害关系。
  到20世纪70年代,最高法院进一步放松了诉讼资格要求。在1970年的“银行数据处理案”中,{7}货币审计长决定全国性银行可以进入数据处理行业。数据处理服务公司的工会起诉这项决定,但审计长的辩护是原告不具备起诉资格。道格拉斯法官的意见指出:传统的“法律利益”标准牵涉实体问题过深,因而超越了起诉资格问题。多数意见发展了一个两步标准:第一,法院决定原告是否主张受到挑战的行为在事实上产生了伤害;第二,如果主张了事实伤害,法院决定原告所要保护的利益是否在有关法律或宪法规定所保护的利益范围之内。在本案中,原告显然因为审计长允许银行进入数据处理行业而面临竞争的加剧,因而受到了实际伤害,且其受到损害的利益可以说是在《银行服务公司法》第4条的保护范围之内。因此,不论该法是否给予原告法律利益,他都有资格起诉。布伦南和怀特法官的赞同意见则更进一步,认为资格要求仅需要满足第一步,也就是原告主张了事实损害。因此,即使本案的竞争上的损害并不是有关立法要求行政机构考虑的因素,因而不能作为挑战行政行为的依据,原告仍然因为受到事实上的损害而具备起诉资格。
  (二)法律所保护或规制的利益范围(zone of interest)
  根据上述“银行数据处理案”,原告必须证明不仅其利益受到损害,而且损害发生于“受到(法律)保护的利益范围之内”。最高法院判决,只要原告所主张的利益大致可被认为(arguably)在立法所要保护的“利益范围”之内,那么原告就被认为具备诉讼资格。尽管有关立法的文字未必明确保护特定的团体,但只要其一般政策是明确的,且可以根据立法的广泛或狭隘解释而清楚界定其直接影响的利益范围,而原告利益处于这一利益范围之内,那么法院就认为他符合资格要求。
  法院认识到行政诉讼资格不断扩大的趋势,因而利益范围标准非常宽松,几乎不能构成独立的诉讼障碍。但在1987年的案例中,{8}最高法院虽肯定了原告的诉讼资格,但怀特法官的多数意见重新提出这个问题:“如果原告本人不是所挑战的规制行为的对象,那么如果原告的利益不符合立法所内含的目的或和它的关系如此微不足道,以至不能合理假设国会有意图允许这类诉讼,利益范围标准就将否定获得司法审查的权利。”以下判例再次提出了利益范围问题,最高法院只以微弱多数维持了宽松解释。
  在1998年的“信用社业务范围案”中,{9}美国银行协会和5家商业银行挑战全国信用合作社管理局(NCUA)对《全国信用合作社法案》第109条的解释。地区法院驳回了申诉,认为银行并不处于第109条所保护的“利益范围”之内。哥伦比亚特区巡回法院撤销了判决,认为虽然国会在1934年不认为银行应被免于信用合作社的商业竞争之外,因而不能被认为是第109条“所意想的受益者”(intended beneficiaries),但银行的利益和第109条受益者的利益足够一致,因而他们是 NCUA 决定的“合适挑战者”。其它巡回区法院的结论正好相反。在托马斯法官(J. Thomas)的多数意见中,最高法院以5:4维持了哥伦比亚特区巡回法院的决定。
  多数意见把本案的商业银行和“银行数据处理案”的数据处理公司相类比,认为第109条明确把信用合作社的服务限于其成员范围内,从而限制了其经营市场范围,因而间接保护了商业银行的利益,因为作为信用合作社的竞争者,原告银行的利益显然是限制信用合作社的市场范围,且这一利益受到 NCUA 扩大合作社顾客范围的解释之影响。NCUA 辩称,没有任何证据表明国会在制定 FCUA 时考虑过和商业银行的竞争。但这类论点在以前的类似案件中也出现过,未为法院所接受。以前的案例法一直承认,原告的资格并不取决于国会在立法过程中是否特别考虑过原告利益的保护。多数意见认为, NCUA 错误依赖了1991年的“邮政垄断案”。{10}在该案中,邮政服务雇员试图根据邮政垄断方面的立法保障其雇佣机会,并挑战中止其在某些国际业务的垄断地位的邮政服务规章。最高法院判决:这些利益的目的是增加邮政局的收入,并保证以符合公共利益的方式提供邮政服务,因而邮政服务雇员的雇佣机会不在立法所要保护的“利益范围”之内。且有关立法要调控的是竞争,而雇员的利益和竞争没有关系。这和本案中银行的情况是不一样的。本案的原告不仅具有相互冲突和受到直接损害的利益,而且其利益属于第109条保护范围之内。
