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香港特别行政区政治体制中的几个主要法律问题

作者:肖蔚云   点击量:3266



  香港特别行政区政治体制是香港特别行政区基本法(以下简称基本法)的主要组成部分之一,是香港特别行政区基本法起草委员会讨论时间最长、争论最激烈的部分之一。直到基本法起草委员会第九次全体会议,也就是最后一次全体会议,才获得圆满解决。现对其中几个主要法律问题作些简明的阐述。

  

一、行政与立法的关系


  香港现行政治体制是英国统治下长期形成的殖民主义体制,是适应于英国管理的需要的。1997年我国对香港恢复行使主权、建立香港特别行政区,应当采取什么样的政治体制,就成为起草基本法中的一个重要课题。要解决好这一课题,首先要解决好行政机关与立法机关的关系,才能有一个适当的较好的政治体制。

  设计香港特别行政区行政机关与立法机关之间的适当的相互关系是比较困难的。因为这一设计是“一国两制”方针下的行政与立法的关系,是史无前例、没有现成法律可以借鉴;香港现行的殖民主义政治架构又不能完全保留,一成不变;香港不是一个国家,将来也不能照搬西方国家的总统制、责任内阁制等政权形式;在中英联合声明中我国对香港的基本方针政策及其具体说明,也只作;饿极其概括的规定,没有具体阐述;内地的人民代表大会制不适合于香港的情况,也不能照搬。这就需要建立一种符合“一国两制”方针、中英联合声明精神和香港实际情况的行政机关与立法机关之间的相互关系。

  基本法规定行政机关与立法机关之间的相互关系是既互相制衡又互相配合,这是比较好而且是可行的。在香港特别行政区,行政机关和立法机关都应具有一定的权力,权力过大地集中于行政机关或者立法机关,都将不利于香港特别行政区的发展。

  在“一国两制”的方针下,行政机关和立法机关如果能互相制衡,使两机关能依照基本法正确地行使自己享有的职权,各得其所,各有分工,并按照基本法互相进行适当的监督,将有利于香港特别行政区政治体制的正常运行,有利于香港特别行政区的社会稳定和经济繁荣。

   行政长官、行政机关与立法机关的互相制衡关系主要体现在以下四个方面:

(一) 行政长官有一定的解散权

按照基本法的规定,行政长官如果认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议,立法会如果以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,行政长官必须在一个月内签署公布,如果行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可解散立法会。行政长官在解散立法会前,须征询行政会议的意见,行政长官在其一任期内只能解散立法会一次。由此可见,行政长官对立法会有一定的解散权。这一点与现行的港督制不同,现在香港总督对香港立法局有无条件的解散权。可见行政长官在这方面比港督的权力要小,立法会的权力比现在香港立法局的权力要大。

(二) 立法会有使行政长官辞职的权力

  基本法规定,因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会,重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案,而行政长官仍拒绝签署时就必须辞职。基本法还规定,因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会,重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案时,行政长官必须辞职。由此可见,立法会在一定的法律条件下可以迫使行政长官辞职。这一点与现行的港督制也有不同,香港总督是英国女王在香港的代表,是香港政府的首长,香港政务最高权力的掌握者。香港法律对总督没有“必须辞职”的规定。可见在这方面行政长官的权力与港督的权力也不相同。

(三) 行政机关对立法机关负责

基本法规定,香港特别行政区政府必须遵守法律,对香港特别行政区立法会负责:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。这里所说的“负责”内容,大体类似香港现行的做法和包含的内容。这一“负责”既不同于责任内阁制中的内阁对议会负责,也不同于内地的人民政府、人民法院和人民检察院对人民代表大会负责,基本法规定香港特别行政区是香港特别行政区行政机关,行政长官是香港特别行政区政府的首长,政府设财政司、律政司、政务司和各局、处、署。因此,行政机关对立法机关负责,当然包括行政长官和他所提名并经中央人民政府任命的主要官员在内,都要对立法会负责。

