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我的行政立法往事

作者:姜明安   点击量:22135

《新京报》“纪念改革开放40周年”专栏

我的行政立法往事

1984年国家工作人员法起草小组,前排左三为原全国人大常委会副委员长、中组部副部长曹志,右一为姜明安。作者供图

      在北大,我获得了我的这一终生所爱:法学、法治。此后,我即与法学、法治结下了终生不解之缘。 


1977年10月,我从报纸上看到了恢复高考的消息,非常激动,当即决定报考,因为我一直有一个上大学的梦。幸运的是,我被北京大学录取。在北大,我获得了我的这一终生所爱:法学、法治。此后,我即与法学、法治结下了终生不解之缘。

1978年党的十一届三中全会之后,我国的立法工作开始恢复。中国要实行法治,当时最大最艰巨的任务是立法,尤其是行政法。我大学毕业时,中国几乎没有一部真正称得上现代行政法的法律。我参加制定的第一部行政法立法是公务员法,当时叫“国家工作人员法”,出台时叫“国家公务员暂行条例”。


参与立法人员到位


1984年10月上旬的一天,北大党委组织部通知我,两天后去中央组织部万寿路招待所报到,参加《中华人民共和国国家工作人员法》的起草工作。接到这个通知,我非常激动。当时,我北大毕业留校从事行政法教学研究刚刚两年,还只是个助教,能参与这么重要的法律的起草工作,真是太幸运了。

两天后,我从北大骑自行车来到中组部万寿路招待所,中组部政策研究室主任刘俊林同志热情地接待了我,安排我住到招待所北边的一栋两层楼的小楼里的一间小房子里。除我以外,立法小组的其他4位专家(外交学院的杨伯华教授、中国社科院政治学所的袁岳云研究员、中国人民大学法律系的皮纯协教授、中国社科院法学所的张焕光研究员)和另三位成员也住在这个小楼里,立法小组的其他成员则住在旁边的另一栋小楼。

《国家工作人员法》立法小组共由15人组成,除我们5位学者外,其他10位成员分别来自中组部和劳动人事部的干部,组长是中组部副部长曹志(后任全国人大常委会副委员长兼秘书长),中组部政策研究室主任刘俊林和劳动人事部政策研究室主任苏玉堂担任副组长。


争辩中出共识


立法起草工作启动后,全体成员夜以继日地工作,大家都吃住在招待所,每周只有周日能休息一天。每天的日程一般是上午各自阅读材料,下午各自草拟自己分担的法律草案章节的条文(我负责草拟工资、福利和退休两章),或为草拟工作收集、整理相应的资料,晚上则全体成员进行讨论,从法律的体系、结构、拟建立的制度,到条文的设计、语言的表述,都进行深入的研讨,有时甚至进行激烈的争论、辩论。在争论、辩论相持不下,谁也不能说服谁时,则暂停讨论,去食堂吃夜宵,大家互相说些轻松的话题,再回来讨论或第二天讨论时,共识往往就奇妙地形成了。

当时立法,国内几乎没有现成的法律文本可以参考,摆在我们每个立法小组成员案头的只是一大堆《人事工作文件汇编》(从新中国成立到1984年,除“文革”时期外,一般是每年一本或两本),在这些文件中,能够勉强称为法律或法规的仅有一部国务院1957年发布的《关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》。

因此,我们立法小组当时要起草的《国家工作人员法》(后来正式出台时改称“国家公务员暂行条例”,最后改称“公务员法”)可以认为是我们国家第一部公务员立法,也是我国改革开放后启动的第一部正式行政立法。


汲取国际经验


为了解决立法中各种制度初创的难题,我们每天在住地认真阅读几十本《人事工作文件汇编》,总结党和国家几十年的干部管理经验。但是,要创建适应改革开放需要的新的公务员制度,只研究和继承过去的经验是远远不够的,还必须借鉴国外现代公务员制度运作和人事管理的先进经验。

为此,中组部联系外交部,向中国驻各国大使馆、领事馆发函,要求尽快收集所在国有关公务员管理的法律法规和公务员制度运作的相关资料。不到一个月,我们就收到了从世界各地寄来的大量法律法规文件和整理翻译的相关材料,既有英美法德日等西方国家的,也有苏联东欧等社会主义国家的。

国外的立法和制度运作经验,对我们每个立法组成员都非常有启发。我们将这些材料分门别类加以梳理和鉴别,确定哪些制度(如考试考核制度和职位分类制度等)可为我们立法所借鉴,哪些制度(如政务类公务员与政党共进退,事务类公务员保持政治中立等制度)不能为我们所用。

在整个立法过程中,正是因为我们认真做了对国内经验的全面总结和对国外制度细心的鉴别和借鉴工作,使我国改革开放所起草的第一部行政立法经受住了历史的检验。1993年出台的《国家公务员暂行条例》和2005年出台的《公务员法》都基本承袭了我们当时的制度设计,是对我们当时制度设计的修正、补充和完善。


吸收社会智慧


为了把《国家工作人员法》起草好,我们立法小组还非常注意吸收社会各界的思想和智慧。

立法起草期间,我们多次召开专题座谈会和研讨会,听取各方面专家学者和有关部门领导、公职人员的建议意见。每听一次,我们都对草案进行修改、完善。半年时间,数易其稿,终于在1985年完成提交中组部、人事部领导审议的送审稿。

这个期间,立法组全体成员还对立法过程中的大量资料进行整理归纳,编著了三部极为宝贵的近100万字的立法资料文献:《中华人民共和国人事制度概要》《苏联东欧国家人事制度概要》《资本主义国家公务员制度概要》。这三部文献于1985年9月由北京大学出版社正式出版。

《国家工作人员法》立法起草任务完成后,我继续回到北大从事行政法教学研究工作。1986年,我又参加了全国人大法工委组建的另一个立法小组“行政立法研究组”的工作。这个小组工作延续近20年,但其工作方式不同于前一个立法组,成员不脱离单位教学研究工作和实务部门实务工作,主要利用业余时间进行立法研究,立法组不定期开会讨论和短时间集中草拟。立法组先后起草了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《立法法》《行政许可法》等行政法重要法律的试拟稿,对我国行政法体系的建立和初步形成起了关键性的作用。

回望我30多年参与行政立法的往事,特别是参与我国改革开放后第一部行政立法的过程,心中无限感慨。当年立法组的好几位成员都已经故去,但他们对中国法治的贡献是我们永远不能忘记的,他们对我个人的帮助更是我将终生铭记的。

姜明安(北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授)
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