  奥康娜法官(J. O'Connor)代表其他3位法官的反对意见认为,多数意见无限扩大了“利益范围”标准,并混淆了“利益范围”和“事实伤害”两个不同概念。在本案,原告对限制合作社市场范围的利益和他们对实施立法的普遍利益具有同样性质。如果当事人可以证明违法对他造成事实上的伤害,那么他肯定具有对立法实施的利益,但这并不是“利益范围”标准的含义。本案和“邮政垄断案”是不可区分的,因为假如事实伤害就可构成资格的话,那么邮政服务的雇员利益肯定因中止邮政服务的垄断地位而受到伤害,事实上法院在该案中已经注意到雇员利益所受到的事实伤害。这是为什么法院进一步要求当事人证明其受到伤害的利益处于立法所保护的“利益范围”之内。在以往关于竞争者资格的所有判例中,最高法院都发现国会制定了“妨碍竞争之限制”,因而虽然立法条款不是明确针对原告利益之保护,国会通过限制条款而有意图保护原告作为竞争者的商业利益。
  适用这一标准,反对意见认为本案中的第109条并没有保护原告利益的意图。这项条款的目的只是定义信用合作社成员的“共同纽带”要求,而没有意思要保护竞争者的商业利益。“共同纽带”要求的目的是保证每个合作社都在经济上稳定并能满足成员的需要,而不是要限制信用合作社的规模。且这项要求仅适用于单个信用合作社,而不是作为一个行业的集体。事实上,国会的目的正是鼓励信用合作社的发展,并期望它们为越来越多的顾客服务。最后,“利益范围”标准是为了防止那些可能阻碍而非促进立法目标获得实现的诉讼。在本案,商业银行无疑想在任何情况下都遏制信用合作社的发展;但如果任其所为,就和鼓励信用合作社成长的国会政策相背离。总之,少数意见认为,本案中原告的利益和国会所要保护的利益只是偶然和“边际相关”,因而并不处于立法所要保护的利益范围内。
  (三)“可追究性”和“可纠正性”
  原告要获得诉讼资格,还必须证明其所受到的损害是“可追究”(traceability)并“可纠正”(redressability)的。这两个要求是不同的概念,但一般放在一起解决。然而如果有关立法限制了法院的救济手段,那么即使损害可被追究,该行为仍然可能是不可纠正的,因而得不到任何司法救济。
  在1976年的“助困医院免税案”中,{11}联邦税务局允许某些只对穷人提供急救服务的非赢利医院获得有利的税收待遇。某些穷人及其组织起诉财政部长和税务局负责人,宣称其决定违反了1954年《内部岁入法》和行政程序法,因为税务减免的决定鼓励这些医院拒绝为穷人提供服务。原告中的某些人曾因交不出钱而遭到医院拒绝提供服务,但最高法院判决原告缺乏诉讼资格。鲍威尔法官的多数意见指出,尽管原告承受了事实上的伤害,但这并不足以满足宪法第3条的“具体争议”要求,因为本案的被告不是医院,而只是财政部长和税务局负责人。原告隐含假设了其所获得的救济——要求医院为穷人提供服务,以作为税务减免的条件——将对拒绝为其提供服务的医院有所遏制,但这完全是一种猜测,因为它假定医院在财务上是如此依赖于对其有利的税务待遇,以至如果法院将法律解释为了要求接受穷人才能获得税务减免,那么医院就不得不接受穷人。且医院是否因税务减免的决定才拒绝为穷人提供服务,也纯粹是一种猜测。因此,原告既未证明其所受的伤害可被追溯到其所宣称的违法行政行为,也未能证明对行政行为的司法救济将有效解决这个问题。
  布伦南和马歇尔法官的赞同意见认为,本案的原告所主张的利益损害是指获得医院服务的“机会和能力”,因为税务局的决定对这些非赢利医院传递了错误的经济信号。在这个意义上,事实损害已经存在,因而原告应被认为具备了诉讼资格。如果法院将这类主张作为纯粹的“猜测”而不予受理,那么少数族群的孩子是否必须证明政府对种族隔离学校的税务减免导致了学校不愿放弃种族隔离,才算具有适当的起诉资格?在许多案件中,损害是概率性的,因而不带有确定性。譬如某人下毒但未能将人毒死,但他仍然将被认为构成了事实损害。因此,原告不需要证明胜诉所带来的好处,就能证明赢得好处的概率之存在。更糟糕的是,法院将其判决完全建立在宪法第3条的“具体争议”条款基础上,因而国会不可能通过立法改变其决定。