在基本法的起草过程中,香港一些人士对“负责”一词曾有不同大理解和意见分歧,现在基本法的规定澄清了一些不适当的理解,是比较好的。第一,条文完全按照中英联合声明的内容,作了明确的规定;第二,条文对“负责”的内容的规定,符合中英谈判时的实际情况;第三,更为重要的是,条文正确地规定了行政机关和立法会的分工与制约关系,条文从执行法律、作施政报告、答复质询、税收与公共开支必须经过立法会批准等四个方面说明了立法会对行政机关的制约。

(四) 立法会对行政长官有弹劾权

基本法规定,如果立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会,并担任主席,调查委员会负责进行调查,并向立法会提出报告,如果该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。行政长官既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长,具有双重身份和重要的政治地位,掌握着一定的权力,其行为对香港特别行政区的影响甚大。因此赋予立法会以弹劾行政长官之权,对行政长官进行监督和制约,是必要的。这和香港现行的港督制不同,香港现行法律对总督没有这样的规定。

基本法对行政长官有解散权、立法会对行政长官有要求辞职权的规定,都是为了使行政长官、立法会能正确地行使自己的权力,处理好行政与立法的关系。而行政长官要行使解散权,立法会要迫使行政长官辞职,都是很不容易的、要受到基本法的严格限制。行政长官在行使解散权的时候,要考虑到可能带来被要求辞职的后果,立法会再次通过行政长官发回重议的法案或拒绝通过政府提出的财政预算法案或其他重要法案的时候,也要考虑到可能带来被解散的后果。所以这种互相制衡又是希望行政长官不要轻易地行使解散权,立法会不要轻易地通过发回重议的法案或拒绝通过财政预算法案或其他重要法案。尽可能采取双方都能接受的办法,解决争论和分歧。

有人提出立法会应对行政机关投不信任票的权力。基本法没有对此作出规定,是恰当的。香港的未来政治体制应该从香港的实际情况出发,不宜照搬别的国家的办法。如果采取通常责任内阁制的办法,议会对内阁可投不信任票,内阁首相或总理可以解散议会。这样做的结果,在实行多党制的国家而又没有一个政党能够在议会中占多数的议席时,常常造成内阁的频繁变更,政府非常不稳定,影响国家经济的发展和社会的安定。香港不是一个国家,而是我国的一个特别行政区,面积也很小,不宜采取投不信任票的办法,也不宜轻易地解散立法会,这种投不信任票的制度容易造成香港特别行政区政局的动荡,不利于香港的经济发展和居民的生活。而且基本法对行政与立法之间的制衡的规定,已有妥善的内容和措施。行政长官的权力已经远低于现在的港督,立法会的权力已经比现在的立法局大得多,立法会完全可以对行政长官与行政机关起到制衡作用。

基本法除了规定行政与立法之间的制衡以外,还规定了二者互相配合的关系。这也是香港特别行政区政治体制的一个特点,它不同于三权分立,只讲互相制衡。它不但注意互相制衡,而且非常强调行政与立法要互相配合。对香港特别行政区来说,在制衡与配合中,缺少任何一方面都是不适当的。只讲制衡,不讲配合,将不利于香港特别行政区的工作和繁荣、稳定,将使香港特别行政区的行政与立法机关的工作经常陷于停顿或无休止的争论之中。

基本法关于行政与立法应互相配合的内容,主要体现在对于行政会议的设立、组成和职能的规定中。基本法规定香港特别行政区行政会议是协助行政长官进行决策的机构,行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任,其任免由行政长官决定。行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前,须征询行政会议的意见,但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。由此可以看到,行政会议除了协助行政长官决策、起到一个集体参谋和对行政长官的一定的监督作用外,其中另一个重要作用是使行政与立法之间互相配合。