  在1998年的案例中,{12}被告公司7年来一直未能提交《紧急计划和社区知情权法》所要求的报告,但在原告起诉之前就停止了违法行为。由于立法仅规定针对未来行为的禁止令和交给政府的民事罚款,并没有授权完全针对过去违法行为的公民诉讼,而原告未能证明违法在今后重新发生的可能性,因而被法院判决缺乏诉讼资格。
  当然,国会立法不仅可以定义新的损害,而且还可以建议新的因果链条以产生原先不存在的具体争议。某些下级法院原来并不尊重国会对因果关系的决定,但最高法院最近的判例表示,国会的认定“值得司法注意和尊重”。在2000年的案例中,{13}被告被指控屡次在水中超标排放水银。原告要求获得宣示性判决和禁止令以及民事罚款。地区法院估量了民事罚款,但拒绝颁发禁止令,因为被告在诉讼期间已经实质性服从法律要求。在上诉中,原告挑战罚款决定,但挑战对禁止令的判决。上诉法院因此判决原告失去诉讼资格,因为罚款只是交给联邦政府的,和原告本身无关。最高法院7位法官的意见撤销了上诉法院的决定,判决原告有资格起诉,因为罚款将对被告未来的违法行为具有“威慑”(deterrent)效果。例如国会已经认为,《清洁水源法》所规定的罚款通过削弱被告违法的经济动机,不仅促使它立刻服从法院,而且也对未来的违法行为产生威慑作用。既然如此,原告有资格上诉对未来守法行为有影响的罚款决定。
  (四)程序违法所造成的伤害和可追究性与可纠正性要求相关的是,某些程序违法可能产生原告资格,尽管原告未必能证明程序违法和实际损害之间的联系。即使不证明违法危及原告的具体实体利益,但对于这类情况是否会发生存在某种不确定性,那么程序违法也可能会产生可被识别的伤害。然而,如果程序要求涉及纯粹的内部行政活动,因而像原告这样的人并没有参与程序或获得信息的法律权利,那么在实体利益不存在的情况下,国会无权对个人授予实施程序要求的资格。
  如果程序要求确实对原告这样的人赋予参与行政活动或获得通告或信息的个人权利,但国会没有明确规定这一要求可以不论原告是否具有特定的实体利益而获得实施,且最高法院还没有对立法进行确切解释,那么结果是不确定的。这类例子包括行政程序法第553条的通告与评议要求,以及许多组织法规定的公众听证要求。全美律师协会(ABA)的行政法分会指出:
  如果所挑战的行政行为损害了原告的实体利益,那么她有资格挑战行政机构未能遵守适当程序,尽管她不能证明程序错误实际上改变了实体结果。例如新的规章增加了纳税义务,纳税者可以挑战制规草案的通告是否适当,尽管不能证明假如没有程序错误,将产生更有利的规章。
  国会可以授予个人对行政活动获得通告和信息并进行观察的权利,不论其是否具有特定的实体利益,且这项权利可获得司法救济,无须任何附加的实体伤害。这类权利还包括根据《阳光下的政府法》和《联邦顾问委员会法》参与会议或其它政府程序。类似的权利有《信息自由法》和选民根据《联邦竞选法》而获得某些信息的权利,剥夺这类权利将赋予诉讼资格,而无须证明对特定实体利益的伤害。
  二、资格理论的发展——环境公益诉讼
  (一)环境诉讼的崛起
  和20世纪70年代放松资格要求的大趋势一致,环境领域的公益诉讼蓬勃兴起。在1972年的案例中,{14}希栝亚(Sequoia)国家公园的矿物王山谷一直保持自然状态,但联邦森林管理局从20世纪40年代后期开始计划将其开发为旅游景点。1965年,迪斯尼公司中标获得30年使用期,计划花费超过3500多万美元,用以修建道路并建造旅馆、饭店、停车场、游泳池和其他设施,预计每天可接待14000名游客。山岭俱乐部指控开发计划违反了保护国家公园与森林的联邦法律和规章,并要求法院禁止联邦政府对该计划颁发许可。山岭俱乐部是否具备起诉资格?该俱乐部宣称自己对国家公园和森林的妥善保护具有“特殊兴趣”(special interest)。最高法院斯图亚特法官的多数意见认为,数据处理协会案并不适用本案,因为本案所涉及的并不是经济利益。但多数意见承认,对生态环境和景观等非经济利益的损害也可以导致事实损害,从而为依据行政程序法第702条的诉讼资格提供充分基础。然而,多数意见并不认为开发将对山岭俱乐部或其成员产生任何显著影响。俱乐部认为本案是关于自然资源使用的“公共诉讼”(public actions),且俱乐部对于这类事务的长期关注使之有资格成为“公共代表”。要成为公益代表或“私人检察长”(private attorney general),原告必须证明他个人受到行政行为的不利影响,而其对生态环境的特殊兴趣并不足以构成这种不利影响。道格拉斯和布莱克蒙等法官的反对意见表示,环境保护主义者应被给予资格去挑战行政规章的合法性,否则当地居民因为切身利益是不会为了公共利益而提出诉讼的,而开发旅游景点可能会给当地环境带来难以逆转的现象。本案的诉讼最后得到平息,因为国会明确宣布开发区属于国家公园的一部分,禁止该地区的商业开发。
  在1973年的“学生环保团体案”中,{15}州际贸易委员会拒绝行使其法定职权,以中止铁路运费全面上涨。五位法学院学生组成了“学生挑战调控机构程序”(SCRAP)团体,目的是为了提高环境质量。他们主张提高铁路运费将减少可循环物质的使用,因而机构行为应根据《全国环境政策法》补充准备“环境影响说明”。最高法院判决原告具备起诉资格,因为该团体宣称其成员使用森林、河流、山地等自然资源来露营、散步、钓鱼和观景,而这些活动必然会因不利环境影响而受到干扰。斯图亚特法官的意见似乎已经接受了戴维斯教授的“事实伤害论”,且只要存在实质性损害——不论损害多么微小,都足以提供诉讼资格以探讨原则问题。{16}
  (二)环境诉讼资格的发展
  在1992年的“物种保护适用案”中,{17}1973年的《濒临灭绝物种法》第7(a)(2)条规定了内务部和商务部对于保护珍稀物种的责任分工,要求联邦各部门在采取有其资助的行为之前和两者协商,以免损害任何珍稀物种的生存。两部曾联合制定规章,将该条解释为适用于在外国采取的行为,但后来又联合修改了解释,将该条的适用范围限于美国本土和公海领域。野生动物保护组织和其它环保组织起诉,认为修改后的规则错误解释了这个条款。上诉法院判决原告具备诉讼资格,但最高法院撤销了这一判决。斯格利亚的多数意见指出:如果诉讼是挑战政府行为或不行为的合法性,为了建立资格而必须在即决(summary judgment)阶段主张或在审判阶段证明的事实之性质和程度,在很大程度上取决于原告自己是否是有关行为或不行为的对象。如果是,毫无疑问的是行为或不行为导致了他的伤害,且防止或要求行为的判决将给予救济。然而,如果像本案这样,原告所主张的伤害来自于政府对其他人的据称是违法的规制(或缺乏规制),那么需要的东西就多得多。……尽管并不排除资格,但要建立资格通常“在实质意义上更为困难”。虽然保护野生动物的物种不可否认是受到承认的利益,但事实伤害标准要求比利益受到伤害更多,因为它要求当事人自己是受伤害的人群之一。本案中,原告主张某些受联邦政府资助的国外活动如果不和两部协商,将加快珍稀物种的灭绝速度。原告之一宣称她曾到埃及旅游,看到尼罗河流域的鳄鱼生存环境正遭到威胁,而美国在指导修复阿斯旺水坝过程中所发挥的作用将使鳄鱼生态进一步恶化,从而给她带来将来去埃及旅游时看不到鳄鱼的事实伤害。另一位原告宣称她曾访问斯里兰卡,看到亚洲象的生存遭到威胁,而“国际发展管理局”所资助的 Mahaweli 项目将进一步减少珍稀动物的数量。问及她何时将再访斯里兰卡,她的回答是含糊的“将来”。多数意见认为,原告并没有提供任何事实以表明物种数量的减少对她们已经或“立刻”(imminent)产生伤害。
  原告提出了一系列新的资格理论。例如“生态系统联系”论认为,任何人利用“连续生态系统”的任何部分并因联邦资助的活动受到不利影响,不论有关活动的距离多远都有资格起诉。但最高法院的先例已经判决,主张环境损害造成伤害的原告必须是利用有关活动所影响的区域,而非任何意义上的邻近区域,而本案的原告并没有证明其所生活的区域因联邦资助的国外活动缺乏协商而受到不利影响。原告还提出了“动物联系”论,也就是任何有兴趣观看或研究珍稀动物的人都有诉讼资格;“职业联系”论则认为任何对这类动物有职业兴趣的人都可以起诉,不论在世界何地。