因为行政会议中有来自立法机关的成员,有来自行政机关的主要官员,可以使行政长官在决定问题时,既能听到来自立法机关与行政机关相同的意见,也能听到立法机关与行政机关的不同意见,便于行政机关和立法机关之间互相沟通情况,对两个机关之间的不同意见进行磋商和协调,使两个机关能互相配合。而且立法与行政两机关之间的磋商,是在行政长官亲自主持的行政会议中进行,主持者和行政会议的权威性,适合并有利于行政与立法机关不同意见的沟通和解决。

在行政会议中还有社会人士参加,这就使行政长官在决定问题时经常能听到社会人士的意见,便于行政长官了解社会上各方面的意见和情况,有利于解决行政与立法之间的分歧。而且社会人士都可以对行政与立法二者之间的分歧,进行协调,发挥第三者的作用,一中立者的身份从中进行工作,促进行政与立法的互相配合。


二、行政长官的产生办法

  在中英联合声明及其附件一中规定,行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命,但是没有更具体的规定。对于这样一个具有重要政治地位的人员的产生,同立法会一样,成为几年来基本法起草中的主要争论问题。

  为了消除各方面的意见分歧,找到可行的具体产生办法,起草委员会及其政治体制专题小组首先研究了应该遵循的立法指导原则,这就是:

(一)要符合“一国两制”的方针和中英联合声明的精神,维护国家的统一、主权和领土完整,体现香港特别行政区的高度自治。

  宪法第31条体现了“一国两制”的方针,中英联合声明又将这一方针进一步具体化,对行政长官以及立法机关的产生,也作了原则的规定。因此,起草行政长官以及立法机关的具体产生办法,必须符合“一国两制”的方针与中英联合声明的精神。如香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成,行政长官和主要官员由中央人民政府任命。这些都是必须遵守的,这既体现国家的统一和主权,又体现特别行政区的高度自治。

(二)要有利于香港的社会稳定和经济繁荣,有利于香港资本主义经济的发展,同时兼顾各阶层的利益。

  保持香港的稳定与繁荣是中英联合声明的基本精神之一,也是基本法要达到的一个主要目的。在中英联合声明中已经指明,香港将来保持其社会、经济制度不变。保持香港原有的资本主义制度不变,目的是为了使香港的经济进一步繁荣、香港居民不断提高其生活水平,并继续保持香港社会的稳定,这对于我国内地的经济建设也是有利的。所以行政长官以及立法机关的具体产生办法也应遵循这一原则。

  当然,繁荣经济不是保护某一阶层的利益而忽视另一阶层的利益,而是要兼顾各阶层的利益,妥善地处理不同利益阶层之间的利益和相互关系,以保持香港的稳定与繁荣。

  (三)从香港的实际情况出发,循序渐进,逐步发展适合于香港情况的民主参与。

  香港的经济能够发展到现在的规模与速度,有各方面的原因,但是在政治体制方面 也有一些适应于经济发展的特点,应当从香港的实际出发,继续吸取和保留,例如公务人员制度、咨询制度。这些制度有利于现在香港政府的管理和经济发展,将来香港特别行政区也可以利用它们来为自己服务。

  香港既有自己的具体情况和特点,就应当依照中英联合声明的精神、循序渐进地发展适合于香港的民主制度,不实行民主制度是不符合中英联合声明精神的,离开香港这一尚存在殖民主义政治体制的实际情况而想在1997年过速地加快民主的步骤,也是不对的,不利于香港的稳定与繁荣。

  当然,保留原有一些制度并不是一切原封不动,而是尽可能的不作大的变动,但是中英联合声明中规定要改变的内容、特别是涉及国家主权的或属于殖民主义体制的内容必须加以改变。

  以上述原则为指导,基本法起草委员会及其政治体制专题小组研究了行政长官具体产生办法。现在基本法在第45条及附件一中对此作了规定,是比较好的。

  第一,基本法第45条对行政长官产生的原则作了规定,这些原则是:(1)在当地选举或协商;(2)中央人民政府任命;(3)根据实际情况;(4)循序渐进;(5)最终达至普选;(6)普选要先由提名委员会按民主程序提名。