因此,一个人如果去了纽约动物园观看亚洲象,他就可以因联邦资助在国外的活动没有和两部协商而起诉。但多数意见驳回了所有这些新奇的理论。最后,上诉法院认为原告遭受了“程序伤害”,而第7(a)(2)条为所有人提供了机构间协商的程序权利。虽然多数意见承认个人可以实施程序权利,但将这项权利限于具体利益因程序违法而受到不利影响的人,一般地主张违法或违宪并不满足这一要求。对依法行政的普遍意义上的公共利益并不能转变为可以在法院得到维护的“个人权利”;否则就变成公民个人行使了宪法第2条赋予总统的“留意法律获得贯彻落实”的权力,且在此过程中法院也就超越了宪法第3条所规定的“具体争议”限制。
  肯尼迪和苏特法官的赞同意见虽然同意多数意见的结论和推理,但似乎表示原告只要能证明更具体的伤害就满足资格要求,例如提供去埃及和斯里兰卡的机票或提供明确的访问日期。且如果可以合理假设原告将经常性地造访项目影响地区,法院也不会再要求更具体的证明。赞同意见同时表示法院应该能够在新的时代创造新的权利,因而没有完全排除将来接受上述各种“联系论”的可能性。史蒂文斯法官的赞同意见认为原告具备诉讼资格,但认为两部对法律的修正解释是正确的。
  布莱克蒙和奥康娜法官的反对意见认为,法院对原告的举证负担要求过于严格,以至无法有效界定当事人是否遭到真实的损害,从而使资格要求流于形式。本案的协商程序具有实质性意义,因为国会在此允许行政部门在程序限制的范围内自行决定如何实现保护珍稀物种的目标。但为了控制行政权力,国会通过《濒临灭绝物种法》首次授权“公民诉讼”(citizen suits),以起诉导致“程序伤害”的行政决定。这表明这部法律对诉讼资格的要求比证明实质性伤害更为宽松。且立法将有关对行政的司法管辖权授予法院,并不违反任何分权原则。
  三、资格理论的发展——受益人和纳税人的诉讼资格
  (一)受益人的诉讼资格在少数情况下,行政行为的受益人如果不满意其受益程度,也有资格提出诉讼。在1970年的案例中,{18}劳动关系委员会命令雇主停止干预雇员权利,恢复被不适当解雇工作的雇员岗位并补发工资。工会挑战这项决定的适当性,并要求补偿救济,因为雇主拒绝集体谈判的行为是显然违法的。哥伦比亚特区上诉法院认为,有效救济确实要求补偿受到损害的工人,并剥夺雇主通过违法行为所获得的果实,否则委员会将在这个领域内鼓励滥讼。上诉法院将案件发回委员会,以决定救济的具体数额。
  在1984年的“私立学校免税案”中,{19}内务税收规则规定实行种族歧视的私立学校不可获得免税的法律地位。公立学校的非裔学生家长联名控告内部税务局,宣称其标准和程序未能鉴别那些实际上从事种族歧视的学校,从而使这些学校仍然获得或维持免税地位。他们要求取消所有这些学校的免税地位,但联邦地区法院因原告缺乏资格而驳回了诉讼。上诉法院撤销了地区法院的决定,最高法院则撤销了上诉法院的决定。原告认为政府行为以两种方式损害了他们的利益:政府行为不但构成了联邦对种族隔离教育机构的财政援助,而且鼓励并促进种族隔离教育机构的组织和运行,为白人孩子不上那些已经取消种族隔离的公立学校提供教育机会,从而阻碍联邦法院和地方教育机构取消种族隔离的努力。因此,原告并没有宣称他们的孩子是那些获得免税地位的学校种族歧视的牺牲品。事实上,他们从来没有申请过私立学校。他们的主张是政府行为给他们造成了直接的损害,因为它削弱了他们的孩子获得取消种族隔离的教育之机会。但奥康娜法官的多数意见认为,原告所主张的损害并不能产生适当的起诉资格。“在本质上,资格问题就是关于诉讼者是否有权获得法院决定争议或特定案件的是非曲直(merits)。”关于资格的要求直接来自于宪法第3条。“原告的个人伤害必须能被‘合理追溯到’(fairlytraceable)被告的违反行为,且有可能为所申请的救济所弥补。”另外,关于诉讼资格的理论还包含几种法院对于行使联邦管辖权而自我创设的限制,例如禁止起诉者提出其他人的法律权利、禁止裁判应由立法部门处理的一般损害以及诉因必须处于法律所保护的利益范围之内。资格问题要求法院探询下列问题:所宣称的伤害是否过分抽象,以至不能受到司法承认?违法行为和伤害之间的关系是否过于牵强?胜诉对伤害的救济是否只是凭空猜想?