  对具体产生办法则在附件一中规定,这样安排的优点是:(1)基本法条文可以写得简明些,使第45条在体例上不致有其他条文的繁简很不一致;(2)附件一的修改程序与基本法的本文的修改程序不同,修改附件比本文容易些。目的是为了便于协调不同的意见;(3)附件一可以具体体现循序渐进的原则;(4)附件一比较具体,有利于香港社会的稳定和避免无休止的争论。

  第二,附件一虽然是对行政长官产生办法作了比较具体的规定,但重点比较突出,着重解决了几个争论较大的问题:(1)由谁选举行政长官?以间接选举还是普选方式产生?附件一规定行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出,由中央人民政府任命。选举委员会由800人组成,包括工商、金融界200人,专业界200人,劳工、社会服务、宗教等界200人,立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表200人,选举委员会每届任期五年。附件一根据香港的实际情况和有利于香港的稳定繁荣的原则出发,确定以选举委员会的间接选举方式选举行政长官,这是适当的。附件一还规定了一些选举办法,规定选举委员以个人身份投票,不少于一百名的选举委员可联合提名行政长官候选人,每名委员只可提一名候选人,选举委员会根据提名的名单,经一人一票无记名投票选出行政长官候任人。(2)如何循序渐进?附件一规定第一任行政长官按照全国人大关于第一届政府和立法会产生办法的决定产生。在经过10年的稳定时间,2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人大常委会批准。这里体现了循序渐进原则。

  

  三、立法会的产生办法和表决程序

  按照中英联合声明中我国对香港的基本方针政策,香港特别行政区立法会由选举产生,但是如何具体选举,并无明文规定。立法会的产生涉及香港各个阶层的利益,因此对立法会如何产生问题,意见分歧很大,争论极为激烈。加以有些人想以此与中央抗衡,以及国际上的因素,使立法会的产生问题更加复杂。

  基本法第68条及附件二对立法会的产生办法和表决程序作了比较具体的规定。从基本法起草委员会第九次全体会议表决的结果来看,有41票赞成,即参加全体会议共50人的82%同意此办法,应该说这个产生办法是经过长期的艰苦协调才取得的共识,是比较好的。

(一)基本法第68条对立法会产生的原则作了规定。

  这些原则是:(1)由选举产生;(2)根据香港特别行政区的实际情况;(3)循序渐进;(4)最终达至普选产生。

  对具体产生办法和立法会的表决程序则在附件二中规定,这样安排的优点和前面所说的附件一的优点基本相同,这里不再重述。

  (二)附件二重点规定了以下四个问题,促使立法会的产生办法和表决程序能够得到适当解决。

  这四个问题是:

  1、立法会的组成。由三部分人选出的议员组成:第一,功能团体选举的议员;第二,选举委员会选举的议员;第三,分区直接选举的议员。由这三部分人选举议员,是香港各界人士长期以来提出的意见,也反映了他们的利益。附件二规定由这三部分人选出的议员组成立法会,比较符合香港实际情况。

  2、分区直接选举的起点。即1997年分区直接选举的比例和人数。基本法起草委员会确定1997年第一届立法会为60人,分区直接选举的议员为20人,占33.3%,功能团体选举的议员为30人,占50%,选举委员会选举的议员为10人,占16.6%。以上比例和人数已列入全国人大关于第一届政府和立法会的决定中,附件二只列入了第二届和第三届的比例和人数。这个比例和人数也是根据香港大多数人的意见,反复讨论和协调而定的。

  3、循序渐进。附件二对此采取先稳定十年,从1997年到2007年逐步增加分区直接选举比例,减少选举委员会选举的比例;附件二规定第二届功能团体选举的议员为30人,选举委员会选举的议员为6人,分区直接选举的议员为24人,第三届功能团体选举的议员为30人,分区直接选举的议员为30人。在2007年以后如需修改附件二的产生办法,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人大常委会备案。