  对于本案原告所宣称的两点伤害,多数意见认为第一点只是主张政府要避免违法,但法院一直判决,当事人对政府依法行政的要求本身并不足以产生适当的诉讼资格。在这种情况下,原告所宣称的伤害只是抽象而不是具体的。第二点伤害对于诉讼资格而言确实是受到司法承认的,但它在本案与政府违法行为并没有直接关系。如果原告的孩子接受种族多元化教育的能力确实受到了削弱,那么这种损害显然自布朗第一案就受到法院承认。但本案中所宣称的违法行为是税务局授予某些种族歧视学校以税务减免,而税务局认为之中行为对原告所产生的损害是十分间接的,而直接原因是没有出现在法庭的第三方。要使这种行为对原告在取消种族隔离的学校之权利产生影响,那就必须有足够的种族歧视私立学校接受了税收减免,从而对公立学校的取消种族隔离之努力受到影响,但原告并没有如此主张。没有证据表明,究竟有多少种族歧视的私立学校接受了资助;也没有证据表明一个私立学校接受了税收减免后就一定会改变其政策,或原本打算送孩子去公立学校的原告就会改变主意。受挑战的政府行为和所形成的损害之间的因果关系实在是虚无缥缈,因而不足以支持原告的诉讼资格。
  三位法官的反对意见认为原告符合诉讼资格的两个条件。由于允许那些种族歧视的学校免税将增强其市场竞争力,以便其录取更多的白人学生、削减公立学校的学生,从而使原告的黑人孩子不能获得一个完全种族多元化的教育环境,而这是法律所承认的损害。因此,本案的原告不仅受到了损害,而且这种损害的原因可以被合理追溯到税务局对某些种族隔离学校的免税措施。
  (二)纳税人的诉讼资格作为资格理论发展的顶点,即便是一般纳税人在某些情况下也获得了诉讼资格。近30年来,为了增加社会透明度和公共舆论的监督力度,国会不仅通过了一系列政务公开的法律,而且也开始要求私人行业披露有关信息,以减轻政府中央监督和规制的负担。为了治理选举过程中出现的腐败,1971年的《联邦竞选法》(Federal Election Campaign Act,2 U.S.C.431)规定了个人、公司、政党和“政治委员会”(political committees)对联邦职位候选人捐款的限度。它要求符合政治委员会定义的团体在 FEC 登记,任命财务人员,记录捐款人的姓名和地址以及捐款的目的和数目,并每年向 FEC 提供所有超过200美元的捐款人之信息。一个问题是,纳税人是否有资格要求这些团体披露其财务等有关信息,或质疑行政机构对某些团体性质的认定。
  在1998年的“纳税人资格案”中,{20}联邦选举委员会(FEC)认定美国以色列公共事务委员会(AIPAC)不是《联邦竞选法》意义上的“政治委员会”,因而无须按照该法规定披露其成员、开支和竞选资助。一群选民在此挑战 FEC 的认定,并宣称 AIPAC 符合竞选法的定义,因而 AIPAC 逃避登记并公布立法要求的有关信息是违法的。但 FEC 把“政治委员会”解释为“主要目的”是任命或选举候选人的组织,而 AIPAC 基本上是一个游说组织,而不是和选举相关的组织,因而不在竞选法的定义范围内。原告起诉后,联邦地区法院驳回了其请求,并受到哥伦比亚特区法院审判庭的肯定。但特区法院合议庭撤销了这一判决,认为 FEC 错误解释了“政治委员会”的立法定义。布雷尔法官(J. Breyer)的多数意见肯定了合议庭的决定,判决原告具备诉讼资格。
  联邦竞选法规定:“任何人相信发生了违反本法的行为,都可以向委员会提出申诉”;且“任何当事人如受到委员会驳回其申诉的决定之困苦(aggrieved)”,都可以在地区法院起诉。法院多数意见认为,历史表明这里的“困苦”代表了国会赋予宽松资格要求的意图,使之超越“谨慎资格”理论所基于的普通法要求的利益和立法规定的实体权利。另外,原告所宣称的伤害可以被认为是在国会立法所保护的利益范围之内,他们在本案所申诉的获得有关信息的利益正是联邦竞选法所要保护的,因而对这种利益的伤害也符合“谨慎资格”要求。多数意见从这项立法的文字中并不能发现任何国会意图要排除本案的选民,并认为立法意图是授权诉讼资格,以保护他们不受本案的这类伤害。
  被告认为国会无权授予联邦法院处理这类争议的管辖权,但多数意见不接受这类主张。宪法第3条把司法权力限于具体争议,这表明原告必须证明“事实伤害”(injury in fact)。在本案,事实伤害包括原告未能获得他们认为 AIPAC 必须公开的有关信息。法院没有理由怀疑,这些信息可以帮助他们和其他选民衡量公共职位的候选人以及 AIPAC 的捐款对特定选举的作用。因此,本案原告所受的伤害是具体和特定的。
  FEC 最有说服力的观点是,原告们的主张仅涉及并不能授予诉讼资格的“一般化损害”。由于这种损害“基本上为所有或大部分公民所平等分享”,更适当的救济是政治过程而不是司法过程。但多数意见指出,法院以往拒绝承认资格的那些判例所涉及的不仅是广泛分享的损害,而且还有抽象和不确定性质的事实,例如“对服从法律的共同考虑”或“对法律实施的公共利益”。这类损害的抽象性质使争议不够具体,因而司法判决将成为咨询性意见(advisory opinion)。利益的抽象性及其广泛分享经常但未必总是联系在一起,因而尽管具体的损害为许多人广泛分享,法院仍将认定“事实损害”之存在,且政治解决途径之存在本身并不自动剥夺原告们的诉讼资格。就和许多人遭遇同样的普通法伤害(例如集体民事侵权)一样,对于大量选民遭到法定选举权的干预,结论也是同样显然的。因此,本案和选举作为基本政治权利直接有关的信息损害足够具体,因而其广泛分享的特征并不剥夺国会授权其在联邦法院获得维护的宪法权力。
  斯格利亚(J. Scalia)代表奥康娜(J. O'Connor)和托马斯(J. Thomas)法官的反对意见指出,本案的国会意图并不是授予每个人在申请被 FEC 驳回后获得司法审查的权利,而多数意见对“一般化损害”的解释过于简单化。要正确解释这个概念,最相关的区别是“特定”(particularized)和“不加区分”(undifferentiated)。“特定”是指“损害必须以个人(personal)和个体(individual)的方式影响原告”。例如在集体民事侵权中,车祸是造成许多人伤害的共同原因,有的人伤了腿,有的人伤了胳膊,但即使全都伤了胳膊,这种伤害也是个人和个体的,因为每个人的胳膊都是不同的。相反,“一般化损害”不仅是广泛分享的,而且是不加区分的。如果原告所遭受的是“对所有公共成员共同”的不加区别的损害,那么这种“一般化损害”必须通过政治而非司法途径解决。少数意见认为,本案所宣称的伤害就属于“一般化损害”,因为原告所宣称的因 FEC 未能正确实施联邦竞选法而受到的伤害是对所有人都共同的——未能获得 AIPAC 活动之信息。
  四、行政诉讼资格的发展趋势
  总的来说,行政诉讼的资格要件包括受法律保护的利益和实质性损害。对于原告资格问题,存在三种不同的利益类型:实质利益是与其经济保障或身体健康有关的利益;意识形态利益是个人维系其道德或宗教原则的利益;而法律实施的利益则是一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。在利益代表问题上,存在着四类不同的原告:代表自身利益的独立原告;代表自己及享有同类利益的其他人的群体原告;代表成员利益的团体原告;以及代表其他人的代理原告。