  4、立法会对法案和议案的表决程序。为了协调香港各界人士提出的方案,有利于香港的稳定、繁荣,立法会对法案和议案的表决采取下列程序:政府提出的法案,如获得出席会议的过半数票,即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。

  

  四、第一届政府和立法会产生办法

  第一届政府和立法会本属于香港特别行政区政治体制的组成部分,应写入基本法。但第一届政府和立法会的成立在1997年7月1日,筹组成立政府的工作须在7月1日以前,基本法只能在7月1日生效,7月1日前香港又在英国管理下,从法律上讲,第一届政府和立法会也难以在香港筹组。因此基本法起草委员会建议全国人大通过一个关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定。第七届全国人大第三次会议通过了这一决定,规定了以下内容:

(一) 第一届政府和立法会产生的原则

第一届政府和立法会的产生,既是我国第一个特别行政区的成立,又涉及对外关系。因此,必须遵循一定的原则,这些原则是体现国家主权和平稳过渡。这是根据我国宪法的精神和香港的实际情况确定的,也符合中英联合声明的精神。

  1997年7月1日我国对香港恢复行使主权,英国把管理香港的权力交还中国,这既是外交问题,也是我国行使主权问题,英国绝不能将香港的管理权直接交给香港的任何地方机构。我国收回香港,建立特别行政区,成立第一届政府和立法会,将基本法规定的高度自治权授予香港特别行政区,这也是我国主权的体现。

  我国对香港恢复行使主权,香港将从外国殖民主义的管理下成为社会主义中国的一个特别行政区,这对香港是一个巨大的根本性变化,不可能不引起社会的震动。为了权力的顺利交接,避免引起更大的震动,就必须贯彻平稳过渡的原则,这也是符合香港各界人士的意愿和有利于香港的稳定与繁荣的。


(二) 规定第一届政府的产生和组成

为了完成好这一重大事情,必须由全国人大设立香港特别行政区筹备委员会。建立香港特别行政区、成立第一届政府和立法会是关系到洗雪民族耻辱、实现“一国两制”方针的具有深远国内国际意义和影响的重大事情,有一系列的重要事情要做,任务繁重。因此,必须由全国人大设立一个具有权威的筹备委员会来主持。

全国人大的决定规定了筹备委员会的组成、任务和成立日期。筹备委员会在1996年内成立,由内地和不少于50%的香港委员组成,主任委员和委员由全国人大常委会委任,筹备委员会的任务是负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜,根据全国人大的决定规定第一届政府和立法会的具体产生办法。

全国人大的决定规定,第一届政府由香港特别行政区第一届政府推选委员会在当地以协商方式、或协商后提名选举,推举第一任行政长官人选,报中央人民政府任命。第一届政府由行政长官按基本法的规定负责筹组。推选委员会由筹备委员会按全国人大的决定负责筹组。

(三) 第一届立法会的产生和组成

  全国人大的决定规定第一届立法会由分区直接选举、选举委员会选举和功能团体选举选出的三部分议员组成,各部分议员所占的比例与人数,在前面我们已经说明,这种组成照顾了香港各方面的利益和意见,吸取了各种不同方案的优点,有利于香港的稳定、繁荣和政治体制的循序渐进地发展,也有利于与1997年前的原立法局的选举相衔接。

  全国人大的决定规定,原香港最后一届立法局的组成如符合全国人大的这一决定和基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定条件者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。第一届立法议员的任期为两年。全国人大的这一决定对于衔接问题作了较好的规定,既可以适用于与原香港最后一届立法会的衔接,也可以适用于不能顺利衔接的情况。这一规定既坚持了国家主权,又符合平稳过渡原则和香港各界人士的意愿。

  在香港特别行政区政治体制问题上还有一些重要的课题,需要我们去研究,作者在本文中只是就起草基本法中争论较大的主要问题,作些简略探讨。

  

  原载《中国法学》1990年第4期


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