  在过去近一个世纪里,美国行政法为了承担更为远大的责任而经历了扩展过程。斯图尔特教授指出,传统模式的行政法原则发生了下列发展:第一,扩大有权获得正当程序条款保护的利益之范围,使其在受到行政机关侵犯之前可以获得行政听证;第二,扩大成文法或行政规章授权参与行政决定正式程序的利益之范围;第三,扩大有权就行政行为获得司法审查的利益之范围。{21}这些发展的核心是对行政行为寻求司法审查的起诉资格之放宽,以及非宪法性行政过程参与权利之扩展,但宪法也要求构建一种行政过程的利益代表制度。法院判例的逻辑表明,所有受益人和其他受到间接影响的人——例如认为环保部门措施不力的环保主义者——都有“财产”利益。只要行政机关被指称违反了立法并对他们造成不利影响,他们就可以提起宪法层面上的程序性问题。“财产”概念的拓宽可能在理论上要求对各种各样的大量利害关系人提供机会,使他们能够参加影响其利益的政策制定和执行的正式行政程序。正当程序的保障已被扩展到政府福利补助的终止、监狱的纪律惩戒以及对示威学生的停学。值得注意的是,如果宪法对于“自由”的界定构成政府行为的实体性限制,那么“财产”的利益是可以被立法机关创设、界定和废除的,尽管立法权力在决定保护这些利益的程序方面受到宪法限制。因此,“在涉及‘财产’利益的范围内,对政府行为的实体性限制是由民选机关设定的,而在涉及‘自由’利益的情形下,实体性限制最终是由司法机关通常在没有宪法文本的明确引导下予以界定的。”{22}
  法院有时把起诉资格赋予已被排除在行政程序之外的人。事实上,有人主张,寻求司法审查的权利应比参加行政程序的权利获得更宽的赋予。“允许更多的当事人参加行政程序,可能会使行政机关的审判式程序更趋复杂和冗长拖沓;相反,广泛赋予起诉资格并不会造成严重的资源资本。”{23}但即使参与行政程序并非司法审查的前提条件,法院也已经要求把参加行政程序的权利赋予那些享有起诉资格的人,因为“公正原则要求,在行政程序的结果中拥有这一得到认可的利益的人,必须被允许从一开始就参与行政程序”,且“参与行政程序是使其获得司法审查的权利真正有效的必要条件”。{24}不仅如此,法院还进一步要求行政机关必须适当考虑每一个竞争者的利益,包括当事人在行政程序中所提出的其它替代方案。{25}
  在某种意义上,行政程序和行政诉讼已经转化为一个立法政治过程。正如斯图尔特教授指出,这是一个具有讽刺意义的转变。在这个过程中,“公民进行另一种投票,告诉法院……行政机关忽视或低估了某种特定主张。但假如缔造者们听到法庭被奉为民主的战场,他们将会多么困惑不解!”{26}并不令人惊讶的是,这种民主的替代过程注定带有严重的局限性。广泛的参与权利无论如何不能确保所有相关利益都在行政程序中得到代表,尤其是对于影响广泛而分散的行政决定。“公共利益”代理人制度的目的就在于为这类利益提供代表。但代理人并不代表整个共同体的利益,而是更多地支持广泛共享的重要利益之立场。这一机制虽然重要,但受制于某些根本局限:资源短缺,因而不得不把努力局限于具有普遍重要性的争议上;缺乏责任机制约束公共利益律师,因而对于其决定代表哪些利益的自由裁量权缺乏控制,这在难以认定且相互冲突的大规模非组织化群体的情形中尤其显著,例如消费者对降低产品价格和提高产品安全性能方面的利益是相互对立的。同时,“诉诸正式程序和司法审查以使受行政决定影响之利益获得更为平等的代表,很可能会付出巨大的资源成本,也可能严重损害这些行政决定的质量。”{27}由于行政政策中的偏见经常是在非正式行政决定中产生的,法院在一些场合下要求行政机关采取正式程序。但随着有资格参与行政程序的当事人数量之增加,以及寻求司法审查的起诉资格要求之降低,这种做法将进一步拉长拖延并要求投入更多的资源。
  总之,美国行政诉讼资格的司法实践是在回应实际问题中产生的,但司法解决方案本身又产生了同样的难题。诉讼资格的扩张及其所遇到的困境或许体现了现代行政国家所遭遇的更为深刻的矛盾。在未发现更为根本的解决办法时,美国司法实践不失为修复民主与法治的权宜之计。

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